| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 04 avril 2006, 2P.229/2005

{T 0/2}2P.229/2005 /ajp Arrêt du 4 avril 2006IIe Cour de droit public MM. et Mme les Juges Merkli, Président,Hungerbühler, Wurzburger, Müller et Yersin.Greffier: M. Dubey. 1. A.________, 2. B.________, 3. C.________, 4. D.________, 5. E.________, 6. F.________,recourants,tous représentés par Me Antoine Zen Ruffinen, avocat, contre Conseil d'Etat du canton du Valais,Palais du Gouvernement, 1950 Sion. art. 9 Cst. (Règlement concernant le statut du personnel de la haute écolepédagogique (HEP)), recours de droit public contre le règlement du Conseil d'Etat du canton duValais du 29 juin 2005. Faits: A.Le 29 juin 2005, le Conseil d'Etat du canton du Valais a adopté le règlementconcernant le statut du personnel de la haute école pédagogique (ci-après:RpersHEP/VS ou encore le règlement sur le statut du personnel HEP; RSVS419.103) en application de la loi valaisanne du 4 octobre 1996 concernant lahaute école pédagogique (LHEP/VS ou encore loi sur la haute écolepédagogique; RSVS 419.1) et de son ordonnance du 12 janvier 2000 concernantle statut du personnel de la haute école pédagogique (OpersHEP/VS ou encoreordonnance sur le statut du personnel HEP; RSVS 419.102), publié dans leBulletin officiel du canton du Valais du 15 juillet 2005 (BO/VS 2005, n° 28,p. 1584 s.) pour entrer en vigueur le 1er septembre 2005. Ce règlement comprend notamment les dispositions suivantes: art. 4 traitement de professeur - traitement de chargé d'enseignement 1Le traitement servi aux enseignants de la HEP est fonction du temps et de lanature des tâches attribuées en qualité de professeur et de chargéd'enseignement. 2L'enseignant de la HEP reçoit un traitement de professeur uniquement pour lapart de son activité consacrée aux tâches de recherche et développement enscience de l'éducation, aux prestations à des tiers et, le cas échéant, à laconduite de dossiers de formation des praticiens-formateurs, de gestion desstages des étudiants, de gestion des examens finaux, de coordination desenseignements, de gestion des formations complémentaires, de responsabilitédu système de qualité. La part d'activité affectée à ces tâches doitreprésenter au moins 10 pour cent du temps de travail. 3En plus des exigences arrêtées à l'alinéa précédent, l'intéressé doitremplir les conditions suivantes: a) il doit être nommé pour au moins 50 pour cent d'un temps de travail annuelb) il doit assumer pour au moins 8 pour cent de son temps de travail lestâches courantes d'enseignement. 4L'enseignant qui ne remplit pas les conditions fixées aux alinéas 2 et 3reçoit un traitement de chargé d'enseignement. B.Répondant à une mise au concours de "professeurs à la Haute école pédagogiquedu Valais (HEP-VS)" du 22 septembre 2000, A.________, B.________, C.________,D.________, E.________ et F.________ ont été nommés à titre provisoire audébut de l'année 2001 en qualité de professeur à la Haute école pédagogiquepar le Conseil d'Etat du canton du Valais. Ils sont encore en fonction pourla période 2005/2006. Par courrier du 5 juillet 2005, ils ont reçu du directeur de la HEP-VS lerèglement du personnel HEP. C.Agissant par la voie d'un recours de droit public déposé le 5 septembre 2005,A.________, B.________, C.________, D.________, E.________ et F.________demandent au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler lerèglement sur le statut du personnel de la Haute école pédagogique du 29 juin2005, plus particulièrement son art. 4. Ils invoquent la violation des art.9et 36 al. 2 et 3 Cst. ainsi que 57 Cst./VS. Le Conseil d'Etat valaisan conclut au rejet du recours. Lors d'un second échange d'écritures, les parties ont confirmé leursconclusions respectives. D.Par ordonnance du 13 avril 2005, le Président de la IIe Cour de droit publica rejeté la demande d'effet suspensif déposée par A.________, B.________,C.________, D.________, E.________ et F.________. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1.1.1 Au regard de l'art. 84 OJ, la voie du recours de droit public n'estouverte que si l'acte attaqué émane d'une autorité cantonale agissant envertu de la puissance publique et qui affecte d'une façon quelconque lasituation de l'individu, en lui imposant une obligation de faire, des'abstenir ou de tolérer, ou qui règle d'une autre manière obligatoire sesrapports avec l'Etat, sous la forme d'un arrêté de portée générale, soit souscelle d'une décision particulière (cf. ATF 121 I 173 consid. 2a p. 174; 120Ia 56 consid. 3a p. 58 et les arrêts cités). En fixant le statut et lastructure de rémunération des recourants, le règlement sur le statut dupersonnel HEP règle de manière obligatoire leurs rapports avec l'Etat duValais. Il peut par conséquent faire l'objet d'un recours de droit public. 1.2 La législation valaisanne ne prévoyant aucune voie de droit cantonalpermettant d'examiner in abstracto la constitutionnalité des arrêtés deportée générale, le présent recours respecte l'exigence de l'épuisement desmoyens de droit cantonal au sens de l'art. 86 OJ. 1.3 Selon la jurisprudence relative à l'art. 88 OJ, la qualité pour former unrecours de droit public contre un acte normatif cantonal appartient à toutepersonne dont les intérêts juridiquement protégés sont effectivement oupourraient un jour être touchés par l'acte attaqué. Une simple atteintevirtuelle suffit, pourvu qu'il y ait un minimum de vraisemblance que lerecourant puisse un jour se voir appliquer les dispositions prétendumentinconstitutionnelles (ATF 130 I 306 consid.1 p. 309, 26 consid. 1.2.1 p.29-30 et la jurisprudence citée). En leur qualité d'enseignants remplissantles exigences personnelles et professionnelles pour exercer la fonction deprofesseurs au sein de la HEP-VS, les recourants sont touchés par chacune desdispositions du Règlement sur le statut du personnel HEP dont ils demandentexpressément l'annulation. Ils ont donc qualité pour recourir. Le caractèreprovisoire ou définitif de leur nomination n'y change rien. 1.4 D'après l'art. 89 al. 1 OJ, l'acte de recours doit être déposé devant leTribunal fédéral dans les trente jours dès la communication, selon le droitcantonal, de l'arrêté ou de la décision attaqués. Le règlement sur le statutdu personnel HEP a été publié dans le Bulletin officiel du canton du Valaisle 15 juillet 2005 (BO 28/2005, p. 1584 s.). Posté le 5septembre 2005, leprésent recours a donc été déposé en temps utile (cf. art. 34 al. 1 lettre bOJ). 1.5 A titre principal, les recourants demandent l'annulation du règlement surle statut du personnel HEP dans son ensemble sans indiquer dans quelle mesureils s'en prennent à chacune de ses dispositions. Ils ne démontrent pas nonplus que l'annulation de telle ou telle disposition attaquée priverait lerèglement de sens dans son ensemble. Insuffisamment motivée au regard del'art. 90 al. 1 lettre b OJ, cette conclusion est irrecevable. 2.Appelé à statuer sur un recours de droit public dirigé contre un arrêté deportée générale, le Tribunal fédéral examine librement la conformité de cetarrêté au droit constitutionnel fédéral ou cantonal. Il n'annule toutefoisles dispositions attaquées que si elles ne se prêtent à aucune interprétationconforme au droit constitutionnel ou si, en raison des circonstances, leurteneur fait craindre avec une certaine vraisemblance qu'elles ne soientinterprétées de façon contraire à la Constitution (ATF 125 I 369 consid. 2;119 Ia 321 consid. 4, 348 consid. 1d). Dans la procédure dite de contrôleabstrait des normes, il est en effet rarement possible de prévoir d'embléetous les effets de l'application d'un texte légal, même si, par sa précision,celui-ci n'offre guère de marge d'appréciation à l'autorité chargée del'appliquer. Si une norme semble compatible avec la Constitution, au regarddes circonstances ordinaires que le législateur devait considérer, le jugeconstitutionnel ne l'annulera pas pour le seul motif qu'on ne peut exclureabsolument l'éventualité de son application inconstitutionnelle à des casparticuliers. Il ne le fera que si la perspective d'un contrôle concretultérieur n'offre pas de garanties suffisantes aux destinataires de la normelitigieuse. Le rejet du grief d'inconstitutionnalité invoqué dans le cadre ducontrôle abstrait d'une norme n'empêche en effet pas le recourant de souleverà nouveau ce grief contre la même disposition à l'occasion de son applicationà un cas d'espèce. L'arrêt rendu au terme de la procédure de contrôleabstrait ne bénéficie, dans cette mesure, que d'une autorité relative de lachose jugée. Le législateur n'en a pas moins pour devoir d'adopter uneréglementation à même de prévenir, autant que possible, la violationultérieure des droits fondamentaux. Il doit ainsi prendre en considérationles conditions dans lesquelles la règle qu'il édicte sera appliquée et, enparticulier, la qualité des organes chargés de cette application. Cela étant,le juge constitutionnel ne saurait laisser subsister une norme dont la teneurpermet de craindre, avec une certaine vraisemblance et au vu descirconstances, qu'elle ne soit interprétée à l'avenir contrairement à laConstitution (ATF 119 Ia 321 consid. 4 et les arrêts cités). C'est à la lumière de ces principes qu'il convient d'examiner les griefs desrecourants. 3.Les recourants se plaignent en premier lieu de la violation de l'art. 9 Cst.et de l'art. 57 Cst./VS. Ce faisant ils se plaignent implicitement d'uneviolation du principe de séparation des pouvoirs. 3.1 Le Tribunal fédéral reconnaît depuis toujours que le principe de laséparation des pouvoirs est garanti, au moins implicitement, par toutes lesConstitutions cantonales et constitue un droit constitutionnel dont peut seprévaloir le citoyen. Ce principe garantit le respect des compétencesétablies par la Constitution. Il appartient en premier lieu au droit publiccantonal de fixer les compétences des autorités. Le Tribunal fédéral examinelibrement l'interprétation des dispositions en matière de compétence quifigurent dans la Constitution cantonale et uniquement sous l'angle restreintde l'arbitraire celles qui figurent dans les lois cantonales (ATF 128 I 113consid. 2c p. 116 et les nombreuses références citées). 3.2 L'art. 57 Cst./VS charge le Conseil d'Etat d'édicter sous forme derèglement les dispositions nécessaires à l'application des lois et décretscantonaux (al. 1) et précise que la loi peut lui déléguer la compétenced'édicter des ordonnances en fixant leur but et les principes qui régissentleur contenu, la délégation devant toucher un domaine déterminé (al. 2). 3.3 L'art. 57 al. 1 Cst. fait référence à la notion d'ordonnance d'exécutionpar opposition à l'ordonnance dite de substitution. L'ordonnance d'exécutionne peut disposer qu'intra legem et non pas praeter legem. Elle peut établirdes règles complémentaires de procédure, préciser et détailler certainesdispositions de la loi, éventuellement combler de véritables lacunes; mais àmoins d'une délégation expresse, elle ne peut poser des règles nouvelles quirestreindraient les droits des administrés ou leur imposeraient desobligations, même si ces règles sont encore conformes au but de la loi (ATF129 V 95 consid. 2.1 p. 97; 98 Ia 281 consid. 5b, bb p. 287 et les référencescitées, André Grisel, Traité de droit administratif, tome I, Neuchâtel 1984,p. 82 s.). 4.Les recourants sont d'avis que l'art. 4 du règlement sur le statut dupersonnel HEP viole les dispositions de la loi sur la haute école pédagogiqueet celles de son ordonnance sur le statut du personnel HEP. 4.1 Le 4 octobre 1996, le Grand Conseil du canton du Valais a adopté la loicantonale concernant la haute école pédagogique (HEP). Cette loi est entréeen vigueur le 1er juillet 1997. Son chapitre 7 règle les questions relativesau corps enseignant et au personnel technique et administratif. Selon l'art.32 LHEP/VS, le corps enseignant, nommé par le Conseil d'Etat, comprend a) ledirecteur, b) les adjoints à la Direction, c) les professeurs et d) leschargés d'enseignement. Les professeurs de la HEP doivent être porteurs de titres universitaires oujugés équivalents, être au bénéfice d'une expérience pratique del'enseignement et avoir acquis une qualification complémentaire en sciencesde l'éducation (art. 35 al. 1 LHEP/VS). Leur engagement peut comprendre unepart consacrée à l'enseignement et une part consacrée à la supervision desstages, à l'accompagnement de mémoires de fin d'étude, à l'encadrementpédagogique, à la formation continue des enseignants et à la recherche (art.35 al. 2 LHEP/VS). Selon l'art. 36 LHEP/VS, les droits et obligations du corps enseignant sontdéfinis dans une ordonnance du Conseil d'Etat approuvée par le Grand Conseilet les traitements du corps enseignant sont arrêtés dans la loi du 17novembre 1988 fixant le traitement du corps enseignant des écolesprofessionnelles supérieures et dans son ordonnance (RSVS 417.03). Selon leplan de classement de l'art. 20 de cette dernière loi, le traitement annuelauquel ont droit les professeurs HEP est fixé entre 90'233 fr. et 130'838fr., (pour 2006: 103'914.85 fr. et 150'676.55 fr. en classe 45), tandis quecelui des chargés d'enseignement est fixé entre 86'390 fr. et 125'266 fr.(pour 2006: 99'489.65 fr. et 144'260 fr. en classe 44). 4.2 Selon l'art. 3 OpersHEP/VS, est considéré comme professeur et nommé commetel, l'enseignant qui a) remplit les conditions de qualifications exigées parla présente ordonnance et b) remplit le mandat défini à l'article 14OpersHEP/VS, selon lequel les professeurs sont tenus de remplir les tâchesprévues aux lettres A et C de l'article13, remplissent d'ordinaire lestâches prévues à la lettre B et peuvent en outre être appelés à remplir lesmissions prévues à la lettreD. En revanche, l'enseignant est considéré commechargé d'enseignement et nommé comme tel, lorsqu'il a) remplit les conditionsde qualifications exigées par l'ordonnance et b) remplit les missions prévuesà l'article 15 OpersHEP/VS, selon lequel il est tenu de remplir les tâchesprévues à la lettre A de l'article 13 et peut en outre être appelé à remplirles tâches respectivement missions prévues aux lettres B et/ou D.L'art. 13 OpersHEP/VS prévoit que, "les champs d'activités des professeurs etdes chargés d'enseignement comportent: A. les tâches courantes d'enseignement qui comprennent notamment:a) l'enseignement ainsi que l'élaboration de cours;b) la planification, la préparation, l'organisation et l'évaluation de l'enseignement;c) la formation continue personnelle. B. les tâches spéciales d'enseignement qui comprennent notamment:a) l'accompagnement des travaux de mémoires de fin d'étude;b) le suivi des stagiaires et l'animation pédagogique;c) l'introduction à la profession;d) la formation continue et complémentaire dans le champ scolaire. C. les tâches de recherche appliquée en sciences humaines et de l'éducation(ci-après recherche), de développement et de prestations de service. D. des missions particulières de type pédagogique, scientifique ouadministratif, en particulier celle de responsable du domaine de la formationpratique de base ou du secteur des formations continues et complémentairesdans
chacune des unités. "4.3L'art. 25 al. 1 et 2 OpersHEP/VS exige que les fractions de temps detravail liées aux divers champs d'activité des professeurs et des chargésd'enseignement soient mentionnées dans leur feuille de charge et laisse lesoin à un règlement de préciser les détails notamment le coefficient quipermet de convertir les périodes hebdomadaires d'enseignement en heures detravail, le quota d'heures attribué par étudiant ou candidat pour le suivides stagiaires, l'animation pédagogique, l'introduction à la profession, lesuivi des travaux de mémoires de fin d'étude ainsi que pour la formationcontinue et complémentaire, le quota d'heures attribué pour la recherche etdéveloppement et les prestations de service et la durée des semestres. Cemême règlement précise les dispositions concernant les missions prévues à lalettre D. alinéa 1 de l'article 13 OpersHEP/VS, que la direction de la HEPdoit répartir de manière équitable entre les professeurs et chargésd'enseignement (art. 25 al. 3 OpersHEP/VS). 5.En l'espèce, sous le titre marginal "traitement de professeur - traitement dechargé d'enseignement", l'art. 4 du règlement litigieux fait varier lestraitements des professeurs et chargés de cours en fonction du temps et de lanature des tâches attribuées, de leur importance respective etproportionnelle ainsi que du taux et temps d'activité annuels des intéressés,les taux d'activité étant sujets à variation d'une année à l'autre (art. 5 durèglement). Dans ces conditions, un enseignant par hypothèse nommé professeurHEP parce qu'il remplit les conditions énoncées par l'art. 35 LHEP/VS et dontla décision de nomination mentionne notamment l'attribution du poste deprofesseur HEP en classe de traitement n° 45 (art. 7 OpersHEP/VS) peut, augré des années et de l'organisation décidée par la Direction de la HEP, neplus remplir les conditions qui, aux termes de l'art. 4 du règlement, luiconféreraient le droit à un traitement de professeur. A défaut, de remplirdites conditions, son traitement de professeur HEP est réduit à celui dechargé d'enseignement en classe 44 (art. 4 al. 4 du règlement). Le systèmemis en place par l'art. 4 du règlement attache par conséquent le titre deprofesseur ou de chargé de cours - et la rémunération qui y correspond - àdes fractions d'activités et non plus à un poste. Les recourants s'enplaignent à bon droit. Cette conception ne trouve aucun fondement dans laLHEP/VS ni dans l'OpersHEP/VS, en particulier son art. 25. Il s'agit d'uneinversion du système prévu par les art. 35 et 36 LHEP/VS. En effet, l'art. 35 al. 1 LHEP/VS précise les qualifications requises par laloi pour prétendre au poste de professeur HEP. Les conditions étant remplies,les membres du corps enseignant sont nommés, la décision mentionnantnotamment le poste attribué et le degré d'occupation, le cas échéant lapossibilité de variation (art. 7 OpersHEP/VS). Ensuite, ces éléments étantdécidés, le contenu de l'engagement peut varier et comprendre, conformément àl'art. 35 al. 2 LHEP/VS, une part consacrée à l'enseignement et une partconsacrée à la supervision des stages, à l'accompagnement de mémoires de find'étude, à l'encadrement pédagogique, à la formation continue des enseignantset à la recherche. L'art. 25 OpersHEP/VS n'autorise nullement le Conseild'Etat à modifier par voie réglementaire l'ordre légal, selon lequel c'est lefait d'être nommé au poste de professeur HEP qui définit les obligations àl'égard de l'employeur, notamment le contenu de l'engagement, et non pas unassortiment variable de fractions d'activités qui conditionne le poste auquell'enseignant pourra prétendre. Il en va de même en matière de traitement du corps enseignant. L'art.36 al.2 LHEP/VS dispose que la classe de traitement est fixée par l'art. 20 de laloi valaisanne du 17 novembre 1988 fixant le traitement du personnel desécoles de formation professionnelle supérieure. Une fois l'enseignant choisipour occuper le poste de professeur HEP, la décision de nomination mentionnenotamment le degré d'occupation, la classe de traitement et les éléments decalcul (art. 7 OpersHEP/VS). En aucune manière par conséquent, la classe detraitement des professeurs HEP n'est fonction des variations ou de fractionsde temps d'occupation dans les divers champs d'activités qui leur incombentconformément à l'art. 35 al. 2 LHEP/VS. Le Conseil d'Etat n'est pas habilitéà modifier par voie réglementaire l'ordre légal selon lequel le traitementdépend du poste et non pas des différentes fractions d'activitéssouverainement décidées chaque année par la Direction de la HEP. L'art. 35al. 2 LHEP/VS n'accordant pas cette compétence au Conseil d'Etat, elle nesaurait a fortiori être déléguée à la Direction de la HEP en application del'art. 25 OpersHEP/VS. Fondé sur une interprétation arbitraire des art. 35 al. 2 LHEP/VS et 25OpersHEP/VS, l'art. 4 du règlement concernant le statut du personnel de laHaute école pédagogique viole par conséquent le principe de la séparation despouvoirs. Également invoqué à l'appui de la conclusion d'annulation du règlementlitigieux, le grief de violation de l'art. 36 Cst. - relatif à la"restriction des droits fondamentaux" - ne trouve en revanche pasd'application, lorsqu'est invoqué le droit constitutionnel à la séparationdes pouvoirs. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis dans la mesure oùil est recevable. L'art. 4 du règlement concernant le statut du personnel dela Haute école pédagogique est annulé. Le canton du Valais, dont l'intérêt pécuniaire est en cause, doit supporterl'émolument judiciaire (art. 156 al. 2 OJ). Obtenant de cause avec l'aided'un mandataire professionnel, les recourants ont droit à des dépens (art.159 al. 1 et 3 OJ). Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1.Le recours est admis dans la mesure ou il est recevable. 2.L'art. 4 du règlement concernant le statut du personnel de la Haute écolepédagogique est annulé. 3.Un émolument de justice de 3'000 fr. est mis à charge du canton du Valais. 4.Une indemnité à titre de dépens de 3'000 fr. est allouée aux recourants àcharge du canton du Valais. 5.Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire des recourants et auConseil d'Etat du canton du Valais. Lausanne, le 4 avril 2006 Au nom de la IIe Cour de droit publicdu Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: