| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 04 avril 2006, 2A.541/2005

{T 0/2}2A.541/2005 /fzc Arrêt du 4 avril 2006IIe Cour de droit public MM et Mme les Juges Merkli, Président,Wurzburger et Yersin.Greffier: M. Dubey. A. X.________, (Hoirie B.X.________),recourant, représenté par Me Olivier Freymond, avocat, contre Direction générale des douanes,Monbijoustrasse 40, 3003 Berne,Commission fédérale de recours en matière de douanes, avenue Tissot 8, 1006Lausanne. droits de douane pour l'importation de viande, contingents, recours de droit administratif contre la décision de la Commission fédéralede recours en matière de douanes du 8 juillet 2005. Faits: A.B. X.________ exploitait en raison individuelle (ci-après: B.X.________Import) une entreprise d'importation et de fabrication de viande de cheval,dont les actifs et passifs ont été repris en décembre 2003 par A.X.________.Il disposait d'un contingent tarifaire de 1'257'605 kg pour la période du 1erjuillet 1999 au 30 juin 2000 et d'un contingent tarifaire de 683'199 kg pourla période du 1er juillet 2000 au 31 décembre 2000 en vue de l'importation enSuisse de viande de cheval au taux réduit de 20 fr. par quintal brut, le tauxhors contingent s'élevant à 1459 fr. par quintal brut. Le 30 juin 2000 à 18h23, le transitaire Z.________ a transmis à la douane deBâle à titre préalable les données pour l'importation de 11'975,9 kg deviande fraîche de cheval importée pour le compte de B.X.________ Import, quin'ont été soumis à contrôle douanier que le 4 juillet 2000, jour effectif del'importation. Dans le décompte des importations 2000/06 établi le 10 août2000 par l'Office fédéral de l'agriculture à l'attention de B.X.________Import, ces 11'975,9 kg de viande étaient considérés comme importés le 30juin 2000 et imputés sur le contingent tarifaire du 1er juillet 1999 au 30juin 2000. En revanche, dans le décompte des importations 2000/10 établi le 4décembre 2000 par l'Office fédéral de l'agriculture, ils ont été considéréscomme importés le 4 juillet 2000 et imputés sur le contingent tarifaire deB.X.________ Import pour la période du 1er juillet 2000 au 31 décembre 2000.Compte tenu de ces corrections, B.X.________ Import avait importé un total de1'249'121,3 kg de viande pour la période du 1er juillet 1999 au 30 juin 2000.Il restait ainsi un contingent non utilisé de 8'483 kg. Il avait importé, enrevanche, 11'730 kg hors du contingent du 1er juillet 2000 au 31 décembre2000. B.Par décision de perception subséquente de redevances d'entrée du 19 juin2003, l'Administration fédérale des douanes, Service des enquêtes deLausanne, à qui le dossier avait été au préalable transmis par l'Officefédéral de l'agriculture comme objet de sa compétence, a condamnéB.X.________ Import payer la somme de 172'677 fr. (168'794 fr. 70 de droitsde douane et 3'882 fr. 30 de TVA), correspondant à la différence entre letaux du contingent tarifaire et le taux hors contingent tarifaire pourl'importation de 11'730 kg supplémentaires de viande de cheval, alors que lecontingent de la période du 1er juillet au 31 décembre 2000 était épuisé.Un recours, assorti d'un mémoire complémentaire, contre la décision du 19juin 2003 ayant été rejeté par décision du 23 juillet 2004 de la Directiongénérale des douanes, B.X.________ Import a demandé à la Commission fédéralede recours en matière de douanes (ci-après: la Commission fédérale derecours) principalement d'annuler la décision 23 juillet 2004,subsidiairement de calculer la redevance sur un excédent de 3'492 kg deviande de cheval attribué au contingent tarifaire du 1er juillet 1999 au 30juin 2000. Il se plaignait de la violation du principe de proportionnalité,invoquant l'absence de souplesse dans les limites temporelles des contingentstarifaires et dans l'appréciation de son cas, eu égard à l'ensemble desquantités contingentées que la Suisse s'est engagée à introduire sur sonterritoire. Invoquant la protection de sa bonne foi, il se plaignait aussi dela fixation erronée de la date déterminante d'importation (4 juillet 2000 aulieu du 30 juin 2000) et de ce qu'il n'en avait été informé que le 4 décembre2000. C.Par décision du 8 juillet 2005, la Commission fédérale de recours a rejeté lerecours. En substance, elle a considéré qu'en vertu des dispositions légalesapplicables au dédouanement des produits agricoles par traitementinformatique, seul le jour de l'importation proprement dite, en l'espèce le 4juillet 2000, était déterminant pour la fixation des droits de douane etl'imputation sur les contingents tarifaires, de sorte que l'applicationsubséquente du taux hors contingent respectait le principe de la légalité.Les autorités douanières s'étant limitées à solliciter le paiement del'avantage illicite, ni le principe de proportionnalité ni le droit àl'égalité n'étaient violés. D.Agissant par la voie du recours de droit administratif, A.X.________ demandeau Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, principalement d'annulerla décision du 8 juillet 2005 de la Commission fédérale de recourssubsidiairement de ramener la perception subséquente de droits de 172'677 fr.à 48'425 fr. 85, TVA incluse. Il requiert du Tribunal fédéral qu'il ordonne àl'Office fédéral de l'agriculture de préciser dans quelle mesure lescontingents tarifaires globaux de viande de cheval concernés ont étéutilisés. Il se plaint de la violation du principe de proportionnalité (art.5 al. 2 Cst.), de l'interdiction de l'arbitraire et de la protection de labonne foi (art. 9 Cst.). La Commission fédérale de recours renonce à présenter des observations et seréfère à sa décision. La Direction générale des douanes conclut au rejet durecours, avec suite de frais. Le Tribunal fédéral considère en droit: 1.1.1 Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours dedroit administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le droitpublic fédéral, à condition qu'elles émanent des autorités énumérées à l'art.98 OJ et pour autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ oudans la législation spéciale ne soit réalisée. Ces conditions sont rempliesen l'espèce. La décision attaquée, qui se fonde notamment sur la loi du 1eroctobre 1925 sur les douanes (LD; RS 631.0), sur la loi fédérale du 29 avril1998 sur l'agriculture (LAgr; RS 910.1, entrée en vigueur le 1er janvier1999), sur l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur l'importation de produitsagricoles (ordonnance sur les importations agricoles, OIAgr; RS 916.01),entrée en vigueur le 1er janvier 1999, sur l'ordonnance du 7 décembre 1998sur les marchés du bétail de boucherie et de la viande (ordonnance sur lebétail de boucherie, OBB/1998, RO 1999, p. 111 ss) entrée en vigueur le 1erjanvier 1999, et sur l'ordonnance du 3 février 1999 relative au dédouanementpar transmission électronique des données (ODTED; RS 631.071), entrée envigueur le 1er avril 1999, a été rendue par la Commission de recours enmatière de douanes (art. 98 let. e OJ) et ne tombe pas sous le coup des art.99 al. 1 let. b et 100 al. 1 let. h et m ch. 2 OJ). En outre, déposé en temps utile (art. 106 OJ) et dans les formes requises(art. 108 OJ), le présent recours est recevable au regard des art. 97 ss OJainsi que de la règle particulière de l'art. 109 al. 1 let. e et al. 3 LD. 1.2 Conformément à l'art. 104 lettre a OJ, le recours de droit administratifpeut être formé pour violation du droit fédéral, y compris l'excès et l'abusdu pouvoir d'appréciation (ATF 128 II 145 consid. 1.2.1). Le Tribunal fédéralrevoit d'office l'application du droit fédéral qui englobe notamment lesdroits constitutionnels du citoyen (ATF 130 III 707 consid. 3.1 p. 709; 130 I312 consid. 1.2 p. 318) ainsi que les traités internationaux (ATF 126 II 506consid. 1b; 124 II 293 consid. 4b p. 307). Comme il n'est pas lié par lesmotifs que les parties invoquent, il peut admettre le recours pour d'autresraisons que celles avancées par le recourant ou, au contraire, confirmer ladécision attaquée pour d'autres motifs que ceux retenus par l'autoritéintimée (art. 114 al. 1 in fine OJ; ATF 131 II 361 consid. 2 p. 366; 130 III707 consid. 3.1 p. 709 et les arrêts cités). 2.Conformément à l'art. 95 al. 1 OJ, applicable en l'espèce en vertu de l'art.113 OJ, il est possible en matière de recours de droit administratifd'ordonner les mesures probatoires nécessaires en vue d'élucider les faits.De telles mesures d'instruction doivent toutefois conserver un caractèreexceptionnel, notamment lorsque, comme en l'espèce, le Tribunal fédéral estlié par les faits constatés dans la décision attaquée, sauf s'ils sontmanifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris derègles essentielles de procédure (cf. art. 105 al. 2 OJ). Or, les dossiers del'autorité intimée ainsi que ceux de la Direction générale des douanescontiennent tous les éléments utiles permettant au Tribunal fédéral de seprononcer, de sorte que la requête du recourant demandant d'enjoindre àl'Office fédéral de l'agriculture de préciser dans quelle mesure lescontingents tarifaires globaux de viande de cheval concernés ont été utilisésdoit être écartée. 3.3.1Aux termes de l'art. 1 LD, toute personne qui fait passer des marchandisesà travers la ligne suisse des douanes est tenue d'observer les prescriptionsconcernant le passage de la frontière et le paiement des droits prévus par laloi fédérale du 9 octobre 1986 sur le tarif des douanes (LTaD; RS 632.10).Toutes les marchandises importées ou exportées à travers la ligne suisse desdouanes doivent être dédouanées conformément au tarif général figurant dansles annexes 1 et 2 (art. 1 al. 1 LTaD), dont les positions fixent les droitsà l'importation en général ainsi que le contingent tarifaire. Par contingenttarifaire, on entend une certaine quantité d'un produit agricole qui peutêtre importée à un taux déterminé. Cette réglementation, mise en place à lasuite de l'accord du 15 avril 1994 instituant l'Organisation mondiale ducommerce (Accord OMC; RS 0.632.20), permet d'effectuer des importations àl'intérieur du contingent tarifaire comme hors contingent, mais soumet lespremières à des droits de douane réduits en subordonnant en revanche lessecondes à des droits volontairement dissuasifs (ATF 129 II 160 consid. 2.1p. 162 s.; 128 II 34 consid. 2b p. 38; Message du Conseil fédéral du 26 juin1996 concernant la réforme de la politique agricole, in FF 1996 IV 1 p. 114).Selon l'art. 23 LD, sauf disposition contraire de la loi ou sauf prescriptionspéciale, le droit se calcule d'après la nature, la quantité et la qualité dela marchandise au moment où elle est placée sous contrôle douanier. Depuis le 1er janvier 1999, l'importation en Suisse de viande de cheval esten outre régie par l'ordonnance de 1998 sur les importations agricoles etl'ordonnance sur le bétail de boucherie. Conformément à l'art. 1 OIAgr,l'importation de viande de cheval requiert un permis, accordé sous la formed'un permis général d'importation (PGI). Les droits de douane qui dérogent autarif général des douanes sont fixés dans l'annexe 1, qui fixe le droit dedouane réduit pour la viande de cheval à 20 fr. par 100 kg brut et le droitplein à 1'459 fr. par 100 kg brut (cf. n° tarifaires 0205.0010 et 0205.0090annexe 1 OIAgr). Le contingent tarifaire partiel pour la viande de cheval estfixé par l'annexe 4 et attribué, pour la période contingentaire, conformémentaux dispositions de l'art. 16 OBB/1998. L'Office fédéral de l'agriculturefixe la durée pendant laquelle les marchandises peuvent être importées parles détenteurs de parts de contingent tarifaire; cette période est de troismois au maximum pour toutes les marchandises, à l'exception de la viande desanimaux de l'espèce chevaline notamment (art. 21 al. 2 OBB/1998). Le dédouanement des produits agricoles importés, en particulier la viande decheval, s'effectue par traitement électronique des données (art. 3 al. 1OIAgr). Cette procédure informatisée est décrite par l'ordonnance relative audédouanement par transmission électronique des données. Son art. 16 al. 2prévoit que la déclaration peut être présentée avant l'arrivée de lamarchandise au bureau de douane (pré-déclaration), l'Administration desdouanes fixant les conditions dans chaque cas.En vertu de l'art. 182 al. 1 let. b LAgr, le Conseil fédéral peut mettre enplace un système de répression des fraudes dans les domaines relatifsnotamment à l'importation de produits agricoles. Il coordonne en particulierl'exécution de la loi fédérale sur les douanes et de la loi fédérale surl'agriculture. Selon l'art. 74 ch. 9 LD, applicable aux violations desprescriptions relatives aux importations de marchandises agricoles en vertude l'art. 175 al. 2 LAgr, se rend coupable de contravention celui qui obtientl'admission en franchise ou une réduction de droits pour des marchandises quine remplissent pas les conditions prescrites. Le titre deuxième de la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénaladministratif (DPA; RS 313.0) est applicable (art. 80 al. 1 LD). Sous la notemarginale "assujettissement à une prestation ou à une restitution", l'art. 12al. 1 DPA prévoit que lorsque, à la suite d'une infraction à la législationadministrative fédérale, c'est à tort qu'une contribution est réduite oun'est pas perçue, la contribution non réclamée, ainsi que les intérêts,seront perçus après coup, alors même qu'aucune personne déterminée n'estpunissable. Est assujetti à la prestation ou à la restitution celui qui aobtenu la jouissance de l'avantage illicite, en particulier celui qui esttenu au paiement de la contribution ou celui qui a reçu l'allocation ou lesubside (art. 12 al. 2 DPA). En matière douanière, les droits de douane sontdus par les personnes assujetties au contrôle douanier, par les personnes quitransportent des marchandises à travers la frontière et par leurs mandants,ainsi que par les personnes pour le compte desquelles la marchandise estimportée (art. 9 al. 1 et 13 LD). 3.2 En l'espèce, il est établi qu'aux fins d'importation de viande de chevalen Suisse, le recourant disposait d'un contingent tarifaire de 1'257'605 kgpour la période du 1er juillet 1999 au 30 juin 2000 et d'un contingenttarifaire de 683'199 kg pour la période du 1er juillet 2000 au 31 décembre2000. Il reconnaît également que le 30 juin 2000, son transitaire a transmisà la douane de Bâle à titre préalable les données pour l'importation de11'975,9 kg de viande fraîche de cheval importée à son compte et ne contestepas qu'ils n'ont été soumis à contrôle douanier que le 4 juillet 2000, joureffectif de l'importation. C'est à tort en revanche qu'il conteste que lesquantités de viande en cause soient imputées sur le contingent qu'il détenaitdu 1er juillet 2000 au 31 décembre 2000. Sauf disposition contraire de la loi ou sauf prescription spéciale, selonl'art. 23 LD, le droit se calcule d'après la nature, la quantité et laqualité de la marchandise au moment où elle est placée sous contrôledouanier. Ces critères sont en partie les mêmes que ceux qui permettent devérifier pour une marchandise donnée, l'existence d'un contingent tarifaire -qui entre également dans le calcul des droits.
L'imputation des marchandisesimportées au contingent tarifaire d'une période fixée par l'Office fédéral del'agriculture (art. 21 al. 2 OBB/1998) a donc logiquement lieu au même momentque celui qui est déterminant pour le calcul du droit, soit au moment où lesmarchandises sont placées sous contrôle douanier. En autorisant le dépôt dela déclaration avant l'arrivée de la marchandise, l'art. 16 al. 2 ODTED nerègle nullement la date de la mise sous contrôle douanier, il ne constituepar conséquent pas une disposition contraire à l'art. 23 LD. Les partiesn'ayant fait valoir aucune disposition ou prescription spéciale contraire,c'est à bon droit que la Commission fédérale de recours a confirmé que les11'975,9 kg de viande fraîche de cheval devaient être imputés au contingenttarifaire du 1er juillet 2000 au 31 décembre 2000 détenu par le recourant aumoment de leur importation effective le 4 juillet 2000. Il est établi que ledépassement du contingent en cause s'élevait à 11'730 kg, ce que le recourantne conteste pas non plus. Ayant obtenu une réduction de droits pour 11'730 kg de viande de cheval quandbien même ils n'entraient plus dans le contingent du 1er juillet 2000 au 31décembre 2000 (art. 74 ch. 9 LD), le recourant, pour le compte duquel lamarchandise a été importée, est assujetti à la restitution de l'avantageillicite qu'il a ainsi obtenu d'un montant de 172'677 fr. En confirmant l'obligation du recourant de restituer les droits de douanecorrespondant à la différence entre le taux réduit et le taux horscontingent, la Commission fédérale de recours a correctement appliqué lesart. 23 LD, 12 DPA et l'annexe 1 de l'ordonnance sur les importationsagricoles. 3.3 Le recourant reproche en vain à la Commission fédérale de recours uneviolation du principe de proportionnalité de l'art. 5 al. 2 Cst. et del'interdiction de l'arbitraire de l'art. 8 Cst. Ces griefs se confondent aveccelui de violation de la loi sur l'agriculture et de l'art. 12 DPA (arrêt2A.262/2002 du 7 janvier 2003, consid. 4 non publié aux ATF 129 II 160). Ilsdoivent être rejetés dès lors qu'il a été établi que la Commission fédéralede recours a correctement appliqué le droit fédéral. En particulier, lerecourant, qui fonde l'essentiel de son argumentation, au moinsimplicitement, sur les lacunes du droit fédéral par rapport au droitinternational, ne peut se prévaloir d'un droit découlant directement desdispositions résultant de l'Accord OMC en matière de gestion des droits dedouane et des contingents tarifaires par la Confédération, qui sont audemeurant parfaitement conformes aux engagements pris par la Suisse en 1994(cf. arrêt 2A.608/2004 du 8 février 2005, consid. 3.3). 4.Le recourant se plaint enfin de la violation de sa bonne foi. L'Officefédéral de l'agriculture aurait créé l'apparence que le lot de 11'975, kg deviande était attribué au contingent expirant le 30 juin 2000 de sorte qu'ilse serait fondé de bonne foi sur celui-là pour déterminer les quantités qu'ilimporterait lors du second semestre 2000. La précision apportée 27 joursseulement avant la fin de la période contingentaire du deuxième semestre 2000était trop tardive pour qu'il puisse se retourner. 4.1 Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble del'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans laconfiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités,lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou uncomportement déterminé de l'administration (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 636s.; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125; 126 II377 consid. 3a p. 387 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, unrenseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obligercelle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à laréglementation en vigueur, à condition que (a) l'autorité soit intervenuedans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (b) qu'elleait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (c)que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement del'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondésur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour (d) prendre desdispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et(e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance aété donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 636 s.; 129 I 161 consid. 4.1 p.170; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123 et les références citées). 4.2 Les parties ne contestent pas que, le 10 août 2000, l'Office fédéral del'agriculture a adressé au recourant le décompte des importations pour lemois de juin 2000, sur lequel étaient enregistrés à l'importation en date du30 juin 2000 les 11'975,9 kg de viande en cause. Elles ne contestent pas nonplus que selon le décompte du 4 décembre 2000 des importations pour le moisd'octobre 2000 en revanche, l'Office fédéral de l'agriculture attribuaitclairement ces mêmes 11'975,9 kg de viande au contingent du 1er juillet 2000au 31 décembre 2000, en indiquant que leur importation avait eu lieu le 4juillet 2000. Quand bien même le décompte du 10 août 2000 de l'Office fédéralde l'agriculture constituerait une manifestation de volonté équivalant à uneassurance au sens de la jurisprudence - question qui peut rester ouverte enl'espèce -, le recourant ne saurait bénéficier du droit à la protection de labonne foi. Conformément aux règles sur le fardeau de la preuve (RF 57/2002, p. 816), illui incombait de démontrer qu'une fois connue l'attribution des 11'975,9 kgde viande au contingent du 1er juillet au 31 décembre 2000, il ne pouvait pasou plus restreindre l'importation de viande de cheval durant la période quisubsistait jusqu'au 31 décembre 2000 pour respecter le contingent qu'ildétenait. Il ressort en effet du dossier que, du 11 décembre au 29 décembre2000, le recourant a encore procédé à l'importation à neuf reprises de plusde 80'000 kg bruts de viande de cheval. Dans ces conditions, en se bornant àqualifier de tardive la communication de la correction entreprise parl'Office fédéral de l'agriculture, le recourant n'a pas établi avoir pris desengagements sur lesquels il ne pouvait revenir sans subir un préjudice. Unedes conditions de la protection de la bonne foi n'étant pas réalisée, legrief doit être rejeté. 5.Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Succombant, lerecourant doit supporter les frais de justice (art. 156 al. 1 OJ) et n'a pasdroit à des dépens. Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce: 1.Le recours est rejeté. 2.Un émolument judiciaire de 6'000 fr. est mis à la charge du recourant. 3.Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire du recourant, à laDirection générale des douanes et à la Commission fédérale de recours enmatière de douanes. Lausanne, le 4 avril 2006 Au nom de la IIe Cour de droit publicdu Tribunal fédéral suisse Le président: Le greffier: