| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 08 mars 2006, 1P.376/2005

{T 1/2}
1P.376/2005 /fzc
1P.614/2005

Séance du 8 mars 2006
Ire Cour de droit public

MM les Juges Féraud, Président,
Aemisegger, Nay, Aeschlimann et Fonjallaz.
Greffier: M. Parmelin.

Thierry Clément,
recourant,

contre

Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel, Château, 2001
Neuchâtel,
Chancellerie d'Etat de la République et
canton de Neuchâtel, Château, 2001 Neuchâtel,
Tribunal administratif de la République et
canton de Neuchâtel, rue du Pommier 1,
case postale 3174, 2001 Neuchâtel.

droits politiques; intervention de l'autorité cantonale dans la campagne
précédant une votation cantonale,

recours de droit public contre la décision du Conseil d'Etat de la République
et canton de Neuchâtel de soutenir financièrement le comité interpartis "Oui
à l'EHM" (1P.376/2005) et recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal
administratif de la République et canton de Neuchâtel du 19 août 2005
(1P.614/2005).

Faits:

A.
Par arrêté du 6 avril 2005, publié dans la Feuille officielle du 8 avril
2005, le Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel (ci-après: le
Conseil d'Etat) a convoqué les électeurs neuchâtelois en vue des votations
fédérales et cantonales du 5 juin 2005 portant, entre autres objets, sur la
loi sur l'Etablissement hospitalier multisite cantonal (EHM) adoptée par le
Grand Conseil neuchâtelois le 30 novembre 2004 par 90 voix contre 13. L'art.
8 de cet arrêté indiquait que les textes soumis à la votation seraient à la
disposition des électeurs à la Chancellerie d'Etat et publiés dans la Feuille
officielle ainsi que sur le site Internet de l'Etat; il précisait également
qu'un fascicule d'explications serait envoyé à chaque électeur.
La loi sur l'Etablissement hospitalier multisite cantonal a paru dans la
Feuille officielle du 11 mai 2005. Elle comporte 59 articles. Le matériel de
vote a été remis aux électeurs entre les 9 et 13 mai 2005, avec un message
explicatif qui reproduisait dans les grandes lignes les principales modalités
de la loi et reprenait l'argumentaire du comité référendaire ainsi que la
prise de position des autorités.
Le 27 mai 2005, Thierry Clément a saisi la Chancellerie d'Etat de la
République et canton de Neuchâtel (ci-après: la Chancellerie d'Etat) d'une
réclamation et d'un recours pour violation des droits politiques. Il se
plaignait en premier lieu du fait que le matériel de vote envoyé aux
électeurs ne comprenait pas le projet de loi sur l'Etablissement hospitalier
multisite. Il dénonçait en outre le manque d'objectivité de l'information
donnée par le Conseil d'Etat dans le message officiel adressé aux électeurs.
Il voyait enfin une intervention inadmissible de l'autorité dans la campagne
précédant le scrutin dans le fait, révélé par un article paru dans le journal
"Le Courrier" du 21 mai 2005, que la Conseillère d'Etat en charge du
Département cantonal de la justice, de la santé et de la sécurité avait
accordé une somme de 10'000 fr. au comité interpartis qui soutenait le projet
de loi.
Les mesures d'instruction administrées devant la Chancellerie d'Etat ont
permis d'établir que l'octroi d'un tel financement au comité "Oui à l'EHM"
avait fait l'objet d'une décision du Conseil d'Etat non protocolée, mais
formalisée par une demande de crédit supplémentaire établie le 12 mai 2005.
Par décision du 3 juin 2005, la Chancellerie d'Etat a rejeté la réclamation
de Thierry Clément dans la mesure où celle-ci s'en prenait au contenu du
matériel de vote et à l'objectivité de l'information donnée aux électrices et
aux électeurs. Elle l'a déclarée irrecevable en tant qu'elle avait trait au
soutien financier apporté par le Conseil d'Etat au comité "Oui à l'EHM".
Le 5 juin 2005, les électeurs neuchâtelois ont accepté, par 47'837 voix
contre 16'201, la loi sur l'Etablissement hospitalier multisite cantonal.

B.
Thierry Clément a recouru en date du 16 juin 2005 auprès du Tribunal
administratif de la République et canton de Neuchâtel (ci-après: le Tribunal
administratif) contre la décision de la Chancellerie d'Etat du 3juin 2005
rejetant sa réclamation, en concluant à son annulation, à l'invalidation du
résultat de la votation du 5 juin 2005 relative à la loi sur l'Etablissement
hospitalier multisite cantonal et à l'organisation d'un nouveau scrutin.
Par acte du 20 juin 2005, il a formé un recours de droit public pour
violation des droits politiques contre la décision du Conseil d'Etat de
soutenir financièrement le comité interpartis "Oui à l'EHM". Il demande au
Tribunal fédéral d'annuler la votation du 5 juin 2005, en tant qu'elle
concerne la loi sur l'Etablissement hospitalier multisite cantonal, et
d'ordonner une nouvelle votation portant sur cet objet. Il dénonce une
violation des art. 34 Cst. et 45 de la Constitution neuchâteloise (Cst.
neuch.).
Le recours a été enregistré sous la référence 1P.376/2005. Le Conseil d'Etat
conclut à son rejet.

C.
Par arrêt du 19 août 2005, le Tribunal administratif a rejeté le recours dont
Thierry Clément l'avait saisi. Il a estimé que l'information donnée aux
électeurs dans le message du Conseil d'Etat concernant la loi sur
l'Etablissement hospitalier multisite cantonal soumise à la votation du
5juin 2005 était exacte et objective. De même, il a considéré qu'elle ne
dénaturait pas les arguments des référendaires, non sans relever que même si
tel avait été le cas, il n'y avait aucun indice permettant de conclure que le
résultat du vote en aurait été influencé de manière significative.

Agissant par la voie du recours de droit public pour violation du droit de
vote, Thierry Clément demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt ainsi
que le résultat de la votation du 5 juin 2005 concernant le projet de loi sur
l'Etablissement hospitalier multisite cantonal et d'ordonner une nouvelle
votation portant sur le même objet. Il voit une violation des droits
politiques garantis à l'art. 34 Cst. dans le manque d'objectivité du message
explicatif et dans l'absence du projet de loi soumis au vote dans le matériel
de vote remis aux électeurs.
Le recours a été enregistré sous la référence 1P.614/2005. Le Tribunal
administratif et la Chancellerie d'Etat concluent à son rejet.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Les deux recours émanent de la même personne; ils sont dirigés contre des
décisions portant sur le même objet et présentant un lien de connexité
suffisant entre elles pour prononcer la jonction des causes et statuer sur
leurs mérites respectifs dans un seul et même arrêt (art. 24 PCF et 40 OJ).

2.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours
dont il est saisi (ATF 131 I 153 consid. 1 p. 156 et les arrêts cités).

2.1 En vertu de l'art. 85 let. a OJ, le Tribunal fédéral connaît des recours
de droit public concernant le droit de vote des citoyens et de ceux qui ont
trait aux élections et aux votations cantonales, quelles que soient les
dispositions de la constitution cantonale et du droit fédéral régissant la
matière. Le recours de droit public pour violation du droit de vote permet de
se plaindre de toutes les interventions étatiques qui sont susceptibles de
porter une atteinte directe aux droits politiques des citoyens (cf. Andreas
Auer, La juridiction constitutionnelle en Suisse, Bâle 1993, ch. 431, p. 223;
Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2000,
ch. 2001, p. 720).

2.2 Citoyen actif dans le canton de Neuchâtel, le recourant a qualité pour
agir au sens de l'art. 85 let. a OJ en invoquant une violation des droits
politiques garantis aux art. 34 Cst. et 45 Cst. neuch., sans qu'il ait à
justifier d'un intérêt particulier à l'admission de son recours (ATF 130 I
290 consid. 1.3 p. 293 et les arrêts cités).

2.3 Le recours enregistré sous la référence 1P.376/2005 est dirigé contre une
décision du Conseil d'Etat octroyant une aide financière de 10'000 fr. au
comité interpartis "Oui à l'EHM". La Chancellerie d'Etat a estimé que cette
décision n'était pas susceptible de faire l'objet d'une réclamation ou d'un
recours auprès d'elle en vertu de l'art. 134 al. 1 de la loi neuchâteloise
sur les droits politiques (LDP neuch.) et elle a déclaré irrecevable sur ce
point la réclamation dont Thierry Clément l'avait saisie. Celui-ci n'a pas
contesté le prononcé d'irrecevabilité de la Chancellerie d'Etat auprès du
Tribunal administratif en invoquant un déni de justice ou une application
erronée du droit de procédure cantonal. Cette omission ne porte toutefois pas
à conséquence quant à la recevabilité du recours. En effet, Thierry Clément
n'a pas à pâtir d'une interprétation peut-être inexacte du droit cantonal de
procédure mais il pouvait se borner à prendre acte de l'irrecevabilité de sa
réclamation en tant qu'elle concernait la question d'un éventuel financement
illicite du comité interpartis "Oui à l'EHM". Il a adopté un comportement
cohérent et conforme à la bonne foi en déposant directement auprès du
Tribunal fédéral un recours de droit public pour violation du droit de vote
contre la décision du Conseil d'Etat accordant un tel financement dans les
trente jours suivant la date à laquelle il en a eu connaissance (cf. ATF 118
Ia 271 consid. 1d p. 274 et les arrêts cités). Le recours est donc recevable
au regard des art. 86 al. 1 et 89 al. 1 OJ. Il en va de même s'agissant du
recours formé contre l'arrêt du Tribunal administratif du 19 août 2005.

2.4 Lorsqu'une votation communale ou cantonale a fait l'objet d'un recours à
une autorité cantonale, le Tribunal fédéral peut, s'il admet le recours fondé
sur l'art. 85 let. a OJ, annuler non seulement la décision de l'autorité
cantonale de recours, mais aussi la votation entachée d'une violation du
droit de vote (ATF 113 Ia 46 consid. 1c p. 50; arrêt 1P.517/1994 du 22
novembre 1994 consid. 1d publié in ZBl 96/1995 p.570). La conclusion prise
dans chacun des recours tendant à l'annulation de la votation du 5 juin 2005,
en tant qu'elle concerne la loi sur l'Etablissement hospitalier multisite
cantonal, et à l'organisation d'un nouveau scrutin portant sur cet objet est
donc recevable.

2.5 Les autres conditions de recevabilité du recours de droit public sont
réunies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

3.
Thierry Clément voit une atteinte inadmissible au droit de vote des citoyens
dans le fait que le projet de loi sur l'Etablissement hospitalier multisite
cantonal soumis à la votation du 5 juin 2005 n'a pas été remis aux électeurs
avec le matériel de vote. Il s'agirait d'un élément essentiel à la formation
d'une opinion libre et complète des électeurs, qui ne saurait dépendre d'une
requête de ceux-ci. Il dénonce sur ce point une violation des art. 34 al. 2
et 35 al. 1 Cst.

3.1 L'art. 34 al. 1 Cst. garantit de manière générale et abstraite les droits
politiques, tant sur le plan fédéral que sur le plan cantonal ou communal.
Selon l'art. 34 al. 2 Cst., qui codifie la jurisprudence du Tribunal fédéral
établie sous l'empire de la Constitution fédérale du 29mai 1874 (Message du
Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution
fédérale, in FF 1997 I 191; ATF 124 I 55 consid. 2a p. 57; 121 I 138 consid.
3 p. 141, 187 consid. 3a p. 190), cette garantie protège la libre formation
de l'opinion des citoyens et des citoyennes et l'expression fidèle et sûre de
leur volonté. Une formation et expression libres de la volonté des électeurs
supposent que les objets soumis au vote soient portés à temps et de façon
adéquate à leur connaissance (ATF 104 Ia 236 consid. 2c p. 239, 360 consid.
3a p. 363; 98 Ia 602 consid. 9 p. 610; arrêt 1P.120/1996 du 12 septembre
1996, consid. 5b, publié in ZBl 98/1997 p. 362; Peter Tschannen, Stimmrecht
und politische Verständigung, Bâle et Francfort 1995, p.425; Pascal Mahon,
L'information par les autorités, RDS 118/1999 II p. 199, ch. 25, p. 232;
Michel Besson, Behördliche Informationen vor Volksabstimmungen, thèse Berne
2003, p. 164 et 230). La manière dont l'information des citoyens doit
intervenir découle avant tout du droit cantonal. Les dispositions de ce droit
qui règlent le devoir d'information des autorités ne sont pas de simples
prescriptions d'ordre (ATF 98 Ia 602 consid. 9 p. 610; arrêt 1P.120/1996 du
12 septembre 1996, consid. 5b, publié in ZBl 98/1997 p. 362; Michel Besson,
op. cit., note 15, p. 231).

3.2 Les questions relatives à l'organisation du vote populaire sur les actes
soumis au référendum et aux mesures de publicité sont traitées sur le plan
cantonal aux art. 125 et 126 LDP/NE. La première de ces dispositions prévoit
qu'en cas d'aboutissement de la demande de référendum, le Conseil d'Etat
soumet l'acte contesté au vote populaire dans les six mois qui suivent
l'expiration du délai référendaire. Aux termes de l'art. 126 LDP/NE, il
assure à l'acte soumis au vote populaire une publicité objective suffisante.
L'avis du comité référendaire doit être exposé (al. 1). Des exemplaires de
l'acte soumis au vote populaire sont mis à la disposition des électeurs à la
Chancellerie d'Etat et dans les communes huit jours avant celui fixé pour la
votation (al. 2).

La loi cantonale sur les droits politiques n'impose donc pas que le texte des
lois soumises à votation soit remis aux électeurs avec le matériel de vote.
L'art. 126 al. 2 LDP/NE exige uniquement que des exemplaires de l'acte soumis
au vote populaire soient mis à la disposition des électeurs à la Chancellerie
d'Etat et dans les communes huit jours au moins avant celui fixé pour la
votation. Un amendement déposé au cours des débats par le groupe libéral du
Grand Conseil, visant à ce que le texte soumis au vote soit remis aux
électeurs dix jours au moins avant la votation avec de brèves explications, a
été refusé par une majorité du parlement neuchâtelois (Bulletin officiel des
délibérations du Grand Conseil, séance du 17 octobre 1984, p. 1184/1185). La
Chancellerie d'Etat s'est donc conformée à la loi et à la volonté du
législateur en ne communiquant pas le texte du projet de loi soumis à la
votation du 5 juin 2005 avec le matériel de vote remis aux électeurs, mais en
résumant celui-ci dans le message explicatif. Cela ne signifie pas encore
que, ce faisant, elle ait satisfait à l'obligation qui lui incombe en vertu
des art. 45 Cst./NE et 34 al. 2 Cst. de fournir aux citoyens une information
complète
et objective concernant tous les objets sur lesquels ils sont
appelés à se prononcer (cf. ATF 117 Ia 66 consid. 1d/dd p. 68). La
communication intégrale du texte soumis à votation peut en effet se révéler
nécessaire pour garantir une information suffisante des citoyens suivant les
circonstances, telles que la complexité de l'objet de la votation, l'enjeu
qu'il représente pour la population ou encore les arguments défendus de part
et d'autre.
En l'occurrence, le projet de loi soumis au vote concernait la refonte du
système hospitalier neuchâtelois avec la mise en réseau des principaux
établissements hospitaliers du canton dans une structure juridique de droit
public nouvelle jouissant d'une plus grande autonomie de décision et de
gestion. La réforme portait également sur le statut juridique du personnel
hospitalier qui devait être unifié et soumis à un régime de droit privé.
L'objet de la votation litigieuse était donc particulièrement complexe,
politiquement sensible et présentait un intérêt crucial pour l'ensemble de la
population neuchâteloise. La compréhension des diverses implications de la
nouvelle loi nécessitait une réflexion approfondie de la part des citoyens.
Par ailleurs, ces derniers ont reçu avec le matériel de vote un message
explicatif dans lequel les arguments des référendaires étaient vivement
contestés et qualifiés de fallacieux par les autorités dans leur prise de
position. Dans ces circonstances, il était impératif que le texte du projet
de loi soit communiqué aux citoyens, de manière à ce qu'ils puissent se faire
une opinion libre et adéquate sur la valeur des arguments exprimés en faveur
et en défaveur du projet. La Chancellerie d'Etat n'était pas dispensée d'agir
en ce sens en raison des possibilités offertes pour accéder au projet de loi.
La mise à disposition du texte soumis au vote sur le site Internet de l'Etat
n'est pas suffisante, car tous les citoyens ne disposent pas d'un accès
effectif à ce moyen d'information (cf. en ce sens, Michel Besson, op. cit.,
p. 325). il en va de même et pour les mêmes raisons de la publication du
projet de loi dans la Feuille officielle. Enfin, la possibilité de se
procurer un exemplaire du projet de loi auprès de la Chancellerie d'Etat ou
des communes n'est pas non plus déterminante. En effet, même si cette
démarche ne présente en principe pas de difficultés majeures, il est à
craindre que certains électeurs s'abstiennent de l'entreprendre et s'en
remettent aux explications et prises de position contenues dans le message
explicatif remis avec le matériel de vote, parce qu'ils ont entamé leur
réflexion trop tardivement ou que cette démarche ne fait pas partie de leurs
habitudes civiques.
Cela étant, on doit admettre que l'information donnée aux électeurs en
relation avec le projet de loi sur l'EHM était insuffisante. Cette
irrégularité ne conduit pas pour autant à l'annulation de la votation
relative à cet objet.

3.3 Selon la jurisprudence, lorsque le Tribunal fédéral constate que des
fautes de procédure ont été commises, il n'annule la votation que si
celles-ci sont importantes et ont pu avoir une influence sur le résultat du
vote. Il examine en principe librement cette question sur la base d'une
appréciation des circonstances. Il tient compte notamment de l'écart de voix,
de la gravité des vices de procédure et de leur portée sur le vote dans son
ensemble. Si la possibilité d'un résultat différent au cas où la procédure
n'avait pas été viciée apparaît à ce point minime qu'elle ne puisse pas
entrer sérieusement en considération, il y a lieu de renoncer à l'annulation
du vote; dans le cas contraire, il faut considérer le vice comme important et
annuler la votation. Lorsque, comme en l'espèce, la différence de voix est
très nette, seules de graves irrégularités sont de nature à remettre en cause
la validité du résultat du vote (ATF 130 I 290 consid. 3.4 p. 296; 129 I 185
consid.8.1 p. 204; 113 Ia 46 consid. 7a p. 59, 291 consid. 4 p. 302/303).
En l'occurrence, le message explicatif adressé par la Chancellerie d'Etat aux
citoyens contenait une présentation du projet de loi dont le recourant ne
conteste pas l'objectivité; il reprenait les arguments des référendaires dans
leur intégralité ainsi que la position des autorités à cet égard, permettant
ainsi aux électeurs de se faire une idée de l'enjeu de la contestation et des
opinions des différents intervenants. Cela étant, le déficit d'information
lié à l'absence du texte intégral du projet de loi apparaît de faible
importance et on doit admettre que les personnes qui ne disposaient pas de ce
texte n'étaient pas à ce point insuffisamment renseignées que le résultat du
vote, particulièrement net (la loi sur l'Etablissement hospitalier multisite
cantonal a été adoptée par 74,7% des votants contre 25,3%, soit à une
majorité de deux contre un), ait pu en être bouleversé en cas de
communication généralisée par les autorités des nouvelles normes en
discussion. Le vice allégué n'a ainsi pas eu une influence décisive sur
l'issue du scrutin et ne saurait justifier son annulation, ce d'autant que
l'autorité n'a pas agi à dessein, mais s'en est tenue à la lettre de la loi
et à la volonté clairement manifestée du législateur, en ne communiquant pas
le texte du projet de loi.

4.
Le recourant s'en prend également au contenu du message explicatif remis aux
électeurs avec le matériel de vote en vue de la votation du 5juin 2005. Les
autorités auraient manqué à leur devoir d'objectivité et influencé de manière
illicite la libre formation de la volonté du corps électoral en réduisant
abusivement la contestation du projet de loi sur l'Etablissement hospitalier
multisite cantonal au seul aspect juridique lié au statut du personnel
hospitalier et en suggérant qu'il pourrait être résolu par d'autres voies. Il
dénonce à ce propos une violation des art. 34 Cst. et 45 Cst./NE, lequel
prévoit qu'avant les votes populaires, les autorités donnent une information
suffisante et objective sur les objets qui y sont soumis. Le recourant ne
prétend pas que cette dernière disposition lui offrirait davantage de
garanties que celles découlant du droit constitutionnel fédéral. Dans ces
conditions, c'est exclusivement au regard de la jurisprudence rendue en
application de l'art. 34 Cst. qu'il convient d'examiner ses griefs.

4.1 Il incombe au gouvernement d'un canton, de même qu'à l'organe exécutif
d'une commune, de diriger la collectivité. Le gouvernement ne peut accomplir
cette mission qu'en soutenant activement ses propres projets et objectifs, et
en indiquant sans équivoque ce qu'il considère comme nécessaire ou favorable
à l'intérêt général. Le dialogue entre le gouvernement et l'opinion publique,
qui se produit par exemple dans le cadre des débats parlementaires, par le
biais des communiqués du gouvernement ou à l'occasion de prises de position
publiques des magistrats, est au surplus un élément indispensable de la
démocratie. On doit donc reconnaître au gouvernement le droit - et même le
devoir- d'intervenir dans le débat politique en dehors des périodes
précédant les votations (ATF 121 I 252 consid. 2 p. 256 et les références
citées).
En revanche, les votations doivent être organisées de telle manière que la
volonté des électeurs puisse s'exercer le plus librement possible (ATF 130 I
290 consid. 3.1 p. 294; 129 I 185 consid. 5 p. 192; 121 I 138 consid. 3 p.
141 et les références citées). Le droit à la libre formation de l'opinion
exclut en principe toute intervention directe des autorités qui serait de
nature à fausser la formation de la volonté des citoyens lors de la campagne
précédant les votations (ATF 114 Ia 427 consid. 4a p. 432). Il est néanmoins
admis que l'autorité recommande aux citoyens d'accepter le projet soumis à
votation et leur adresse un message explicatif, pourvu qu'elle respecte son
devoir d'information objective et ne donne pas d'indications fallacieuses sur
le but et la portée du projet. Un tel message officiel peut en outre contenir
un avis relatif à des questions d'appréciation, car il appartient en
définitive à l'électeur de se faire lui-même sa propre opinion sur de telles
questions (ATF 121 I 252 consid. 2 p. 255/256; 119 Ia 271 consid. 3b p. 273;
117 Ia 452 consid. 3b p. 455/456; 113 Ia 291 consid. 3b p. 295; 112 Ia 391
consid. 3a p. 394). L'Etat doit notamment être en mesure de contrebalancer,
dans une certaine mesure, les prises de position souvent unilatérales des
groupes de pressions influents de la société civile (Pascal Mahon, op. cit.,
ch. 35, p. 243/244, qui défend un droit d'intervention plus large de
l'autorité). Au demeurant, une intervention de l'autorité dans la campagne
précédant une votation qui la concerne allant au-delà de la remise d'un
message explicatif aux électeurs ne se justifie qu'en présence de motifs
pertinents (ATF 121 I 252 consid.2 p. 256; 119 Ia 271 consid. 3b p. 273; 116
Ia 466 consid. 4a p.469; 113 Ia 291 consid. 3b p. 296; 112 Ia 332 consid. 4d
p. 336; 108 Ia 155 consid. 3b p. 158 et les références citées).

4.2 Thierry Clément ne conteste pas l'objectivité de la présentation faite du
projet de loi sur l'Etablissement hospitalier multisite cantonal dans le
message explicatif remis aux citoyens. Il s'en prend à la prise de position
du Conseil d'Etat et du Grand Conseil exprimée au sujet des arguments des
opposants.
Les autorités cantonales relèvent que "les référendaires s'en prennent à un
projet global patiemment élaboré avec les hôpitaux et largement accepté par
tous les bords politiques, alors même qu'ils n'en contestent qu'un aspect
juridique pouvant être résolu par d'autres voies". Elles qualifient en outre
les arguments des référendaires de "fallacieux" au motif que, "contrairement
à ce que ces derniers laissent entendre, l'Etablissement hospitalier
multisite ne constitue nullement une privatisation du système hospitalier, ni
un abandon du système hospitalier par l'Etat, ni un piège pour le personnel
hospitalier, ni une détérioration des conditions de travail de ce personnel;
il représente en revanche l'assurance de pouvoir offrir un accès à des soins
de qualité à des coûts supportables, l'assurance du maintien des hôpitaux
actuels, la préservation de l'emploi dans le domaine hospitalier". Elles
concluent en espérant vivement que les citoyens sauront faire preuve de
clairvoyance et de bon sens et en les invitant à voter massivement en faveur
de la loi.

4.2.1 Le recourant soutient que la prise de position des autorités ne serait
pas objective en tant qu'elle laisse entendre que la contestation du projet
de loi se limiterait à un aspect juridique, à savoir le statut de droit
public des employés de l'Etablissement hospitalier multisite cantonal.
Il ressort de l'argumentation des référendaires que ces derniers remettaient
également en cause l'indépendance de la nouvelle structure par rapport à
l'Etat et, plus particulièrement, la perte d'influence du législateur
cantonal dans la gestion de l'établissement et du personnel. Ils soutenaient
ainsi l'idée d'un Etablissement hospitalier multisite dans le canton, mais
directement soumis au service cantonal de la santé, afin que les intérêts de
la population soient véritablement pris en considération. La prise de
position des autorités est par conséquent effectivement réductrice si l'on
s'en tient au seul passage mis en évidence par le recourant. Une lecture
attentive des arguments des référendaires suffisait néanmoins pour se rendre
compte que le litige ne se résumait pas à la question du statut juridique du
personnel hospitalier, mais qu'il concernait plus largement l'indépendance du
futur établissement de droit public vis-à-vis de l'Etat et la perte
d'influence du parlement cantonal dans la gestion hospitalière. Une
comparaison des arguments respectifs des partisans et des opposants au projet
était d'autant plus aisée que la position des autorités figurait en
parallèle à l'argumentation des référendaires. A supposer que le message
explicatif traduise un manque d'objectivité répréhensible de la part des
autorités, le vice allégué était aisément reconnaissable pour qui prenait la
peine de lire l'ensemble du message et non pas uniquement la prise de
position des autorités. Aussi, le Tribunal administratif pouvait admettre que
ce vice n'avait pas pu induire les électeurs en erreur et exercer une
influence décisive sur l'issue du vote.

4.2.2 De l'avis du recourant, la prise de position des autorités ne serait
pas non plus objective en tant qu'elle suggère que l'aspect juridique
controversé pourrait être résolu par d'autres voies. Thierry Clément n'a pas
soulevé ce grief devant le Tribunal administratif; il ne prétend pas que ce
dernier aurait dû examiner d'office la compatibilité du message explicatif
avec les exigences d'objectivité et de neutralité requises des autorités en
matière de votation. Le recours est dès lors irrecevable sur ce point au
regard de la règle de l'épuisement des instances cantonales exprimée à l'art.
86 al. 1 OJ (cf. ATF 129 I 74 consid. 4.6 p. 80; 123 I 87 consid. 2b p. 89).

4.2.3 Quant au terme de "fallacieux" employé pour qualifier les arguments des
référendaires, il n'a en principe pas sa place dans un message officiel,
fût-ce dans la prise de position des autorités, dans la mesure où il tend à
faire accroire une intention délibérée de tromper ou d'égarer le corps
électoral de la part de citoyens exerçant leurs droits démocratiques. Cela
est d'autant plus vrai en l'occurrence qu'il a trait non à des affirmations
des opposants mais à des appréciations supposées de ceux-ci. Il suffisait aux
autorités d'indiquer les raisons pour lesquelles elles tenaient tel argument
pour erroné, ce qu'elles ont d'ailleurs fait aussi, à charge pour les
citoyens de se faire une idée sur la valeur respective des opinions émises.

4.3 En définitive, si la prise de position des autorités n'échappe pas à
toute critique au regard des exigences d'objectivité ou de neutralité que
celles-ci doivent observer dans la rédaction d'un message explicatif, les
manquements constatés sont d'une importance mineure et, en tout cas,
largement insuffisante au sens de la jurisprudence citée au considérant 3.3
pour avoir été de nature à influer d'une manière décisive sur le débat et
l'issue claire du vote. Le recours doit donc être rejeté sur ce point
également.

5.
Thierry Clément voit enfin une intervention irrégulière de
l'autorité dans la
campagne précédant la votation cantonale du 5 juin 2005 dans l'octroi par le
Conseil d'Etat d'une somme de 10'000 fr. au comité interpartis en faveur du
projet de loi soumis au vote.

5.1 Selon la jurisprudence, le droit à la libre formation de l'opinion exclut
en principe toute intervention directe des autorités qui serait de nature à
fausser la formation de la volonté des citoyens lors de la campagne précédant
les votations sauf motifs pertinents, la communication d'un message officiel
avec des recommandations de vote étant cependant admise (ATF 114 Ia 427
consid. 4a précité). En ce qui concerne l'intervention financière de l'Etat
en vue d'une votation populaire, le Tribunal fédéral a jugé en principe
inadmissible la propagande indirecte financée par des fonds publics accordés
à un comité d'action privé dans lequel l'autorité n'est pas représentée, car
celle-ci ne peut pas exercer un contrôle suffisant de l'utilisation des
deniers publics accordés et du respect de l'objectivité et de la réserve
nécessaires (ATF 116 Ia 466 consid. 4d p. 470; 114 Ia 427 consid. 6a p. 443
et les références citées). Pareille intervention est d'autant plus
répréhensible qu'elle s'accomplit de façon occulte ou que les fonds dépensés
sont disproportionnés ou engagés irrégulièrement (ATF 121 I 252 consid. 2 p.
256; 119 Ia 271 consid. 7b p. 281; 116 Ia 466 consid.6d p. 475; 114 Ia 427
consid. 6b p. 444).

5.2 En l'occurrence, le Conseil d'Etat déclare avoir décidé de soutenir
financièrement le comité interpartis "Oui à l'EHM" pour défendre le système
hospitalier neuchâtelois mis en place de longue date et intéressant
l'ensemble de la population. Les autorités cantonales ont cependant exprimé
leur opinion et pris position sur les arguments des référendaires dans le
message explicatif remis aux électeurs avec le matériel de vote. Une
intervention supplémentaire sous la forme d'une aide financière à un comité
privé soutenant leur point de vue ne se justifiait pas du seul fait que les
opposants disposaient de moyens financiers légèrement plus importants pour
défendre leurs arguments. Sous l'angle de l'exigence d'un motif pertinent, il
est dès lors douteux que le soutien financier octroyé au comité interpartis
en faveur du projet de loi sur l'Etablissement hospitalier multisite cantonal
soit admissible.
Quoi qu'il en soit, la décision du Conseil d'Etat d'octroyer une somme de
10'000 fr. au comité interpartis "Oui à l'EHM" n'a pas été publiée et n'a
fait l'objet d'aucune communication officielle dans les média. Elle n'a été
révélée au public qu'à la faveur d'une déclaration de la Conseillère d'Etat
en charge du Département cantonal de la justice, de la santé et de la
sécurité, reproduite dans un article de presse paru quinze jours avant le
scrutin. Une telle manière de faire n'est pas conforme aux exigences de
transparence auxquelles doit répondre toute intervention étatique durant la
période qui précède une votation, indépendamment de l'importance du montant
alloué. Dans ces conditions, le recourant se plaint à juste titre d'une
violation de l'art. 34 Cst.

5.3 Cela ne conduit toutefois pas à l'admission du recours et à l'annulation
de la votation cantonale à raison de la jurisprudence citée au considérant
3.3. En l'espèce, le montant alloué au comité interpartis "Oui à l'EHM" est
modeste s'agissant d'une votation cantonale (cf. ATF 116 Ia 466 consid. 6d p.
475). De plus, la somme dont ce comité disposait pour sa campagne était
inférieure d'un peu plus de 10'000 fr. à celle dont bénéficiait le comité
référendaire, selon les chiffres dont ce dernier s'est fait lui-même l'écho
dans un article de presse figurant au dossier, de sorte que l'aide financière
allouée permettait de rétablir une certaine égalité des armes entre les
opposants et les partisans au projet de loi. Enfin, le résultat de la
votation est particulièrement net. Dans ces circonstances, on ne saurait
sérieusement admettre que le soutien financier illicite, mais réduit, accordé
au comité interpartis "Oui à l'EHM" ait pu influencer de manière
significative l'issue de la votation sur le projet de loi litigieux.

6.
Le résultat n'est pas différent si l'on prend en considération ensemble et
non isolément les irrégularités constatées (cf. ATF 130 I 290 consid.6 p.
306; arrêt 1P.116/2000 du 5 mai 2000, consid. 2d, publié in ZBl 102/2001 p.
152). L'écart séparant les partisans et les opposants du projet de loi est en
effet tel que les vices énumérés précédemment, même si celui relatif au
financement d'un comité privé survenu en violation des règles de transparence
est crasse, n'ont à l'évidence pas eu un impact électoral global susceptible
de remettre en cause le résultat de la votation.

7.
Les recours doivent par conséquent être rejetés, dans la mesure où ils sont
recevables. Conformément à la pratique qui prévaut en matière de recours de
droit public pour violation des droits politiques, il n'est pas perçu de
frais de justice. Les autorités ne sauraient prétendre à des dépens (art. 159
al. 2 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Les causes 1P.376/2005 et 614/2005 sont jointes.

2.
Les recours sont rejetés, dans la mesure où ils sont recevables.

3.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

4.
Le présent arrêt est communiqué en copie au recourant, ainsi qu'à la
Chancellerie d'Etat, au Conseil d'Etat et au Tribunal administratif de la
République et canton de Neuchâtel.

Lausanne, le 8 mars 2006

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: