| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 18 août 2005, 1P.80/2005

{T 1/2}
1P.80/2005 /fzc

Arrêt du 18 août 2005
Ire Cour de droit public

MM. les Juges Féraud, Président, Aemisegger,
Nay, Aeschlimann, Reeb, Fonjallaz et Eusebio.
Greffier: M. Kurz.

Marco Ziegler,
recourant,

contre

Conseil d'Etat du canton de Genève,
Chancellerie d'Etat, rue de l'Hôtel-de-Ville 2,
case postale 3964, 1211 Genève 3,
Grand Conseil du canton de Genève,
rue de l'Hôtel-de-Ville 2, case postale 3970,
1211 Genève 3.

art. 85 let. a OJ; modification de la loi sur l'organisation des Services
industriels de Genève,

recours de droit public contre la loi adoptée le 17 décembre 2004 par le
Grand Conseil du canton de Genève.

Faits:

A.
Les Services industriels de Genève (ci-après: les SIG) sont un établissement
de droit public doté de la personnalité juridique et d'autonomie, soumis à la
surveillance du Conseil d'Etat et fondé sur les art. 158 à 160 de la
Constitution genevoise (Cst./GE). Leur but est de fournir l'eau, le gaz,
l'électricité, de l'énergie thermique, ainsi que de traiter les déchets (art.
158 Cst./GE). Ils disposent d'un capital de dotation de 100 millions de fr.,
auquel participent le canton (55%), la ville de Genève (30%) et les autres
communes. Selon l'art. 158C Cst./GE, les SIG peuvent utiliser le domaine
public genevois pour l'installation de leurs réseaux de transport et de
distribution contre redevances annuelles (al. 1). La loi précise les
conditions de cette utilisation ainsi que le mode de calcul des redevances
(al. 2). Selon l'art. 32 al. 2 de la loi sur l'organisation des Services
industriels de Genève (LSIG, RS/GE L 2 35), la redevance annuelle due à
l'Etat est de 1% des recettes brutes de fourniture de l'énergie électrique
encaissées pendant l'exercice annuel considéré; la redevance due aux communes
est de 7% (art. 32 al. 3 LSIG). Pour le surplus, les SIG sont exempts des
impôts cantonaux et communaux (art. 5 LSIG).

B.
Le 17 décembre 2004, le Grand Conseil du canton de Genève a adopté une loi
9423-1, concernant l'adjonction d'un huitième alinéa aux dispositions
transitoires de l'art. 42 LSIG, dont la teneur est la suivante:
Art. 42, al. 8 (nouveau)
8 En dérogation à l'article 32, alinéa 2, le pourcentage mentionné dans ce
même article et ce même alinéa est porté à 5% pour l'année 2005.
Cette modification, soumise au référendum facultatif, est destinée à dégager
environ 20 millions de fr. en faveur de l'Etat. Elle fait suite à un autre
projet de loi, prévoyant le versement aux collectivités de la moitié du
bénéfice net d'exploitation des SIG, jugé contraire à la constitution
cantonale et abandonné en commission.

Par arrêté du 22 décembre 2004, paru dans la Feuille d'Avis Officielle du 24
décembre suivant, le Conseil d'Etat a publié la loi, précisant que le délai
référendaire expirait le 2 février 2005.

C.
Marco Ziegler, citoyen genevois, forme un recours de droit public contre la
loi du 17 décembre 2004. Il conclut à l'annulation de cette loi, ou de
l'arrêté publié le 24 décembre 2004 dans la Feuille d'Avis Officielle, en
tant qu'il soumet cette loi au référendum facultatif. Il invoque son droit de
vote, en soutenant, d'une part, que la loi attaquée ne pourrait être adoptée
qu'après modification de la Constitution genevoise, soumise au référendum
obligatoire et, d'autre part, que l'augmentation de la redevance
constituerait un impôt déguisé, lui aussi soumis au référendum obligatoire.
La loi attaquée a été promulguée le 16 février 2005, le délai référendaire
ayant expiré sans avoir été utilisé.

Le Grand Conseil conclut à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du
recours. Le recourant a répliqué.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le recours de droit public est dirigé contre une loi cantonale; il est formé
pour violation des droits politiques. Le Tribunal fédéral en examine
librement et d'office la recevabilité (ATF 128 I 46 consid. 1a p. 48 et les
arrêts cités).

1.1 Interjeté dans les trente jours suivant la publication de l'acte
litigieux dans la FAO, le recours est dirigé contre une loi soustraite à la
sanction d'une autorité cantonale. Le droit genevois permet certes de
recourir en matière de droit de vote, mais uniquement en cas de violation "de
la procédure des opérations électorales" (art. 180 de la loi genevoise sur
l'exercice des droits politiques). Par ailleurs, selon l'art. 58 de la loi
genevoise sur la procédure administrative, les décisions du Grand Conseil ne
peuvent faire l'objet d'un recours que dans les cas prévus par la loi. Aucune
disposition du droit genevois n'ouvre la voie du recours cantonal contre
l'adoption d'une loi par le Grand Conseil. Le recours de droit public est
donc recevable sous l'angle des art. 86 et 89 OJ.

1.2 Le recourant agit sur la base de l'art. 85 let. a OJ en se plaignant, à
un double titre, d'une violation du droit de vote. Dans un premier grief il
estime que la loi n° 9423 constituerait matériellement une modification
constitutionnelle, puisqu'elle introduirait un régime de dividende au profit
de l'Etat de Genève. Dans un second grief, il soutient que la perception d'un
nouvel impôt devrait, conformément à l'art. 53A Cst./GE, être soumise au
référendum obligatoire.

2.
Le recours prévu à l'art. 85 let. a OJ permet à l'électeur de se plaindre
d'une violation des dispositions cantonales légales et constitutionnelles qui
définissent le contenu et l'étendue des droits politiques des citoyens (ATF
129 I 392 consid. 2.1 p. 394 et les références).

2.1 Le premier grief du recourant concerne la conformité de la loi à la
constitution cantonale. Invoquant les principes de la suprématie de la loi et
du parallélisme des formes, le recourant rappelle que la seule charge
financière imposée aux SIG en faveur de l'Etat serait le versement d'intérêts
sur le capital de dotation (art. 158A Cst./GE). Au terme d'une interprétation
téléologique et systématique, il soutient que cette mention serait
exhaustive. Il estime ensuite que la redevance prévue à l'art. 158C Cst./GE
serait exclusivement liée à l'utilisation du domaine public; il s'agirait
ainsi d'une taxe causale, soumise au principe constitutionnel de
l'équivalence. Le nouvel art. 42 al. 8 LSIG, limité à une année et au seul
bénéfice de l'Etat de Genève, à l'exception des communes elles aussi
bénéficiaires selon l'art. 158C Cst./GE, ne serait justifié par aucune
modification de l'utilisation du domaine public. Comme cela ressort des
travaux préparatoires, il s'agirait en fait d'une manière déguisée, pour
l'Etat de Genève, de percevoir une participation sur les bénéfices des SIG.

2.2 Certes, lorsqu'il est prétendu qu'une loi viole la constitution
cantonale, il est implicitement aussi reproché au législateur d'avoir fait
l'économie d'une révision constitutionnelle soumise au référendum
obligatoire. Cela ne saurait toutefois suffire pour permettre au recourant
d'agir par la voie de l'art. 85 let. a OJ. Dans ce cas, la voie du recours
pour violation du droit de vote serait ouverte chaque fois qu'un acte
normatif en viole un autre, soumis à un régime différent du point de vue des
droits politiques. La jurisprudence considère ainsi que seule est ouverte la
voie du recours de droit public pour violation des droits constitutionnels
(art. 84 al. 1 let. a OJ) lorsque le recourant, invoquant une violation du
principe de la séparation des pouvoirs, reproche au gouvernement cantonal
d'avoir pris des mesures ressortissant au pouvoir législatif et qui auraient
dû, à ce titre, être soumises au référendum facultatif (ATF 104 Ia 305
consid. 1b p. 308 et 105 Ia 349 consid. 4b p. 360 ss.; arrêt P.1091/1987 du
21 septembre 1988, publié in SJ 1989 p. 338; ATF 123 I 41 consid. 6b p. 46;
arrêt 1P.523/2003 du 12 mai 2004, consid. 2.1 non publié à l'ATF 130 I 140).
La solution n'est pas différente lorsque le recours est dirigé contre une loi
cantonale prétendument contraire à la constitution cantonale: toute norme
cantonale ne peut pas faire l'objet d'un recours pour violation des droits
politiques au motif qu'elle aurait des effets indirects sur ces droits.
L'atteinte au droit de vote doit au contraire résulter directement de l'acte
lui-même, comme c'est le cas lorsque la loi contient des dispositions
relatives au droit de vote, ou lorsque le parlement omet de soumettre au
référendum un acte qui, en vertu de la constitution, devrait y être soumis,
par exemple en matière de dépenses (E. Grisel, Initiative et référendum
populaires, Berne 2004 n° 360). Lorsqu'en revanche la violation du droit de
vote n'est qu'indirecte, l'inconstitutionnalité alléguée doit faire l'objet
du recours prévu à l'art. 84 al. 1 let. a OJ (ATF 130 I 226 consid. 1.2 p.
228; 123 I 41 consid. 6b; Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zurich 1990 p.
176).

2.3 En l'occurrence, la norme attaquée n'a matériellement aucun rapport
direct avec les votations ou élections cantonales (cf. ATF 123 I 41 consid.
6b p. 46 et les références). En outre, l'argumentation du recourant est
exclusivement fondée sur une violation de règles constitutionnelles qui sont,
elles aussi, sans rapport avec la définition des droits politiques. Le
premier moyen du recourant relève donc exclusivement du recours pour
violation des droits constitutionnels (art. 84 al. 1 let. a OJ). Dans ce
cadre, le recourant ne saurait fonder sa légitimation sur sa simple qualité
de citoyen: il doit satisfaire aux conditions de recevabilité plus
restrictives posées à l'art. 88 OJ.

2.4 Selon cette disposition, seul peut former un recours de droit public pour
violation des droits constitutionnels celui qui est touché par l'acte attaqué
dans ses intérêts propres, personnels et juridiquement protégés. La
protection peut résulter du droit cantonal ou fédéral, voire directement du
droit fondamental spécifique qui est invoqué. Il en va de même lorsque le
recours est dirigé contre un arrêté de portée générale. Il suffit toutefois
que le recourant subisse une atteinte virtuelle, qui puisse être envisagée
avec une certaine vraisemblance (ATF 130 I 26 consid. 1.2.1 p. 29, 82 consid.
1.3 p. 85, 306 consid. 1 p. 309 et les références citées). L'invocation de
purs intérêts de fait, ou d'intérêts d'ordre général est insuffisante (ATF
131 I 198 consid. 2.1). Cela vaut également lorsque le recours est formé pour
violation du principe de la séparation des pouvoirs (ATF 123 I 41 consid. 5b
p. 43 et les arrêts cités).

2.5 Le recourant s'en prend à une modification législative augmentant pour
une année le taux de la redevance d'utilisation du domaine public. Seuls les
SIG sont débiteurs de cette redevance et à ce titre, touchés dans leurs
intérêts juridiques. En revanche, le recourant ne dispose que d'un intérêt
indirect, dans la mesure - non établie - où cette augmentation de la
redevance pourrait être répercutée sur le prix des prestations facturées aux
usagers. Il ne s'agit toutefois en aucun cas d'un intérêt juridique, mais
d'un intérêt économique, reposant au surplus sur de simples conjectures. Le
recours est par conséquent irrecevable de ce point de vue.

3.
Le recours pour violation des droits politiques est en revanche ouvert dans
la mesure où le recourant allègue que la loi attaquée consacrerait un nouvel
impôt qui aurait dû être soumis au référendum obligatoire en vertu de l'art.
53A Cst./GE. La violation constitutionnelle est en effet en rapport direct
avec les droits politiques. En tant que citoyen genevois, le recourant a
indéniablement qualité pour agir. Contrairement à ce que soutient le Grand
Conseil, le grief, même s'il est plus brièvement développé par le recourant
que l'argument précédent, est suffisamment motivé au regard de l'art. 90 OJ:
la question de savoir si la loi attaquée institue un nouvel impôt, soumis à
ce titre au référendum obligatoire, doit être traitée sur le fond.

3.1 Pour le recourant, le relèvement temporaire du taux de la redevance
domaniale ne reposerait sur aucune raison objective liée à l'utilisation du
domaine public. Sa limitation à une année, ainsi qu'à un unique bénéficiaire
(le canton, à l'exclusion des communes) démontrerait l'impossibilité de toute
justification. Par conséquent, il s'agirait d'un impôt déguisé qui tomberait
sous le coup de l'art. 53A Cst./GE. Cette disposition a la teneur suivante:
Art. 53A Référendum obligatoire en matière d'impôt
Les lois qui ont pour objet un nouvel impôt ou la modification du taux ou de
l'assiette d'un impôt sont soumises obligatoirement à l'approbation du
Conseil général (corps électoral).

3.2 Saisi d'un recours pour violation des droits politiques, le Tribunal
fédéral revoit librement l'interprétation et l'application du droit fédéral
et du droit constitutionnel cantonal, ainsi que des dispositions de rang
inférieur qui sont étroitement liées au droit de vote ou en précisent le
contenu et l'étendue (ATF 129 I 185 consid. 2 p. 190). Il n'examine en
revanche que sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interprétation d'autres
règles du droit cantonal (ATF 123 I 175 consid. 2d/aa p. 178; 121 I 1 consid.
2 p. 3, 357 consid. 3 p. 360 et les arrêts cités). En présence de deux
interprétations également défendables, il s'en tient en général à celle
retenue par la plus haute autorité cantonale (ATF 121 I 334 consid. 2c p.
339).
En l'occurrence, la contestation porte sur l'application d'une disposition
constitutionnelle cantonale en relation directe avec les modalités d'exercice
des droits politiques, ce qui impose un libre pouvoir d'examen.

3.3 Le référendum en matière fiscale a été institué récemment (l'art. 53A
Cst./GE est entré en vigueur le 1er janvier 2002) en tant que contreprojet à
une initiative populaire. Celle-ci prévoyait de soumettre au corps électoral
tout impôt nouveau ainsi que tout droit ou taxe assimilable. Le Conseil
d'Etat avait estimé que la formulation de l'initiative était trop floue et
qu'il convenait de la limiter aux contributions non causales, à l'exception
des taxes et émoluments. La commission fiscale chargée d'examiner les
différentes variantes proposées avait retenu un texte supprimant toute
référence aux taxes (Mémorial des séances du Grand Conseil, séance du 17 mai
2001, p. 4562). Le rapporteur de la commission devant le Grand Conseil a
fourni les mêmes explications, en relevant que la soumission de toute taxe au
vote populaire n'était pas praticable.
Les débats devant le Grand Conseil
confirment cette manière de voir (cf. notamment l'intervention de Micheline
Calmy-Rey, Mémorial, p. 4574): le texte constitutionnel se rapporte
exclusivement aux contributions publiques non causales, à l'exception des
taxes.

3.4 A la lumière de ces travaux préparatoires, l'interprétation retenue par
le Grand Conseil ne prête pas le flanc à la critique: le référendum fiscal
apparaît limité aux impôts proprement dits. Constituent un impôt les
prestations pécuniaires fournies par les administrés à la collectivité
publique, prélevées en fonction d'une situation économique réalisée dans la
personne ou le patrimoine du contribuable, et non en raison d'une activité
étatique déterminée (Oberson, Droit fiscal suisse, Bâle 2002 p. 4 ss; A.
Grisel, Droit administratif, vol. 2 p. 605).

3.5 Le recourant admet lui-même que la redevance concernée par la loi n° 9423
est une taxe causale. Il prétend toutefois que lorsque le taux d'une telle
taxe dépasse la valeur que l'on peut raisonnablement attribuer à la
prestation de l'Etat, on se trouve en présence d'un impôt mixte soumis au
même régime juridique que les impôts stricto sensu (cf. Oberson, op. cit. p.
6). Le recourant perd de vue que cette distinction a été développée
essentiellement en rapport avec les exigences de base légale (ATF 126 I 180
consid. 2a/bb p. 183). Rien ne permet d'affirmer qu'elle devrait également
s'appliquer en droit constitutionnel genevois, lorsqu'il s'agit de distinguer
entre les contributions soumises au référendum obligatoire et celles qui ne
le sont pas.

Par ailleurs, en dépit des arguments du recourant, il n'est pas démontré que
l'on se trouverait effectivement en présence d'un impôt déguisé: le montant
de la taxe d'utilisation du domaine public (1% en faveur du canton et 7% en
faveur des communes) ne paraît pas correspondre mathématiquement à l'avantage
économique retiré de l'utilisation du domaine public: comme l'explique le
Grand Conseil, le législateur s'est contenté, lors de l'adoption de la LSI,
de reprendre la teneur des conventions passées jusque-là avec les communes;
pour la taxe due à l'Etat, il a considéré que le taux applicable "pouvait
être de 1%", simplement parce que l'assiette était déterminée sur l'ensemble
des recettes brutes de la fourniture d'électricité (Mémorial 1969 p. 2590).
Dans la mesure où la valeur de la prestation de l'Etat n'a pas été déterminée
de manière précise, l'augmentation - même massive - de la taxe ne permet pas
à elle seule de considérer cette dernière comme un impôt déguisé. Le fait que
l'augmentation ait eu lieu sans modification apparente des conditions
d'utilisation du domaine public ne modifie donc pas la nature de la
redevance, sous l'angle de l'art. 53A Cst./GE.

La taxe ne vise par ailleurs pas un ensemble de contribuables mais un
établissement public déterminé, de la même manière qu'un concessionnaire. Il
y a lieu à ce sujet de relever que les Services industriels, établissement de
droit public détenu par l'Etat, sont de par la loi exemptés de tous impôts,
cantonaux et communaux (art. 5 LSI). Il ne s'agit donc pas d'un sujet fiscal
à proprement parler, de sorte que l'augmentation de la taxe, décidée pour une
durée limitée, ne saurait dans tous les cas constituer un impôt mixte. Il
s'agit bien d'une taxe d'utilisation du domaine public (A. Grisel, op. cit.
p. 609).

Dans ces conditions, l'art. 53A Cst./GE ne s'applique pas et le second grief
du recourant doit être écarté.

4.
Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté, dans la mesure où
il est recevable. Conformément à la pratique, il n'est pas perçu d'émolument
judiciaire, ni alloué de dépens.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens.

3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au recourant, au Conseil d'Etat du
canton de Genève et au Grand Conseil du canton de Genève.

Lausanne, le 18 août 2005

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: