| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 03 mai 2005, K.165/04

{T 7}
K 165/04

Arrêt du 3 mai 2005
Ire Chambre

MM. et Mme les Juges Borella, Président, Leuzinger, Rüedi, Ursprung et
Frésard. Greffier : M. Beauverd

B.________, recourant,

contre

Département de l'Action Sociale et de la Santé, Service de
l'assurance-maladie, route de Frontenex 62, 1211 Genève 6, intimé

Tribunal cantonal des assurances sociales, Genève

(Jugement du 19 octobre 2004)

Faits:

A.
B. ________ exerce une activité professionnelle indépendante à Genève. Il a
présenté une demande tendant à une réduction des primes de
l'assurance-maladie en faveur des assurés de condition modeste. Le Service de
l'assurance-maladie du canton de Genève (ci-après : le SAM) a refusé d'entrer
en matière sur la requête, motif pris que l'intéressé, en sa qualité de
travailleur frontalier, devait au préalable indiquer s'il désirait s'affilier
ou rester affilié au système de sécurité sociale français en exerçant son
droit d'option ou s'il voulait rester soumis à la LAMal. Cette décision a été
confirmée sur opposition le 27 janvier 2004.

B.
B.________ a recouru contre la décision sur opposition devant le Tribunal
cantonal des assurances sociales du canton de Genève, en alléguant être
domicilié à Genève.

Statuant le 19 octobre 2004, le tribunal cantonal a considéré que l'intéressé
n'était pas obligé d'exercer un droit d'option entre la LAMal et l'assurance
en France - il est assuré selon la LAMal à moins d'être exempté, sur sa
requête, de l'assurance obligatoire -, mais que l'administration devait
connaître son domicile afin de pouvoir calculer le revenu déterminant pour
l'octroi de subsides. Aussi bien le tribunal a-t-il rejeté le recours en ce
sens qu'il a constaté que l'intéressé était domicilié en France, mais il a
invité en même temps l'administration à rendre une décision sur la demande de
réduction de primes.

C.
B.________ interjette recours de droit administratif contre ce jugement, en
demandant que son épouse et lui-même soient soumis à la LAMal en raison de
son domicile à Genève et que des subsides leur soient accordés «selon le
barème du salaire». Pour l'essentiel, il soutient qu'il est domicilié à
Genève et non en France, comme l'ont retenu, à tort selon lui, les premiers
juges.

Le SAM conclut au rejet du recours, tandis que l'Office fédéral de la santé
publique a renoncé à présenter des déterminations.

D.
La question de la compétence pour connaître du présent litige a donné lieu à
un échange de vues selon l'art. 96 al. 2 OJ entre le Tribunal fédéral des
assurances et le Tribunal fédéral (lettres des 31 mars et 12 avril 2005).

Considérant en droit:

1.
Le Tribunal fédéral des assurances examine d'office la recevabilité des
recours qui lui sont soumis (ATF 130 V 514 consid. 1, 126 V 31 consid. 1 et
la jurisprudence citée).

2.
2.1Dans la mesure où le recourant demande à payer les mêmes primes
d'assurance-maladie que celles prévues pour les personnes domiciliées dans le
canton de Genève, le recours de droit administratif apparaît d'emblée
irrecevable, attendu qu'aucune décision n'a été rendue à ce sujet (cf. ATF
125 V 414 consid. 1a, 119 Ib 36 consid. 1b et les références citées). Le SAM,
qui n'a pas la compétence de fixer les primes (art. 61 LAMal), a seulement
attiré l'attention du recourant sur le fait que les primes ne sont pas
identiques pour les assurés domiciliés à l'étranger et ceux domiciliés en
Suisse.

2.2
2.2.1Selon l'art. 3 al. 1 LAMal, toute personne domiciliée en Suisse doit
s'assurer pour les soins en cas de maladie, ou être assurée par son
représentant légal, dans les trois mois qui suivent sa prise de domicile ou
sa naissance en Suisse. Le Conseil fédéral peut étendre l'obligation de
s'assurer à des personnes qui n'ont pas de domicile en Suisse, en particulier
celles qui exercent une activité en Suisse ou y séjournent habituellement au
sens de l'art. 13 al. 2 LPGA (art. 3 al. 3 let. a LAMal).

Faisant usage de la compétence conférée à l'art. 3 al. 3 let. a LAMal, le
Conseil fédéral a édicté notamment l'art. 1 al. 2 let. d OAMal, aux termes
duquel sont tenues de s'assurer les personnes qui résident dans un Etat
membre de la Communauté européenne et qui sont soumises à l'assurance suisse
en vertu de l'Accord du 21 juin 1999 entre, d'une part, la Confédération
suisse et, d'autre part, la Communauté européenne et ses Etats membres, sur
la libre circulation des personnes (Accord sur la libre circulation des
personnes [ALCP; RS 0.142.112.681]) et de son annexe II, mentionnés à l'art.
95a let. a LAMal.

L'ALCP est entré en vigueur le 1er juin 2002. Selon l'art. 1 par. 1 de
l'Annexe II « Coordination des systèmes de sécurité sociale » de l'accord,
fondée sur l'art. 8 ALCP et faisant partie intégrante de celui-ci (art. 15
ALCP), en relation avec la section A de cette annexe, les Parties
contractantes appliquent entre elles en particulier le Règlement (CEE) n°
1408/71 du Conseil du 14 juin 1971 relatif à l'application des régimes de
sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et
aux membres de leur famille qui se déplacent à l'intérieur de la Communauté
(règlement n° 1408/71), ainsi que le Règlement (CEE) n° 574/72 du Conseil du
21 mars 1972 fixant les modalités d'application du règlement (CEE) n° 1408/71
relatif à l'application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs
salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se
déplacent à l'intérieur de la Communauté (règlement n° 574/72), ou des règles
équivalentes.

Aux termes de l'art. 13 par. 2 let. b du règlement n° 1408/71, la personne
qui exerce une activité non salariée sur le territoire d'un Etat membre est
soumise à la législation de cet Etat même si elle réside sur le territoire
d'un autre Etat membre. En application de l'art. 89 du règlement n° 1408/71,
l'Annexe VI dudit règlement régit les modalités particulières d'application
des législations de certains Etats membres. Cette annexe a été adaptée par la
section A de l'Annexe II de L'ALCP «Coordination des systèmes de sécurité
sociale». Par sa décision n° 2/2003 du 15 juillet 2003 portant modification
de l'Annexe II (RO 2004 1277), le Comité mixte UE-Suisse a précisé les
conditions et les effets de l'option consistant à demander d'être exempté de
l'assurance-maladie obligatoire suisse. Il a notamment complété l'Annexe VI
du règlement n° 1408/71 par une disposition selon laquelle les personnes
soumises aux dispositions légales suisses en vertu du titre II du règlement
n° 1408/71 - savoir, notamment, celles qui exercent une activité non salariée
sur le territoire d'un Etat membre (art. 13 par. 2 let. b du règlement n°
1408/71) - peuvent sur demande être exemptées de l'assurance obligatoire tant
qu'elles résident dans l'un des Etats suivants et peuvent prouver qu'elles y
bénéficient d'une couverture en cas de maladie: Allemagne, Autriche, France,
Italie et, sous certaines réserves, Finlande (Annexe VI Suisse ch. 3 point b
au règlement n° 1408/71 dans sa version modifiée par la décision n° 2/2003 du
Comité mixte UE-Suisse du 15 juillet 2003 portant modification de l'annexe II
[sécurité sociale] à l'ALCP). Cette disposition est entrée en vigueur le 15
janvier 2003 avec effet au 1er juin 2002 (art. 2 de la décision n° 2/2003 du
15 juillet 2003).

2.2.2 Le problème du domicile du recourant en relation avec l'obligation
d'assurance selon la LAMal et d'une éventuelle exemption en vertu du droit
communautaire ne se pose toutefois pas en l'espèce. En effet, aucune demande
d'exemption n'a été présentée par le recourant. Celui-ci est soumis à la
LAMal, qu'il soit domicilié en Suisse ou en France.

3.
3.1Selon l'art. 128 OJ, le Tribunal fédéral des assurances connaît en
dernière instance des recours de droit administratif contre des décisions au
sens des art. 97, 98, lettres b à h, et 98a OJ, en matière d'assurances
sociales. Quant à la notion de décision pouvant faire l'objet d'un recours de
droit administratif, l'art. 97 OJ renvoie à l'art. 5 PA. Selon le premier
alinéa de cette disposition, sont considérées comme décisions les mesures
prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public
fédéral (et qui remplissent encore d'autres conditions, définies plus
précisément par rapport à leur objet). Le recours de droit administratif est
également recevable contre les décisions de caractère mixte, fondées sur le
droit cantonal d'exécution du droit fédéral ou sur d'autres dispositions du
droit cantonal se trouvant dans un rapport très étroit avec le droit fédéral
dont la violation est invoquée dans le cadre du recours de droit
administratif (ATF 126 V 31 consid. 2, 124 II 414 consid. 1d/dd).

En revanche, c'est la voie du recours de droit public qui est ouverte contre
des décisions fondées sur le droit cantonal autonome, ne présentant pas de
rapport de connexité suffisamment étroit avec l'application du droit public
de la Confédération (ATF 126 V 32 consid. 2, 125 V 185 consid. 2a, 124 II 414
consid. 1d/dd, 123 II 361 consid. 1a/aa). Cela vaut aussi lorsque le droit
cantonal est pris en exécution du droit fédéral, quand celui-ci laisse au
canton une liberté de manoeuvre importante. Pour que le recours de droit
administratif soit recevable il ne suffit donc pas que, lors de l'application
du droit cantonal autonome, une règle de droit fédéral doive être observée ou
doive également être appliquée. Encore faut-il que le droit public fédéral
représente la base ou l'une des bases sur lesquelles repose la décision prise
dans le cas particulier dans le domaine en cause (ATF 126 V 32 consid. 2, 124
II 414 consid. 1d/dd et la jurisprudence citée). Enfin, la voie du recours de
droit administratif n'est pas ouverte pour le seul motif que la décision
attaquée violerait le droit fédéral ou que le recourant invoque une violation
de ce droit (ATF 126 V 32 consid. 2, 125 V 187 consid. 2d).

3.2
3.2.1L'octroi, par le canton de Genève, de subsides au titre de la réduction
des primes de l'assurance-maladie est prévu aux art. 19 à 34 de la loi
cantonale genevoise d'application de la loi fédérale sur l'assurance maladie
(LaLAMal; RS GE : J 3 05). Selon l'art. 19 al. 1 LaLAMal, l'Etat de Genève
accorde des subsides destinés à la couverture totale ou partielle des primes
de l'assurance-maladie des assurés de condition économique modeste. Les
subsides pour les assurés domiciliés à l'étranger sont réglés à l'art. 24A
LaLAMal et à l'art. 13 du règlement d'exécution (RS GE J 3 05.01).

Les art. 19 ss LaLAMal sont des dispositions d'application des art. 65 et 65a
LAMal. Aux termes de l'art. 65 LAMal, les cantons accordent des réductions de
primes aux assurés de condition économique modeste (al. 1); les réductions
sont fixées de telle manière que les subsides annuels de la Confédération et
des cantons au sens de l'art. 66 LAMal soient en principe versés
intégralement (al. 2). L'art. 65a LAMal, en vigueur depuis le 1er juin 2002,
étend le bénéfice de la réduction des primes aux assurés de condition
économique modeste qui résident dans un Etat membre de la Communauté
européenne, en Islande ou en Norvège, en particulier aux frontaliers ainsi
qu'aux membres de leur famille (let. a).

3.2.2 La jurisprudence considère que les cantons jouissent d'une grande
liberté dans l'aménagement de la réduction des primes, dans la mesure où ils
peuvent définir de manière autonome ce qu'il faut entendre par « condition
économique modeste ». En effet, les conditions auxquelles sont soumises les
réductions des primes ne sont pas réglées par le droit fédéral, du moment que
le législateur a renoncé à préciser la notion d'« assurés de condition
économique modeste ». Aussi, le Tribunal fédéral des assurances a-t-il jugé
que les règles édictées par les cantons en matière de réduction des primes
dans l'assurance-maladie constituent du droit cantonal autonome. C'est
pourquoi un prononcé cantonal de dernière instance qui violerait ces règles
ne peut pas, en principe, être déféré au Tribunal fédéral des assurances par
la voie du recours de droit administratif (art. 97 ss, en relation avec
l'art. 128 OJ). En revanche, un tel prononcé peut être attaqué par la voie du
recours de droit public au Tribunal fédéral (ATF 124 V 19).

4.
4.1Il faut relever d'emblée que le recourant n'est pas au bénéfice d'une
rente suisse. Dans le cas contraire et supposé que son domicile se trouve en
France (avec la réserve de l'art. 106a al. 1 let. a OAMal), sa situation
serait régie par le droit fédéral (art. 66a LAMal; ordonnance du 3 juillet
2001 concernant la réduction des primes dans l'assurance-maladie en faveur
des rentiers qui résident dans un Etat membre de la Communauté européenne, en
Islande ou en Norvège [ORPMCE; RS 832.112.5]). L'institution commune serait
alors compétente pour la réduction des primes (art. 18 al. 2quinquies LAMal).

4.2 Savoir si le recourant a droit à une réduction des primes et, dans
l'affirmative, dans quelle mesure, relève donc du droit cantonal autonome.
Que le domicile de l'intéressé se trouve en Suisse (art. 65 LAMal) ou en
France (art. 65a LAMal) n'est à cet égard pas décisif. En effet, le droit
cantonal édicté sur la base de l'art. 65a LAMal constitue en principe du
droit cantonal autonome, à l'instar de celui qui se fonde sur l'art. 65 LAMal
(ATF 126 V 32 consid. 2, 125 V 185 consid. 2b, 124 V 19). La liberté laissée
en ce domaine aux cantons est la même (Breitenmoser/Isler, Der Rechtsschutz
im Personenfreizügigkeitsabkommen zwischen der Schweiz und der EG sowie den
EU-Mitgliedstaaten, in: PJA 2002 p. 1003 ss, p. 1017; Silvia Bucher, Die
Rechtsmittel der Versicherten gemäss APF im Bereich der Sozialen Sicherheit,
in: Schaffhauser/Schürer [éd.], Rechtsschutz der Versicherten und der
Versicherer gemäss Abkommen EU/CH über die Personenfreizügigkeit [APF] im
Bereich der Sozialen Sicherheit, Saint-Gall 2002, p. 87 ss, p. 114 s.; Thomas
Locher, Auswirkungen des Freizügigkeitsabkommens auf das schweizerische
Sozialversicherungsrecht, in: Cottier/Oesch [éd.], Die sektoriellen Abkommen
Schweiz-EG, Berne 2002, p. 39 ss, p. 63). Le droit fédéral ne prescrit pas un
calcul différent en fonction du domicile (art. 65 et 66 LAMal; art. 106 s.
OAMal; ordonnance du 12 avril 1995 sur les subsides fédéraux destinés à la
réduction de primes dans
l'assurance-maladie [ORPM; RS 832.112.4]).

4.3 La question du domicile du recourant est donc une question préjudicielle
pour décider quel mode de calcul s'applique selon le droit cantonal. Il
apparaît ainsi que la décision attaquée n'est pas fondée sur le droit
fédéral. Le fait qu'il faut éventuellement tenir compte de l' ALCP n'y change
rien (arrêt 2P.130/2004 du 1er février 2005, consid. 1.1).

Cela étant, il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur le recours de droit
administratif. L'écriture du recourant doit cependant être transmise au
Tribunal fédéral (art. 96 al. 1 OJ) en tant que recours de droit public.

5.
Un litige portant sur la réduction des primes d'assurance-maladie ne concerne
pas l'octroi ou le refus de prestations d'assurance, de sorte que la
procédure n'est pas gratuite (art. 134 OJ a contrario). En l'espèce, il n'y a
toutefois pas lieu de mettre des frais de justice à la charge du recourant,
dès lors qu'il a interjeté recours de droit administratif en se conformant à
l'indication erronée des voies de droit figurant dans le jugement cantonal.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:

1.
Le recours est irrecevable

2.
Le recours est transmis au Tribunal fédéral.

3.
Il n'est pas perçu de frais de justice.

4.
L'avance de frais versée par le recourant, d'un montant de 500 fr., lui est
restituée.

5.
Le présent arrêt sera communiqué aux parties, au Tribunal cantonal des
assurances sociales du canton de Genève, à l'Office fédéral de la santé
publique et au Tribunal fédéral.

Lucerne, le 3 mai 2005

Au nom du Tribunal fédéral des assurances

Le Président de la Ire Chambre: Le Greffier: