| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 08 décembre 2003, 2P.44/2003

{T 0/2}
2P.44/2003 /mks

Arrêt du 8 décembre 2003
IIe Cour de droit public

MM. et Mme les Juges Wurzburger, Président, Hungerbühler, Müller,
Yersin et
Merkli.
Greffière: Mme Rochat.

X. ________ Immobilier SA,
recourante, représentée par Me Philippe Pont, avocat,

contre

Conseil d'Etat du canton du Valais, Palais du Gouvernement, 1950 Sion.

art. 9 et 49 al. 1 Cst. : modification des émoluments du registre
foncier,

recours de droit public contre l'ordonnance du Conseil d'Etat du
canton du
Valais du 18 décembre 2002.

Faits:

A.
Le 18 décembre 2002, le Conseil d'Etat du canton du Valais a modifié
l'art.
96 de l'ordonnance concernant la tenue du registre foncier cantonal
du 17
avril 1920 comme suit:
"1 Il est perçu pour les opérations du registre foncier les droits
suivants:
I.D'après la valeur:
1.Un taux de 2%o, mais avec un minimum de 50 francs et un maximum de
3000
francs pour les inscriptions suivantes:
a)la propriété, les droits distincts et permanents, les mines et les
parts de
copropriété. Dans les actes d'échange, ils seront perçus pour la
valeur
réelle de chaque objet échangé;
b)les charges foncières.

2. Un taux de 1%o, mais avec un minimum de 20 francs et un maximum de
1500
francs, pour les inscriptions suivantes:
a)les gages immobiliers avec ou sans accessoires, sous réserve du
chiffre 3
ci-dessous;
b)l'augmentation de la dette hypothécaire.

3. Un taux de 2,5%o, mais avec un minimum de 100 francs et un maximum
de 3000
francs pour l'établissement d'une cédule hypothécaire. En cas de
remplacement
d'une ancienne OHP par une cédule hypothécaire, un taux de 1%o pour
le solde
dû, mais au minimum 100 francs.

4. Dans le calcul du pourcentage, chaque fraction au-dessus de 1000
francs
compte pour les 1000 francs supérieurs.
II.Les droits fixes qui suivent sont perçus indépendamment, soit en
liaison
avec d'autres émoluments:
(...).
2 Le présent tarif est applicable par analogie à tous les cas qui ne
sont
pas mentionnés ci-devant."
Edictée sur la base de l'art. 57 Cst./Valais, en raison de "la
nécessité
d'adopter (recte: adapter) les émoluments du registre foncier aux
exigences
actuelles," cette disposition a été publiée dans le Bulletin officiel
du
canton du Valais du 31 janvier 2003. Son entrée en vigueur a été
fixée au 1er
mars 2003.

B.
Par acte du 21 février 2003, la société X.________ Immobilier SA a
formé un
recours de droit public contre la modification de l'ordonnance
concernant la
tenue du registre foncier cantonal du 18 décembre 2002, en concluant,
sous
suite de frais et dépens, à l'annulation de l'art. 96 al. 1 § I ch. 3
et al.
2.

Le Conseil d'Etat a conclu au rejet du recours dans la mesure où il
est
recevable.

La recourante a maintenu ses conclusions au terme du second échange
d'écritures ordonné en application de l'art. 93 al. 2 OJ.

C.
Par ordonnance du 17 mars 2003, le Président de la IIe Cour de droit
public a
rejeté la demande d'effet suspensif contenue dans le recours.

D.
L'instruction ayant démontré la nécessité d'interpeller le Conseil
d'Etat sur
les recettes du registre foncier, il a été procédé à un échange
d'écritures
exceptionnel en vertu de l'art. 93 al. 3 OJ. Le Conseil d'Etat s'est
expliqué
sur les imputations internes, par lettre du 20 octobre 2003, et a
produit le
compte détaillé de ce poste pour les années 2001 et 2002. La
recourante s'est
ensuite déterminée, le 11 novembre 2003.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des
recours
qui lui sont soumis (ATF 129 II 225 consid. 1 p. 227; 128 I 177
consid. 1 p.
179, 46 consid. 1a p. 48).

1.1 En droit valaisan, aucun recours n'est prévu - ni au Grand
Conseil, ni au
Tribunal administratif - contre un arrêté de portée générale édicté
par le
Conseil d'Etat (voir art. 72 et 74 de la loi du 6 octobre 1976 sur la
procédure et la juridiction administratives du canton du Valais; ATF
119 Ia
321 consid. 2a p. 324; 109 Ia 116 consid. 2c p. 119; Jean-Claude
Lugon,
Quelques aspects de la loi valaisanne sur la procédure et la
juridiction
administratives, RDAF 1989 p. 226 ss, spéc. p. 250; Jean-Pierre
Zufferey, La
législation valaisanne aujourd'hui, RVJ 1997 p. 351 ss, spéc. p.
357). Le
présent recours satisfait dès lors à l'exigence de l'épuisement des
voies de
droit cantonales (art. 86 al. 2 et 87 OJ), qui s'applique également
aux
recours contre les arrêtés de portée générale.

1.2 Aux termes de l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert
aux
particuliers et aux collectivités lésés par des arrêtés ou décisions
qui les
concernent personnellement ou qui sont d'une portée générale. Lorsque
le
recours est dirigé contre un arrêté de portée générale, la qualité
pour
recourir appartient à toute personne dont les intérêts juridiquement
protégés
sont effectivement touchés par l'acte attaqué ou pourront l'être un
jour; une
simple atteinte virtuelle suffit, pourvu qu'il y ait un minimum de
vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir appliquer les
dispositions prétendument inconstitutionnelles (ATF 125 I 71 consid.
1b/aa p.
75, 104 consid. 1 p. 106/107, 173 consid. 1b p. 174, 369 consid. 1a
p. 372,
474 consid. 1d p. 477/478; 125 II 440 consid. 1c p. 442; voir aussi
ATF 128 I
167 consid. 4.3 p. 172ss et les références citées pour les ordonnances
administratives).

En sa qualité de société immobilière, la recourante est amenée à
faire des
réquisitions au registre foncier et à en payer les émoluments, que ce
soit
pour elle-même ou pour le compte de tiers. Elle a donc qualité pour
recourir
au sens de l'art. 88 OJ.

1.3 Au surplus, le recours a été déposé dans le délai de trente jours
dès la
publication de l'art. 96 de l'ordonnance attaquée dans le Bulletin
officiel
du canton du Valais du 31 janvier 2003. Il y a donc lieu d'entrer en
matière
sur les griefs motivés conformément à l'art. 90 al. 1 lettre b OJ et
la
jurisprudence (ATF 129 I 113 consid. 2.1 p. 120; 110 Ia 1 consid. 2a
p. 3/4),
soit les griefs d'arbitraire et de violation du principe de la
légalité. En
revanche, faute de répondre aux exigences de motivation précitées, le
recours
n'est pas recevable sur les moyens de la recourante tirés de la force
dérogatoire du droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst.) et des principes de
la
sécurité du droit et de la réserve de la loi.

2.
La recourante soutient essentiellement que l'émolument de 2,5%o pour
la
constitution d'une cédule hypothécaire, tel que le prévoit l'art. 96
al.1 § 1
ch. 3 de l'ordonnance concernant la tenue du registre foncier
cantonal,
serait arbitraire. Sur ce point, elle fait valoir que le taux de 2%o
pour le
transfert de propriété et celui de 1%o pour les gages immobiliers
n'ont pas
été modifiés, alors que le taux pour l'établissement d'une cédule
hypothécaire, qui était auparavant de 1%o avec, en sus, un droit fixe
de 50
francs, a été porté à 2,5%o . La recourante se réfère aussi à une
ancienne
jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 82 I 281ss), selon laquelle il
est
arbitraire de prélever un émolument du même montant pour
l'inscription d'un
transfert de propriété et celle d'un gage immobilier, car l'intérêt
économique à l'opération au registre foncier est différent, suivant
qu'il
s'agit d'un gage ou d'un transfert de propriété. Elle en déduit
l'arbitraire
de la disposition attaquée qui perçoit un émolument plus élevé pour la
constitution d'un droit de gage sous forme d'une cédule hypothécaire,
que
pour le transfert de propriété.

2.1 Un arrêté de portée générale viole le principe de l'interdiction
de
l'arbitraire s'il ne repose pas sur des motifs objectifs sérieux ou
s'il est
dépourvu de sens et de but (ATF 123 I 241 consid. 2b p. 243 et la
jurisprudence citée).

2.2 D'une manière générale, il est admis que l'émolument en cas de
vente peut
être plus bas que dans les cas de gages immobiliers, dès lors que les
droits
de mutation s'ajoutent encore à l'émolument perçu pour la vente (voir
Jürg
Schmidt, Basler Kommentar zum ZGB, n. 29 ad art. 954 et les références
citées; arrêt 2P.89/1999 du 3 avril 2000 en la cause A. c. Tribunal
d'appel
du canton du Tessin et Registre foncier du district de Lugano,
consid. 3,
publié in RDAT 2000 II 1t p. 371 et résumé in RNRF 82 2001 p, 118).
En outre,
la constitution d'une hypothèque lors d'une vente nécessite
l'intervention
d'un notaire qui percevra, lui aussi, des frais (voir art. 2 du tarif
des
notaires du canton du Valais du 1er décembre 1982 fixant les
émoluments pour
les actes nécessitant la forme authentique). Même si, comme le
prétend la
recourante dans sa réplique, le notaire intervient dans la
réquisition,
l'établissement d'une cédule hypothécaire représente une opération
différente, car sa constitution se fait directement par le
conservateur du
registre foncier qui est chargé de délivrer le titre immédiatement
après
inscription du droit de gage (voir art. 53 de l'ordonnance sur le
registre
foncier [ORF; RS 211.432.1]; Paul-Henri Steinauer, Les droits réels,
Tome
III, Berne 1992, p. 251ss, spéc. n. 2953, 2963 et 2964 ). La
jurisprudence
de 1956 citée par la recourante, fondée sur le principe de l'égalité
de
traitement, doit donc être relativisée au vu des arrêts plus récents.
L'intéressée ne peut ainsi rien tirer du fait qu'en l'espèce, les
émoluments
perçus pour les ventes et les hypothèques sont plus bas que celui
fixé pour
la constitution des cédules hypothécaires.

2.3 Il est vrai que dans un arrêt relatif à l'émolument dû pour la
constitution d'une cédule hypothécaire dans le canton de Soleure (ATF
126 I
180ss), le Tribunal fédéral a admis la constitutionnalité d'un
émolument du
registre foncier de 2,5%o du montant de la cédule hypothécaire, fixé
dans la
loi cantonale, sans trancher la question de l'inégalité de traitement
entre
l'hypothèque et la cédule hypothécaire, qui ne se posait pas. Il a
cependant
relevé qu'il n'était pas nécessaire que le tarif des émoluments
distingue
entre l'hypothèque et la cédule, étant donné que les deux institutions
présentaient, du point de vue économique, des possibilités semblables
pour le
client (ATF 126 I 180 consid. 3c/bb p. 192). Considérant que
l'émolument
litigieux était une contribution causale, le Tribunal fédéral l'a
qualifié
d'émolument administratif, compte tenu de son montant et des débats
parlementaires de 1986, relatifs à la révision du tarif des
émoluments du
registre foncier prélevés sur la base de l'art. 954 CC (ATF 126 I 180
consid.
2b/dd et 2b/ee p. 186/187).

2.4 En soi, la perception d'un émolument de 2,5%o pour la
constitution d'une
cédule hypothécaire, avec une limitation de son montant à 3'000 fr.,
n'est
donc pas arbitraire, de sorte que la recourante ne saurait
sérieusement
soutenir que le taux de 2,5%o pour cet émolument permettrait déjà de
le
considérer comme un impôt mixte qui devrait être prévu par une loi au
sens
formel. Reste à examiner si, dans ces circonstances, il repose sur
une base
légale suffisante.

3.
3.1L'art. 57 al 2 Cst.VS prescrit que :
"La loi peut déléguer au Conseil d'Etat la compétence d'édicter des
ordonnances en fixant leur but et les principes qui régissent leur
contenu.
La délégation doit toucher au domaine déterminé. Les ordonnances
peuvent être
subordonnées à l'approbation du Grand Conseil."
Dans le cas particulier, l'art. 73 al. 1 de la loi valaisanne
d'application
du code civil du 24 mars 1998 prévoit seulement que "toutes les
opérations
relatives à la tenue du registre foncier font l'objet d'émoluments
fixés par
une ordonnance du Conseil d'Etat". La délégation législative accordée
au
Conseil d'Etat valaisan pour édicter l'ordonnance concernant la tenue
du
registre foncier cantonal est donc générale et relativement concise.
Elle ne
peut dès lors être considérée comme suffisante que si les principes
de la
couverture des frais et de l'équivalence sont respectés (ATF 126 I 180
consid. 2a/bb p. 183 et les arrêts cités; Adrian Hungerbühler,
Grundsätze des
Kausalabgabenrechts, in ZBl 10/2003 p. 516).

3.2 Le principe de la couverture des frais s'applique en effet aux
contributions causales dépendantes des coûts, pour lesquelles il
n'existe
aucune base légale formelle (suffisamment déterminée) ou pour
lesquelles le
législateur a exprimé clairement ou tacitement que la contribution
qu'il doit
fixer est dépendante des coûts. Ce principe implique que le produit de
l'émolument ne dépasse pas, ou seulement dans une mesure minime,
l'ensemble
des coûts engendrés par la branche, ou subdivision, concernée de
l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les
provisions, les
amortissements et les réserves (ATF 126 I 180 consid. 3a/aa p. 188;
Adrian
Hungerbühler, op. cit. p. 520/521).

Quant au principe de l'équivalence, expression du principe de la
proportionnalité en matière de contributions publiques, il suppose
que le
montant de chaque émolument soit en rapport avec la valeur objective
de la
prestation fournie et reste dans des limites raisonnables (ATF 126 I
180
consid 3a/bb p. 188 et les arrêts cités). La valeur de la prestation
se
mesure soit à son utilité pour le justiciable, soit à son coût par
rapport à
l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en cause (ATF
120 Ia 171

consid. 2a et les références). Pour respecter le principe de
l'équivalence,
il faut que l'émolument soit raisonnablement proportionné à la
prestation de
l'administration, ce qui n'exclut cependant pas une certaine
schématisation.
S'il n'est pas nécessaire que l'émolument corresponde exactement au
coût de
l'opération administrative visée, il doit toutefois être établi selon
des
critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne
seraient pas
justifiées par des motifs pertinents. Le taux de l'émolument ne doit
notamment pas empêcher ou rendre difficile à l'excès l'utilisation de
certaines institutions (ATF 120 Ia 171 consid. 2a p. 174; 106 Ia 241
consid.
3b p. 244 et 249 consid. 3a p. 253; Adrian Hungerbühler, op. cit. p.
522ss).
En ce qui concerne la constitution d'une cédule hypothécaire, il y a
lieu de
prendre en considération l'avantage économique que représente la
constitution
et l'inscription des droits de gage pour les propriétaires, ainsi que
la
responsabilité étatique non négligeable liée à cette inscription (ATF
126 I
180 c. 3c/aa p. 191). Le Tribunal fédéral admet en outre que, d'une
façon
générale, les émoluments du registre foncier sont soumis à des
fluctuations
dues à la situation conjoncturelle, dont un canton peut tenir compte
en
fixant le montant des émoluments. Ainsi, seule la réalisation d'un
bénéfice
important et durable permet d'exiger qu'il repose sur une base légale
spécifique, différente de l'art. 954 CC (ATF 126 I 180 c. 3b/bb p.
189).

3.3 En l'espèce, il ressort des comptes produits par l'Etat du
Valais que
les charges totales du registre foncier s'élèvent à 8'174'700 fr. 56
pour
2001 et à 8'541'138 fr. 50 pour 2002 et que les émoluments
administratifs
perçus se montent à 7'573'116 fr. 59 en 2001 et à 8'715'155 fr. 39
pour 2002.
La recourante fait valoir qu'il y a lieu de soustraire des charges
totales
les imputations internes, par 813'814 fr. 81 en 2001 et 756'908 fr.
60 en
2002, ce qui ramènerait les charges à 7'360'885 fr. 75 pour 2001 et à
7'784'229 fr. 90 pour 2002. Elle en déduit que les principes de
l'équivalence
et de la couverture des frais ne sont pas respectés, car le montant
des
émoluments administratifs dépassait celui des dépenses (de 212'230
fr. 84 en
2001 et de 930'925 fr. 49 en 2002), déjà avant l'augmentation du taux
de
l'émolument dû pour la constitution d'une cédule hypothécaire, qui a
passé de
1%o , plus 50 fr., à 2,5%o dès le 1er mars 2003.

L'instruction a toutefois démontré que les imputations internes sont
directement liées aux charges du registre foncier. En effet, hormis
le poste
"dotation du droit de timbre spécial au fonds de prévention (Speisung
des
Fonds für Tuberkulosebekämpfung)", tous les autres postes
représentent des
sommes versées à des particuliers pour des prestations de services ou
en
nature. Si l'on soustrait les sommes de ce poste, soit 215'565 fr. 80
en 2001
et 213'728 fr. 10 en 2002, on obtient alors des charges s'élevant à
7'959'134
fr. 76 en 2001 et à 8'327'410 fr. 40 en 2002. Au regard des émoluments
administratifs perçus, il en résulte donc une perte de 386'018 fr. 17
en 2001
et un excédent de 387'744 fr. 99 en 2002, ce qui signifie que les
coûts du
registre foncier sur les deux années en cause sont de très peu
inférieurs aux
émoluments (-1'726 fr. 82). A cela s'ajoute que le Conseil d'Etat
fait valoir
qu'il est prévu d'engager du personnel supplémentaire pour le
fonctionnement
du registre foncier, soit environ douze postes à plein temps, qui sont
actuellement bloqués par le Grand Conseil. Sans l'augmentation de
l'émolument
dû pour l'établissement d'une cédule hypothécaire, il paraît donc
douteux que
les charges soient couvertes à long terme. En tout cas, la recourante
n'a pas
démontré que l'évolution des recettes allait conduire à un dépassement
important des coûts prévisibles du registre foncier dans les années à
venir.

3.4 Il s'ensuit que l'art. 96 al. 1 § I ch. 3 de l'ordonnance du 18
décembre
2002 ne viole pas le principe de la couverture des frais. Il n'est
pas non
plus contraire au principe de l'équivalence, du moment que
l'émolument perçu
reste proportionnel au travail fourni et à l'avantage économique
qu'en retire
l'administré (ATF 126 I 180 consid. 3c/aa p.191; au surplus, voir
consid.
2.2. ci-dessus).

4.
La recourante soutient enfin que la possibilité d'étendre
l'assujettissement
des opérations du registre foncier, telle qu'elle est prévue à l'art.
96 al.
2 de l'ordonnance entreprise constituerait une violation des règles
relatives
à la délégation législative, ainsi qu'à la compétence de légiférer,
et serait
arbitraire. En revanche, comme déjà relevé (supra consid. 1.3), elle
n'explique pas conformément aux exigences de l'art. 90 al. 1 lettre b
OJ, en
quoi l'art. 96 al. 2 serait contraire aux principes de la sécurité du
droit
et de la réserve de la loi.

4.1 Le principe de la légalité exige également qu'une disposition
légale
déléguant à l'organe exécutif la compétence d'établir une
contribution ne
constitue pas un blanc-seing et indique, au moins dans les grandes
lignes, le
cercle des contribuables, l'objet et le mode de calcul de ladite
contribution
(ATF 125 I 182 consid. 4a p. 193). Le Tribunal fédéral examine
librement si
la norme de délégation en cause satisfait à ces exigences (ATF 122 I
305
consid. 5a p. 311 et la jurisprudence citée).

4.2 L'application par analogie du tarif à des opérations du registre
foncier
qui ne sont pas mentionnées dans l'ordonnance est certes
problématique au
regard du principe de la légalité. Cette question peut toutefois
rester
ouverte, car l'art. 96 al. 2 figurait déjà dans l'ancien texte de
l'ordonnance et ne semble pas avoir causé de difficultés
d'application; en
tout cas la recourante ne le prétend pas et ne soutient pas davantage
que
cette disposition aurait été appliquée de manière contraire à la
Constitution. Dans la mesure où les catégories d'opérations prévues à
l'alinéa premier sont clairement énumérées, on peut donc s'attendre à
ce que
les opérations qui pourraient se présenter entrent dans l'une ou
l'autre de
ces catégories, sans que cela constitue une violation de la
Constitution . Si
tel ne devait pas être le cas, un recours de droit public serait
toujours
possible.

Pour autant qu'il réponde aux exigences de motivation de l'art. 90
al. 1
lettre b OJ, ce moyen se révèle donc également mal fondé.

5.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure
où il est
recevable. Les frais judiciaires seront mis à la charge de la
recourante qui
succombe entièrement (art. 156 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge de la
recourante.

3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire de la
recourante et au
Conseil d'Etat du canton du Valais.

Lausanne, le 8 décembre 2003

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: La greffière: