| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 11 novembre 2003, 2A.307/2003

{T 1/2}
2A.307/2003 /viz

Arrêt du 11 novembre 2003
IIe Cour de droit public

MM. les Juges Wurzburger, Président,
Hungerbühler et Zappelli, Juge suppléant.
Greffier: M. Zimmermann.

Association Romande des Intermédiaires Financiers (ARIF), rue de Rive
8, 1204
Genève, recourante, représentée par Me Raphaël Treuillaud, avocat,
cours de Rive 2, case postale 3477, 1211 Genève 3,

contre

Département fédéral des finances, Service juridique, Bernerhof,
Bundesgasse
3, 3003 Berne.

examen des conditions pour le maintien de la reconnaissance de
l'organisme
d'autorégulation (OAR) ARIF,

recours de droit administratif contre la décision du Département
fédéral des
finances du 22 mai 2003.

Faits:

A.
L'Association romande des intermédiaires financiers (ci-après:
l'ARIF) est
une association au sens des art. 60 ss CC. Selon ses statuts du 8
novembre
1999, elle est ouverte à toute personne, physique ou morale, exerçant
une
activité d'intermédiaire financier au sens de l'art. 2 al. 3 de la loi
fédérale concernant la lutte contre le blanchiment d'argent dans le
secteur
financier, du 10 octobre 1997 (LBA; RS 955.0), ou qui témoigne d'un
intérêt
pour les problèmes de prévention du blanchiment de capitaux (art. 7
et 8 des
Statuts). Elle tend notamment à affilier ses membres à un organisme
d'autorégulation au sens des art. 14 et 24 LBA et à organiser des
contrôles
annuels pour vérifier le respect de la LBA (art. 5 let. a et f des
Statuts).

Le 24 décembre 1999, l'Autorité de contrôle instituée par l'art. 13
LBA
(ci-après: l'Autorité de contrôle) a reconnu à l'ARIF la qualité
d'organe
d'autorégulation au sens des art. 24 à 26 LBA.

L'ARIF avait confié son secrétariat à la société Dynadev Sàrl
(ci-après:
Dynadev), dirigée par Alain et Irina Perret. Cette dernière était
membre du
comité de l'ARIF.

Lors de ses séances des 3 septembre et 1er octobre 2001, celui-ci a
étudié la
possibilité de créer un secrétariat directement rattaché à la société
et de
modifier en conséquence le cahier des charges confiées à Dynadev.

Le 12 octobre 2001, la commission de surveillance de l'ARIF a averti
le
comité qu'à l'instigation des époux Perret, quatre-vingt-un membres de
l'association avaient signé une demande de convocation d'une assemblée
générale, dont le but, sous le couvert de modifications statutaires
liées à
la composition du comité, était de renverser la majorité favorable à
la
création d'un secrétariat autonome de l'ARIF.

Le 15 octobre 2001, le comité a décidé de mettre les demandes de
modifications des Statuts à l'ordre du jour de l'assemblée générale
ordinaire, fixée au 13 décembre suivant. Il a résilié avec effet
immédiat le
contrat liant l'ARIF à Dynadev et exclu Irina Perret du comité. Sur
ce,
quatre membres du comité ont immédiatement démissionné.
Par « décision provisionnelle » du 5 novembre 2001, l'Autorité de
contrôle,
se fondant sur l'art. 18 al. 2 LBA, a confié à la société Ernst &
Young S.A.
(ci-après: Ernst & Young) la tâche de procéder à une révision
extraordinaire
destinée à vérifier le respect par l'ARIF et Dynadev de leurs
obligations
légales. Cette décision est entrée en force.

Ernst & Young a rendu son rapport le 28 novembre 2001. Selon ce
document,
l'ARIF était en mesure, malgré la crise qu'elle traversait, de
poursuivre son
activité. Suivaient un certain nombre de recommandations, tendant
notamment à
la mise en place d'un secrétariat opérationnel, au plus tard le 1er
avril
2002, et à l'élimination de certains retards dans la procédure
d'admission de
nouveaux membres. Pour l'accomplissement de ces travaux, Ernst &
Young a
présenté, le 28 novembre 2001, une note d'honoraires de 117'750 fr.,
dont à
déduire un acompte de 50'000 fr., déjà versé par l'ARIF.

Le 29 novembre 2001, l'Autorité de contrôle a transmis ce rapport,
dont elle
approuvait toutes les conclusions, à l'ARIF, en invitant le comité de
celle-ci a prendre position dans un délai fixé au 20 décembre 2001.

Le 29 novembre 2001, le comité de l'ARIF a demandé à Ernst & Young des
explications au sujet de ses honoraires, qui lui ont été fournies le
30
novembre suivant.

Le 17 décembre 2001, l'ARIF a informé l'Autorité de contrôle que
l'assemblée
générale ordinaire du 13 décembre précédent avait rejeté toutes les
propositions de modifications des Statuts, adopté le budget pour 2002,
approuvé des mesures de réorganisation du secrétariat et élu un
nouveau
comité. Le 19 décembre 2001, l'ARIF a indiqué à l'Autorité de
contrôle les
autres mesures qu'elle entendait prendre pour se conformer aux
conclusions du
rapport du 28 novembre 2001. Elle a contesté le montant des honoraires
réclamés par Ernst & Young.

Le 8 février 2002, l'ARIF a demandé à l'Autorité de contrôle de
rendre une
décision formelle, selon l'art. 9 de l'ordonnance sur les émoluments
de
l'Autorité de contrôle, du 16 mars 1998 (OE-LBA; RS 955.22), à propos
des
honoraires dus à Ernst & Young. Elle a conclu principalement à la
dispense du
paiement de ces frais, subsidiairement à la limitation du montant de
ceux-ci
à 50'000 fr.
Le 8 juillet 2002, l'Autorité de contrôle a constaté que l'« ordre
légal »
était rétabli auprès de l'ARIF et que la reconnaissance de celle-ci
comme
organe d'autorégulation devait être confirmée (ch. 1 du dispositif).
Les
frais de la procédure, par 66'699 fr. (soit 62'139 fr. de frais de
révision
et 4'560 fr. comme émolument de décision), ont été mis à la charge de
l'ARIF
(ch. 2 du dispositif). A ce propos, l'Autorité de contrôle a retenu
qu'il
convenait de déduire des honoraires d'Ernst & Young, ramenés à
115'939 fr.,
un montant de 53'800 fr. ayant déjà été payé au titre d'avance par
l'ARIF.

Celle-ci a recouru auprès du Département fédéral des finances
(ci-après: le
Département fédéral). Elle a demandé l'annulation de la décision du 8
juillet
2002, en tant que celle-ci mettait les frais de révision à sa charge.
A titre
subsidiaire, elle a conclu que le montant de ces frais soit réduit à
50'000
fr.

Le 22 mai 2003, le Département fédéral a rejeté le recours. Il a
considéré,
en bref, que sur le vu des faits dont elle avait été informée,
l'Autorité de
contrôle était tenue de faire procéder à une révision extraordinaire
de la
situation de l'ARIF. Il lui était loisible de déléguer cette tâche à
un
expert privé. Il n'y avait rien à redire au montant total fixé par
l'Autorité
de contrôle, pour un solde de 66'699 fr.

B.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'Association
romande
des intermédiaires financiers demande principalement au Tribunal
fédéral
d'annuler la décision du 22 mai 2003. A titre subsidiaire, elle
conclut à ce
que le montant des frais à payer soit limité à 50'000 fr. Elle
allègue que la
révision ordonnée le 5 novembre 2001 n'était pas nécessaire. Elle
fait valoir
en outre que les coûts de l'intervention d'Ernst & Young étaient
abusifs, que
l'Autorité de contrôle aurait dû l'informer du montant des frais
estimatifs
et que les honoraires d'Ernst & Young ne pouvaient de toute manière
pas être
mis à sa charge.

Le Département fédéral propose le rejet du recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et avec une pleine cognition la
recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 129 I 173 consid. 1
p. 174,
185 consid. 1 p. 188; 129 II 225 consid. 1 p. 227, et les arrêts
cités).

1.1 La voie du recours de droit administratif, empruntée en
l'occurrence, est
ouverte contre les décisions rendues par le Département fédéral en
application de la LBA (art. 5 PA, mis en relation avec les art. 97 et
98 let.
b OJ; ATF 129 II 438 consid. 1 p. 440).

1.2 A teneur de l'art. 104 OJ, le recours de droit administratif peut
être
formé pour la violation du droit fédéral, y compris l'excès et l'abus
du
pouvoir d'appréciation (let. a), ainsi que la constatation inexacte ou
incomplète des faits pertinents (let. b). Le Tribunal fédéral ne peut
en
revanche revoir l'opportunité de cette décision, car la LBA ne
prévoit pas la
possibilité de soulever ce grief (cf. art. 104 let. c OJ). Le Tribunal
fédéral examine avec une cognition pleine le grief de violation du
droit
fédéral (ATF 123 II 295 consid. 3 p. 298, 385 consid. 3 p. 388). Il
n'est pas
en l'espèce soumis à la restriction de l'art. 105 al. 2 OJ, puisque la
décision attaquée n'émane pas d'une autorité judiciaire. Déterminer si
l'autorité intimée a pesé correctement les intérêts en présence
constitue une
question de droit, qui est examinée librement par le Tribunal fédéral.
Celui-ci fait cependant preuve de retenue lorsqu'il se pose des
questions
techniques dans l'appréciation desquelles le Département fédéral et
l'Autorité de contrôle disposent d'une certaine marge d'appréciation
(cf. ATF
121 II 147 consid. 3a p. 148/ 149; 116 Ib 73 consid. 1b p. 78, 193
consid. 2d
p. 197).

2.
La recourante critique la décision d'ordonner une révision
extraordinaire,
quant à son principe, son contenu et sa forme.

2.1 Les intermédiaires financiers au sens de l'art. 2 al. 2 et 3 LBA
sont
tenus par des obligations de diligence pour aider à la prévention et
à la
répression du blanchiment d'argent (art. 3 à 10 LBA). Ils doivent en
outre ou
bien s'affilier à un organisme d'autorégulation ou bien obtenir de
l'Autorité
de contrôle l'autorisation d'exercer leur activité (art. 14 al. 1
LBA). Les
organismes d'autorégulation veillent à ce que les intermédiaires
financiers
qui leur sont affiliés respectent leurs obligations légales (art. 24
al. 1
let. b LBA). A teneur de l'art. 18 al. 1 LBA, l'Autorité de contrôle
octroie
ou retire aux organismes d'autorégulation la reconnaissance officielle
nécessaire à leur activité (let. a), les surveille, ainsi que leurs
affiliés
(let. b), approuve leurs règlements (let. c), en contrôle
l'application (let.
d), précise les obligations de diligence et règle leurs modalités
d'application (let. e). Pour l'exécution de ces tâches, l'Autorité de
contrôle peut, selon l'art. 18 al. 2 LBA, effectuer des contrôles sur
place
ou bien désigner un organe de révision à cet effet. C'est sur cette
base que
l'Autorité de contrôle a confié à Ernst & Young la révision
extraordinaire de
la recourante, le 5 novembre 2001.

2.2 Pour la recourante, cette intervention n'était pas nécessaire.

Outre le fait que la décision du 5 novembre 2001 est entrée en force,
les
arguments de la recourante sur ce point ne sont pas déterminants. Si
l'on se
replace dans le contexte de l'époque, les événements survenus en
octobre 2001
dans la gestion de la recourante, considérés objectivement,
imposaient à
l'Autorité de contrôle d'agir rapidement afin d'empêcher que la
situation ne
se dégrade. Sur le vu des procès-verbaux des séances du comité, de la
note du
12 octobre 2001 et des lettres de démission de quatre membres du
comité, la
gravité de la crise était évidente. Il ressort du dossier que le
conflit né à
propos de l'organisation du secrétariat et du rôle (jugé par certains
envahissant) joué par Dynadev et les époux Perret dans la gestion de
la
recourante était de nature à paralyser son activité. L'Autorité de
contrôle
ne pouvait laisser s'éterniser une telle situation, s'agissant d'un
organisme
d'autorégulation regroupant plusieurs centaines d'intermédiaires
financiers.
A cela s'ajoute que certains membres du comité ont évoqué, à l'appui
de leur
démission, des faits inquiétants, liés à des conflits d'intérêts
potentiels
entre l'ARIF et Dynadev, ainsi qu'à certaines négligences dans la
conduite du
secrétariat.

2.3 Selon la recourante, la mission confiée à Ernst & Young était trop
étendue quant à son objet. Les mesures déjà prises par le comité
étaient
suffisantes pour parer à tout danger.

Au moment où elle devait agir de manière urgente, l'Autorité de
contrôle
pouvait avoir de bonnes raisons de considérer avec circonspection les
explications lénifiantes fournies par le comité après la démission de
quatre
de ses membres quant à la marche de la recourante. Compte tenu
également du
retentissement médiatique de l'affaire, cela commandait de vérifier
si les
conditions pour la reconnaissance de la recourante comme organisme
d'autorégulation agréé étaient encore remplies. Dans ce contexte, la
rupture
des liens avec Dynadev pouvait faire craindre que des pans entiers de
l'activité de la recourante ne soient compromis, ce qui justifiait une
enquête approfondie. Cela s'est au demeurant confirmé après coup. A
défaut
d'irrégularités, les conclusions du rapport du 28 novembre 2001 ont
mis en
exergue des lacunes dans le fonctionnement de la recourante, qui ont
conduit
les experts à formuler des recommandations précises, à suivre dans un
délai
rapproché.

2.4 La recourante reproche à l'Autorité de contrôle de ne pas avoir
effectué
le contrôle elle-même, ni de s'être appuyée sur son organe de
révision, ce
qui aurait permis de réduire les coûts de l'expertise.

Comme le Département fédéral l'a relevé dans la décision attaquée,
l'Autorité
de contrôle ne disposait pas du personnel nécessaire pour procéder
elle-même
à la révision extraordinaire. En pareilles circonstances, le recours
à des
experts extérieurs de l'administration est devenu la règle. Cette
situation
résulte du choix que le législateur a
opéré en édictant la LBA, de
mettre sur
pied un système d'autorégulation privée, encadrée par des mesures de
surveillance étatique. De toute manière, les travaux effectués par
Ernst &
Young dans un délai très bref n'auraient certainement pas pu être
réalisés
dans le même laps de temps par le personnel réduit de l'Autorité de
contrôle.
Quant à la décision de faire appel à une société extérieure, elle se
justifiait par le souci d'assurer que l'enquête soit conduite en toute
indépendance et impartialité, ce qui n'aurait pas été nécessairement
le cas
de l'organe de révision, même si celui-ci aurait pu s'épargner l'étude
d'éléments qu'il connaissait déjà.

3.
Pour la recourante, les frais engagés par Ernst & Young seraient
excessifs.

3.1 L'Autorité de contrôle peut percevoir auprès des organismes
d'autorégulation des émoluments pour son activité (art. 22 al. 1
LBA). Cette
matière est réglée par l'OE-LBA. Aux termes de celle-ci, toute
personne qui
provoque une prestation ou une décision est tenue de payer un
émolument (art.
2 al. 1 OE-LBA), qui se calcule en fonction du temps consacré (art. 3
al. 1
OE-LBA). Dans sa teneur antérieure au 1er janvier 2002, cette
disposition
prévoyait un tarif horaire allant de 140 à 200 fr., porté ensuite de
140 à
300 fr. A ce montant s'ajoute celui des débours, qui comprennent
notamment
les frais afférents aux travaux que l'Autorité de contrôle confie à
des
tiers, tels que des éclaircissements, des expertises et des contrôles
(art. 6
let. c OE-LBA). L'art. 7 OE-LBA prévoit que, sur requête de
l'assujetti,
l'Autorité de contrôle informe celui-ci des émoluments et débours
dont il
devra vraisemblablement s'acquitter (al. 1); si les prestations sont
particulièrement onéreuses, elle l'informe d'office (al. 2). Lorsque
des
circonstances particulières le justifient, l'Autorité de contrôle
peut exiger
une avance appropriée (art. 8 OE-LBA).

3.2 En l'occurrence, le montant réclamé participe des débours au sens
de
l'art. 6 let. c OE-LBA. Contrairement à ce qu'affirme la recourante,
le
montant de ceux-ci ne doit pas être calculé selon ce que prévoit
l'art. 3 al.
1 OE-LBA. L'ordonnance ne commande pas davantage de répercuter les
frais
seulement dans la mesure fixée par cette disposition. Pour le
surplus, le
décompte du 30 novembre 2001 indique que les frais d'intervention des
différents employés d'Ernst & Young ont été décomptés sur la base
d'un tarif
horaire variant entre 140 et 530 fr. Ces taux peuvent assurément
paraître
élevés en rapport de ce que prévoit l'art. 3 al. 1 OE-LBA. Ils
s'expliquent
toutefois par le fait que l'expert extérieur a dû se mettre à
disposition et
accomplir la mission confiée à bref délai. Compte tenu de la marge
d'appréciation laissée à l'Autorité de contrôle dans ce domaine, il
n'y a pas
lieu pour le Tribunal fédéral d'intervenir.

3.3 La recourante se plaint de ne pas avoir été avertie préalablement
du coût
estimatif de l'expertise, en violation de l'art. 7 al. 2 OE-LBA.

Sur ce point, et contrairement à ce qu'a retenu le Département
fédéral, il
n'est guère concevable d'admettre que l'Autorité de contrôle pouvait
se
dispenser d'entendre la recourante, comme le permet l'art. 30 al. 2
let. e PA
lorsqu'il y a péril en la demeure. Ce défaut a cependant été réparé
dans la
procédure de recours de première instance. De toute manière, supposée
entendue conformément à l'art. 7 al. 2 OE-LBA, la recourante aurait
été bien
en peine de faire valoir des arguments qui auraient commandé d'agir
différemment de la procédure suivie en l'occurrence.

4.
La recourante soutient que les frais de l'expertise auraient dû être
mis à la
charge de Dynadev.
Quels que soient les causes profondes de la crise traversée par la
recourante
et le rôle joué par chacun des protagonistes de l'affaire dans les
événements
qui ont amené l'Autorité de contrôle à ordonner une révision
extraordinaire,
il n'en demeure pas moins, au regard du texte clair de l'art. 2 al. 1
OE-LBA,
que seuls les intermédiaires financiers et les organismes
d'autorégulation à
l'égard desquels s'exerce la surveillance de l'Autorité de contrôle
peuvent
être amenés à supporter les émoluments au sens de l'OE-LBA.

5.
Enfin, il va de soi que le montant de l'avance versée par l'ARIF à
Ernst &
Young doit être déduit de l'émolument à payer à l'Autorité de
contrôle. Les
doutes qui pouvaient encore subsister sur ce point après le prononcé
de la
décision du 8 juillet 2002 ont été levés dans la décision attaquée.

6.
Le recours doit ainsi être rejeté. Les frais en sont mis à la charge
de la
recourante (art. 156 OJ). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens
(art. 159
OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté.

2.
Un émolument judiciaire de 6'000 fr. est mis à la charge de la
recourante.

3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire de la
recourante et au
Département fédéral des finances.

Lausanne, le 11 novembre 2003

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: