| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 03 novembre 2003, 2P.167/2003

2P.167/2003/RED/elo
{T 0/2}

Arrêt du 3 novembre 2003
IIe Cour de droit public

MM. les Juges Wurzburger, Président,
Merkli et Berthoud, Juge suppléant.
Greffière: Mme Revey.

X. ________, recourante,
représentée par Me Stefano Fabbro, avocat.

contre

Lieutenant de Préfet du district de B.________,
Conseil communal de A.________,
Tribunal administratif du canton de Fribourg, Ière Cour
administrative, route
André-Piller 21, case postale, 1762 Givisiez.

art. 9 Cst. (renvoi pour de justes motifs; altération grave des
rapports de
confiance),

recours de droit public contre la décision du Tribunal administratif
du
canton de Fribourg, Ière Cour adminis- trative, du 8 mai 2003.

Faits:

A.
X. ________, née en 1944, est entrée le 1er juillet 1993 au service
de la
commune de A.________, en qualité de traductrice à mi-temps.

Lors de l'entretien d'évaluation du 6 décembre 1999, le comportement
et la
collaboration de l'intéressée ont été jugés insuffisants. Le 14
janvier 2000,
le Conseil communal de A.________ (ci-après: le Conseil communal) a
informé
X.________ avoir ouvert une procédure de renvoi à son encontre et
avoir
chargé la Tutrice générale d'une enquête administrative.

A l'issue de son rapport d'enquête du 8 novembre 2000, la Tutrice
générale a
proposé au Conseil communal de notifier à X.________ un avertissement
écrit
assorti d'un délai de trois mois pour répondre aux exigences
suivantes :
fournir les répertoires des travaux de traduction (soit une liste
mensuelle
des heures dévolues à chaque tâche de traduction et la planification
desdites
tâches) selon les directives de sa cheffe, respecter l'horaire et
timbrer
selon les codes prescrits, collaborer avec efficacité à la bonne
marche du
service en respectant les règles de bienséance et de cordialité,
éviter toute
remarque inopportune et toute ingérence dans la vie privée des
collègues. Ce
document a été transmis à l'intéressée, qui s'est exprimée à son
propos.

Par lettre du 7 février 2001, la secrétaire communale a informé
l'enquêtrice
que le comportement de X.________ était "tout à fait insupportable"
depuis le
3 janvier 2001 et que les répertoires requis ne lui avaient toujours
pas été
remis. Elle n'avait reçu qu'un brouillon pour janvier 2001, X.________
arguant à ce propos avoir été occupée par des travaux de traduction
urgents
et ne pas disposer des feuilles nécessaires à cet effet. Enfin, la
secrétaire
communale signalait que X.________ se permettait auprès des
secrétaires du
Syndic des commentaires désobligeants et méprisants sur le contenu
des textes
donnés à traduction.

Au terme d'un rapport complémentaire du 8 mai 2001, la Tutrice
générale a
proposé la résiliation des rapports de service en raison d'une rupture
irrémédiable des rapports de confiance et pour prendre en
considération les
impératifs liés au bon fonctionnement du service. Elle relevait que
X.________ n'avait que partiellement tenu compte des conclusions du
premier
rapport, dont elle n'avait apparemment pas compris l'importance;
malgré le
temps écoulé, elle n'avait pas été en mesure de recréer la confiance
au sein
de l'équipe administrative.

B.
Statuant le 17 juillet 2001, le Conseil communal a résilié les
rapports de
service de X.________ avec effet dans un délai de trois mois dès
communication de la décision, en lui enjoignant de quitter
immédiatement son
poste. Par prononcé du 28 février 2002, le Lieutenant de Préfet du
district
de B.________ (ci-après: le Lieutenant de Préfet) a rejeté le pourvoi
formé
par X.________ contre la décision du Conseil communal.

Par arrêt du 8 mai 2003, le Tribunal administratif a de même rejeté le
recours déposé par X.________ contre le prononcé du Lieutenant de
Préfet. Il
a retenu en substance que X.________ avait, par son attitude et son
comportement dans son travail, irrémédiablement rompu les liens de
confiance
envers son employeur au point d'exclure la continuation des rapports
de
service.

C.
Agissant le 13 juin 2003 par la voie du recours de droit public,
X.________
demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler
l'arrêt
rendu le 8 mai 2003 par le Tribunal administratif. Elle se plaint
d'arbitraire (art. 9 Cst.) dans l'appréciation des preuves et la
constatation
des faits, ainsi que dans l'interprétation et l'application des art.
18 à 20
du règlement du 10 mars 1998 du personnel de la commune de A.________
(ci-après: RP).

Le Conseil communal présente ses observations et conclut au rejet du
recours.
Le Lieutenant de Préfet renonce à se déterminer et renvoie à sa
décision. Le
Tribunal administratif propose le rejet du recours en se rapportant à
l'arrêt
attaqué.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des
recours
qui lui sont soumis (ATF 129 I 173 consid. 1, 185 consid. 1, 302
consid. 1;
129 II 225 consid. 1).

1.1 Selon la jurisprudence relative à l'art. 88 OJ, le recours de
droit
public est ouvert uniquement à celui qui est atteint par l'acte
attaqué dans
ses intérêts personnels, actuels et juridiquement protégés. Le
recours formé
pour sauvegarder l'intérêt général ou ne visant qu'à préserver des
intérêts
de fait est en revanche irrecevable (ATF 126 I 43 consid. 1a; cf.
également
ATF 126 I 81 consid. 3b). Un intérêt est juridiquement protégé
lorsqu'il fait
l'objet d'une règle de droit fédéral ou cantonal qui tend, au moins
accessoirement, à sa protection, ou lorsqu'il découle directement
d'une
garantie constitutionnelle spécifique. La protection contre
l'arbitraire
inscrite à l'art. 9 Cst. - qui doit être respectée dans toute activité
administrative de l'Etat - ne confère pas à elle seule la qualité
pour agir
au sens de l'art. 88 OJ (ATF 126 I 81; voir aussi ATF 126 II 377
consid. 4 et
les références citées). La qualité de partie en procédure cantonale
n'est pas
davantage déterminante (ATF 126 I 43 consid. 1a; 123 I 279 consid.
3b).
Enfin, il incombe au recourant d'alléguer les faits qu'il considère
comme
propres à fonder sa qualité pour recourir, lorsqu'ils ne ressortent
pas de
façon évidente de la décision attaquée ou du dossier (ATF 120 la 227
consid.
1; 115 lb 505 in fine p. 508).

S'agissant de la fonction publique, la jurisprudence considère que
l'agent
qui reçoit son congé n'a qualité pour former un recours de droit
public que
si le droit cantonal subordonne son licenciement à des conditions
matérielles
(ATF 126 I 33 consid. 1; 120 Ia 110 consid. 1a; 107 Ia 182 consid. 2;
105 Ia
271 consid. 2a).

Le jugement incriminé fonde le licenciement de la recourante sur
l'art. 19
RP. Cette disposition (exposée dans sa teneur complète au consid. 3.1
infra)
permet en substance au Conseil communal d'ordonner pour de justes
motifs un
renvoi avec effet immédiat. La législation communale soumet ainsi le
licenciement de la recourante à de justes motifs, soit à des
conditions
matérielles, de sorte que la recourante a qualité pour recourir au
sens de
l'art. 88 OJ.

1.2 Formé dans le délai requis et les formes prescrites, le présent
recours
remplit les autres conditions de recevabilité des art. 84 ss OJ, si
bien que
le Tribunal fédéral peut entrer en matière.

2.
La recourante se plaint d'arbitraire dans l'appréciation des preuves
et la
constatation des faits.

2.1 Selon la jurisprudence, l'arbitraire prohibé par l'art. 9 Cst. ne
résulte
pas du seul fait qu'une autre solution pourrait entrer en
considération ou
même qu'elle serait préférable; le Tribunal fédéral n'annulera la
décision
attaquée que lorsque celle-ci est manifestement insoutenable, qu'elle
se
trouve en contradiction claire avec la situation de fait, qu'elle
viole
gravement une norme ou un principe juridique indiscuté, ou encore
lorsqu'elle
heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de
l'équité; pour
qu'une décision soit annulée pour cause d'arbitraire, il ne suffit
pas que la
motivation formulée soit insoutenable, encore faut-il que la décision
apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF 129 I 8 consid. 2.1 et
les
références citées: ATF 127 I 54 consid. 2b, 60 consid. 5a p. 70; 126
I 168
consid. 3a; 125 I 166 consid. 2a).

En particulier, lorsque le recourant s'en prend à l'appréciation des
preuves
et à l'établissement des faits, la décision n'est arbitraire que si
le juge
n'a manifestement pas compris le sens et la portée d'un moyen de
preuve, s'il
a omis, sans raison sérieuse, de tenir compte d'un moyen important
propre à
modifier la décision attaquée ou encore si, sur la base des éléments
recueillis, il a fait des déductions insoutenables (ATF 129 I 8
consid. 2.1).
2.2 La recourante reproche d'abord au Tribunal administratif de lui
avoir
imputé toute la responsabilité des tensions existant au sein de
l'équipe de
travail et d'avoir rejeté ses allégations de harcèlement
psychologique. De
son point de vue, la décision querellée est tombée dans l'arbitraire
en
retenant uniquement les avis négatifs provenant de proches
collaboratrices,
dont l'objectivité doit être mise en doute, à l'exclusion des opinions
favorables émanant de personnes extérieures au service, pourtant de
ce fait
mieux en mesure d'apporter un regard neutre. De même, la recourante
se plaint
de ce que le Tribunal administratif a rejeté le témoignage de
Y.________, qui
confirmait les multiples pressions et hostilités subies de la part des
secrétaires.

Le Tribunal administratif s'est fondé sur la majorité des témoignages,
émanant des collaborateurs internes, pour retenir que la recourante
connaissait des difficultés relationnelles au travail. Une telle
appréciation
échappe à l'arbitraire. En indiquant s'appuyer sur une majorité de
déclarations défavorables à la recourante, le Tribunal administratif a
implicitement admis qu'une minorité d'entre elles étaient positives.
Privilégier un avis majoritaire n'est pour le moins pas manifestement
insoutenable. Enfin, il n'est pas davantage critiquable d'accorder
plus de
poids aux dires des collaborateurs internes qu'à ceux des personnes
externes,
dès lors que les premiers sont au contact quotidien de la recourante,
soit
aptes à fournir des éléments d'appréciation directement utiles, alors
que les
secondes ne la côtoient qu'occasionnellement.

S'agissant de l'allégation de harcèlement psychologique, le Tribunal
administratif pouvait sans arbitraire écarter le témoignage - isolé -
de
Y.________. Du reste, s'il a rejeté ce grief, il l'a soigneusement
traité et
a reconnu que la position de la recourante au sein de son service
n'avait pas
toujours été facile.

2.3 La recourante conteste ensuite qu'on puisse lui reprocher de ne
pas avoir
tenu compte des mises en garde reçues. Aucun avertissement formel
assorti
d'un délai d'épreuve ne lui a été signifié; la simple proposition
figurant
dans le rapport d'enquête du 8 novembre 2000 ne la liait pas,
d'autant moins
qu'elle avait réfuté les critiques qu'il formulait. De son point de
vue, elle
avait de toute façon accompli les efforts nécessaires, en particulier
en
produisant des répertoires formellement corrects en février et mars
2001, ce
que l'arrêt attaqué n'indique pas.

Certes, la recourante n'a reçu aucun avertissement formel. Toutefois,
le
rapport d'enquête constituait de fait une mise en garde qu'elle devait
prendre en considération. De plus, la recourante faillit à démontrer
que le
Tribunal administratif aurait arbitrairement méconnu les prétendus
efforts
accomplis. Notamment, si le jugement incriminé ne mentionne pas
expressément
l'existence de répertoires pour février et mars 2001, il indique que
l'intéressée a fourni des documents relatifs à deux mois (arrêt
attaqué
consid. 3c p. 11); au demeurant, la recourante ne conteste pas avoir
d'abord
produit un brouillon.

2.4 Les griefs fondés sur l'arbitraire dans l'appréciation des
preuves et la
constatation des faits doivent dès lors être écartés.

3.
En second lieu, la recourante se plaint d'une interprétation et d'une
application arbitraires des art. 18 et 19 al. 1 (consid. 3.2), 19 al.
2
(consid. 3.3) et 20 (consid. 3.4) RP.

3.1 La résiliation des rapports de service et le renvoi des
collaborateurs de
la commune de A.________ sont régis par les art. 18 à 20 RP, dont la
teneur
est la suivante :
"Art. 18 Résiliation par l'employeur pour des motifs liés aux
aptitudes ou au
comportement
1 Lorsque le collaborateur ou la collaboratrice ne répond pas ou plus
aux
exigences de la fonction pour des motifs liés à ses aptitudes ou à son
comportement, le Conseil communal peut résilier les rapports de
service trois
mois d'avance pour la fin d'un mois.
2 Lorsque la résiliation est motivée par le comportement du
collaborateur ou
de la collaboratrice, elle doit être précédée d'un avertissement
écrit ayant
donné la possibilité au collaborateur ou à la collaboratrice de
s'amender.
3 [...]
Art. 19 Renvoi pour de justes motifs
1 En cas de manquements graves ou répétés aux devoirs de service, pour
d'autres raisons graves, ou pour d'autres motifs entraînant notamment
une
rupture du lien de confiance et qui, selon les règles de la bonne
foi, ne
permettent plus la continuation des rapports de service, le Conseil
communal
peut ordonner le renvoi du collaborateur ou de la collaboratrice avec

effet
immédiat.
2 Lorsque les circonstances le permettent, le renvoi est précédé d'un
avertissement écrit au sens de l'art. 18 al. 2.
3 [...]
Art. 20 Dispositions subsidiaires
Pour autant que la mesure apparaisse opportune au vu des faits pris en
compte, le Conseil communal peut ordonner des mesures moins
rigoureuses que
celles prévues aux art. 18 et 19, telles que le déplacement dans un
autre
poste ou la mise à la retraite au sens de l'art. 17. Ces mesures
peuvent être
cumulées. Le déplacement ne peut avoir lieu que dans la mesure où un
poste
est disponible au sein de l'administration communale."
3.2De l'avis de la recourante, le renvoi avec effet immédiat au sens
de
l'art. 19 al. 1 RP suppose, à l'instar de l'art. 337 CO régissant la
résiliation immédiate du contrat de travail, l'existence de
manquements
graves empêchant toute continuation des rapports de service. Or, de
telles
fautes ne peuvent lui être imputées, puisque la qualité de ses
travaux de
traduction, ainsi que sa disponibilité, sont au contraire reconnues.
Quant
aux reproches portant sur l'établissement des répertoires de travaux
de
traduction et sur le respect des directives de timbrage, ils ne
sauraient
être qualifiés de graves. Seuls les problèmes relationnels pourraient
entrer
en considération, mais ils seraient tout au plus propres à justifier
l'application de l'art. 18 RP, à l'exclusion de l'art. 19 RP. Enfin,
le
Tribunal administratif devait tenir compte de la décision du Conseil
communal, qui repose sur l'art. 18 RP.

3.2.1 Le Tribunal administratif n'a pas fondé le renvoi de la
recourante sur
son inaptitude professionnelle, mais sur son comportement
répréhensible
envers ses collègues et supérieurs - tel qu'il ressort notamment de sa
manière d'exécuter les tâches demandées -, ainsi que sur la rupture
irrémédiable du lien de confiance qui s'en est suivi.

Selon sa lettre, l'art. 19 al. 1 RP s'applique non seulement en cas de
manquements aux devoirs de service, mais aussi pour "d'autres motifs
entraînant notamment une rupture du lien de confiance et qui, selon
les
règles de la bonne foi, ne permettent plus la continuation des
rapports de
service". De tels "autres motifs" peuvent être constitués par des
problèmes
relationnels, de sorte que ceux-ci sont à eux seuls susceptibles,
contrairement à l'avis de la recourante, de justifier suivant leur
gravité un
licenciement au sens de l'art. 19 al. 1 RP. Par ailleurs, le Tribunal
administratif n'a pas méconnu la décision du Conseil communal, car
celui-ci
ne s'est pas limité à l'art. 18 RP, mais a expressément indiqué que la
rupture désormais totale du lien de confiance permettait d'appliquer
l'art.
19 RP sans qu'un avertissement quelconque ne soit nécessaire. Quant à
savoir
si l'art. 19 al. 1 RP exige impérativement une faute de l'agent, cette
question souffre de demeurer indécise dès lors que l'on peut
considérer sans
arbitraire que tel est de toute façon le cas en l'espèce (cf. consid.
3.2.2
infra).

3.2.2 Selon les faits retenus par l'arrêt attaqué, la recourante
s'est attiré
l'hostilité de ses collègues et de ses supérieurs en raison d'un
comportement
de confrontation, d'une attitude agressive et polémique et d'un ton
parfois
irrévérencieux dans son mode de communication. Ses agissements ont
instauré
un climat de tension, ce qui a réduit au strict minimum sa
collaboration avec
ses collègues. Les mises en garde, en particulier le premier rapport
d'enquête du 8 novembre 2000, n'ont pas conduit la recourante à
améliorer son
attitude de façon significative et notable. S'agissant notamment des
répertoires de travaux de traduction, elle ne les a déposés que pour
deux
mois, en dépit de plusieurs rappels et après avoir fourni un simple
brouillon
manuscrit. De manière plus générale, elle s'est contentée de
répliquer aux
reproches formulés en imputant la grande part des difficultés aux
autres
collaborateurs ou en fournissant une explication propre sans jamais se
remettre en question.

Dans ces circonstances, le Tribunal administratif pouvait considérer
sans
arbitraire que l'attitude fautive de la recourante entraînait une
rupture du
lien de confiance excluant la continuation des rapports de service,
de sorte
qu'il se justifiait de prononcer une résiliation immédiate au sens de
l'art.
19 al. 1 RP. Est particulièrement déterminant à cet égard le
comportement de
la recourante après le premier rapport d'enquête. Bien qu'il se soit
borné à
formuler des propositions, ce document révélait clairement à
l'intéressée les
critiques émises à son sujet et les efforts attendus d'elle à
l'avenir. La
recourante ne pouvait ainsi ignorer qu'elle devait s'améliorer, mais
ne s'est
nullement amendée. En ce sens, le fait de s'être volontairement
contentée
d'adresser un simple brouillon de répertoire, alors que cette exigence
figurait expressément dans le rapport d'enquête, constitue non
seulement un
manquement aux devoirs de service, mais est révélateur d'un état
d'esprit
frondeur. Cet épisode n'aurait assurément pas justifié à lui seul un
renvoi
pour justes motifs s'il n'avait confirmé une attitude générale de
provocation
et de réticence envers tout rapport de subordination et s'il ne
s'ajoutait,
dans la même ligne, aux difficultés de relations avec les collègues.
Le
Tribunal administratif pouvait ainsi considérer que le comportement
nuisible
de la recourante, persistant en dépit des mises en garde reçues, a
empêché
tout rétablissement d'un rapport de confiance suffisant et légitimé
l'employeur à licencier l'intéressée avec effet immédiat pour
restaurer la
bonne marche du service.

3.3 La recourante fait valoir également que le renvoi immédiat au
sens de
l'art. 19 RP suppose la notification préalable d'un avertissement
écrit en
vertu de l'alinéa 2 de cette disposition.

L'art. 19 al. 2 RP n'exige pas la communication d'un avertissement
écrit dans
tous les cas, mais uniquement « lorsque les circonstances le
permettent ». En
l'espèce, le Tribunal administratif pouvait confirmer sans arbitraire
l'absence de telles circonstances, dès lors que, comme le relève la
décision
du Conseil communal à ce propos, les mises en garde antérieures
n'avaient pas
empêché la rupture - désormais totale - du lien de confiance.

3.4 La recourante soutient enfin que, dans la mesure où elles
souhaitaient
atténuer les rigueurs d'un renvoi immédiat, les autorités intimées ne
pouvaient opter pour l'octroi d'un délai de trois mois, mais devaient
lui
allouer l'une des mesures prévues par l'art. 20 RP, à savoir un
déplacement
dans un autre poste ou une mise à la retraite anticipée.

Le délai de trois mois a été accordé par le Conseil communal pour
tenir
compte de la qualité du travail fourni par l'intimée, ainsi que, sans
doute,
de la durée de son engagement (arrêt attaqué, consid. 6c p. 16). La
recourante ne démontre pas en quoi le Tribunal administratif est
tombé dans
l'arbitraire en confirmant cet acte. Les deux mesures mentionnées à
l'art. 20
RP ne sont qu'exemplatives, rien ne s'oppose à ce que l'autorité
tempère un
renvoi fondé sur l'art. 19 RP par un autre moyen. Conçu sous forme
potestative ("Kann-Vorschrift"), l'art. 20 RP confère en outre à
l'autorité
un large pouvoir d'appréciation. Au demeurant, on ne discerne pas en
quoi il
se justifierait d'accorder à la recourante l'une ou l'autre des
mesures
précitées: le risque que la recourante pose les mêmes difficultés
dans un
autre poste n'est pas négligeable et, quant à une mise à la retraite
anticipée, la recourante ne s'attache pas à démontrer en quoi elle en
remplirait les conditions.

3.5 Il sied ainsi d'écarter également les moyens tirés d'une
interprétation
et d'une application arbitraires des art. 18 à 20 RP.

4.
Vu ce qui précède, le recours est mal fondé. Succombant, la
recourante doit
supporter les frais judiciaires (art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ). Il
n'y a
pas lieu d'allouer de dépens (art. 159 al. 2 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté.

2.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge de la
recourante.

3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire de la
recourante, au
Lieutenant de Préfet du district de B.________, au Conseil communal de
A.________ et au Tribunal administratif du canton de Fribourg, Ière
Cour
administrative.

Lausanne, le 3 novembre 2003

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: La greffière: