| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 25 septembre 2003, 1P.40/2003

{T 1/2}
1P.40/2003 /col

Arrêt du 25 septembre 2003
Ire Cour de droit public

MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du
Tribunal
fédéral, Nay, Vice-président du Tribunal fédéral, Aeschlimann, Reeb,
Féraud,
Catenazzi et Merkli.
Greffier: M. Kurz.

Comité d'initiative 119, 15, rue du Vieux-Billard,
case postale 232, 1211 Genève 8,
Marie-Paule Blanchard-Queloz,
René Ecuyer,
Pierre Vanek, tous trois p.a. Comité d'initiative 119,
recourants,

contre

Grand Conseil du canton de Genève, Chancellerie d'Etat, rue de
l'Hôtel-de-Ville 2, case postale 3964,
1211 Genève 3.

art. 85 let. a OJ, unité de la matière; initiative populaire 119
"Pour une
caisse d'assurance maladie publique à but social et la défense du
service
public";

recours de droit public contre la décision du Grand Conseil du canton
de
Genève du 13 décembre 2002.

Faits:

A.
Le 6 mars 2002, le Conseil d'Etat de la République et canton de
Genève a
constaté l'aboutissement de l'initiative populaire intitulée "Pour une
caisse-maladie publique à but social et la défense du service public"
(ci-après: IN 119). Munie de plus de 12'000 signatures, cette
initiative tend
à l'adjonction de deux articles dans la Constitution genevoise
(Cst./GE),
dont le texte est ainsi libellé:
Titre XIIIA
Caisse cantonale d'assurance-maladie
(nouveau, comprenant l'art. 170C)
Art. 170C Caisse cantonale
d'assurance-maladie (nouveau)
1.Le canton est doté d'une caisse d'assurance-maladie et accidents au
sens du
droit fédéral, ayant pour mission de garantir aux habitant-e-s du
canton et
aux personnes qui y travaillent, une couverture de soins complète.
Cette
caisse à but social est constituée sous forme d'établissement public
autonome
dans le cadre des limites fixées par la loi.

2. Elle a pour dénomination "caisse cantonale d'assurance-maladie" et
elle
offre comme prestations l'assurance-maladie et accidents de base et
l'assurance individuelle d'indemnités perte de gain, conformément aux
dispositions du droit fédéral, sous forme d'assurance individuelle ou
collective. L'assurance maternité cantonale est réservée.

3. La caisse est tenue d'affilier toute personne domiciliée dans le
canton
qui en fait la demande; elle est également ouverte aux personnes
domiciliées
hors du canton, mais qui y exercent une activité lucrative ou y
paient leurs
impôts.

4. Elle fixe ses primes de manière à ce qu'elles soient au moins 10%
inférieures à la moyenne des primes des autres caisses-maladie
exerçant leur
activité sur le territoire du canton. Elle soumet toute augmentation
de
celles-ci à l'approbation du Conseil d'Etat.

5. Elle doit appliquer le principe du tiers payant et rembourser
directement
les factures de soins, d'hospitalisation, de médicaments et de
rééducation.

6. La caisse est gérée par un conseil formé de six membres désignés
par le
Conseil d'Etat et d'un membre par parti représenté au Grand Conseil,
élus par
lui.

7. Elle est soumise au contrôle financier et de gestion de l'Etat.
Elle
soumet ses comptes, qui sont rendus publics, à un organe de contrôle
indépendant désigné par le Conseil d'Etat.

8. Elle bénéficie d'un fonds de réserve constitué par l'Etat, d'une
garantie
financière de celui-ci et de subventions destinées à diminuer
progressivement
les primes des personnes seules ou de couples dont le revenu annuel
net
imposable est inférieur à 50 000 fr., respectivement 75 000 fr., ou
ayant
plus d'un enfant mineur à charge. Les limites de revenus sont
réadaptées
chaque année en fonction de l'évolution de l'indice genevois des prix
à la
consommation.

9. Les personnes dont le canton prend en charge les primes
d'assurance-maladie dans le cadre de ses lois de prestations sociales
sont
tenues de s'affilier à la caisse-maladie publique pour bénéficier de
cette
prise en charge financière.
Titre XIIIB
Sauvegarde des services publics
(nouveau, comprenant l'art. 170D)
Art. 170D Sauvegarde des services publics
(nouveau)
Aucune privatisation, transfert ou sous-traitance d'une activité
relevant de
l'Etat, d'un service public, d'un établissement, d'une fondation ou
d'une
autre institution de droit public à une entreprise ou une institution
de
droit privé ne peut être effectué sans avoir fait l'objet d'une loi
votée par
le Grand Conseil soumise au référendum obligatoire. Il en est de même
pour
toute cessation d'activité ou transfert d'actifs à un établissement
public
autonome ou à une entreprise ou une institution de droit privé.
Selon le formulaire de signatures, l'initiative tend à réagir contre
les
hausses de primes injustifiées et non contrôlées, par la création
d'une
"caisse publique cantonale organisée démocratiquement et soumise au
contrôle
du Grand Conseil et donc du peuple". Inspirée de la caisse cantonale
bâloise,
elle devrait répondre notamment aux objectifs suivants: primes d'au
moins 10%
inférieures à la moyenne des primes des autres caisses exerçant à
Genève;
contrôle par le Conseil d'Etat de toute augmentation des primes;
octroi de
subventions pour les personnes ou les couples dont le revenu est
inférieur à
50'000, respectivement 75'000 fr., ou qui ont plus d'un enfant mineur
à
charge; principe du tiers payant. L'initiative prévoit aussi qu'aucune
privatisation ou transfert d'activité ne peut être effectué sans
l'adoption
d'une loi soumise au référendum, "pour assurer la pérennité de cette
caisse
et des autres établissements publics du canton".

B.
Dans son rapport au Grand Conseil du 29 mai 2002, le Conseil d'Etat a
considéré que l'initiative ne respectait pas le principe d'unité de la
matière puisqu'elle visait d'une part à créer un établissement
cantonal
d'assurance-maladie, et d'autre part à assurer la sauvegarde des
services
publics. Ce second objet était totalement distinct, et inutile en ce
qui
concernait la caisse cantonale, puisque la suppression de cette
dernière
nécessitait déjà une modification constitutionnelle soumise au
référendum
obligatoire. L'initiative pouvait toutefois être scindée en deux
volets,
conformément à l'art. 66 al. 2 Cst./GE, pour autant que chaque partie
soit
susceptible d'avoir été signée pour elle-même, et soit en outre
valide au
regard du droit supérieur.
Se fondant sur l'avis exprimé le 11 avril 2002 par l'Office fédéral
des
assurances sociales (OFAS), le Conseil d'Etat estimait en outre que,
sur
plusieurs points, l'initiative violait les prescriptions de la LAMal
(RS
832.10): l'art. 170C al. 1 et 3 dans la mesure où les assurés peuvent
être
domiciliés dans un autre canton; l'art. 170C al. 2, en tant qu'il
prévoit une
assurance collective pour l'assurance obligatoire des soins; l'art.
170C al.
4, car il ne permet pas de fixer les primes en fonction des coûts;
l'art.
170C al. 5, qui impose le système du tiers payant aux assureurs et aux
prestataires de soins; l'art. 170C al. 7, le canton ne pouvant
substituer son
contrôle à celui de l'OFAS; l'art. 170C al. 8, dans la mesure où la
caisse
cantonale ne serait pas gérée de façon autonome (l'Etat ne pouvant
intervenir
que comme garant); les subventions devraient en outre bénéficier à
tous les
assurés de condition modeste; l'art. 170C al. 9 en tant qu'il oblige à
s'affilier à la caisse cantonale pour bénéficier du subside intégral.
Même
si, avec l'annulation de l'art. 170C al. 3, 4, 5, 8 et 9, l'initiative
perdait l'essentiel de sa substance, il pouvait se justifier de
soumettre au
peuple le principe d'une caisse cantonale d'assurance-maladie,
soumise aux
mêmes contraintes légales et économiques que les autres caisses
pratiquant à
Genève, avec les désavantages que cela représentait s'agissant d'un
établissement se proposant de regrouper des personnes à risque. Le
Conseil
d'Etat préconisait le rejet de l'initiative, tout en rappelant les
démarches
entreprises pour enrayer les hausses massives de primes.
S'agissant de l'art. 170D, le Conseil d'Etat l'estimait recevable,
tout en se
demandant si les signatures recueillies pour l'initiative l'eussent
également
été pour ce seul objet. Compte tenu de la possible violation de la
répartition des pouvoirs entre le législatif et l'exécutif, ainsi que
de
l'entrave aux processus de réforme administrative et à la recherche de
solutions économiques, le Conseil d'Etat proposait également le rejet
de
cette partie de l'initiative, ou éventuellement la formulation d'un
contre-projet.

C.
Dans son rapport du 19 novembre 2002, la majorité de la Commission
législative a estimé que le principe d'unité de la matière était
violé et
qu'il n'y avait pas lieu de scinder l'initiative en deux parties.
L'initiative était entièrement irrecevable, les initiants ayant
réuni deux
sujets sans rapport afin d'assurer une récolte suffisante de
signatures.
Selon le rapport de minorité, il existait une connexité suffisante
entre les
deux objets de l'initiative; dans le cas contraire, ceux-ci devaient
être
soumis séparément au peuple.

D.
Par décision du 13 décembre 2002, publiée sans motivation dans la
Feuille
d'Avis Officielle du 18 décembre suivant, le Grand Conseil genevois a
déclaré
nulle l'IN 119.

E.
Par acte du 16 janvier 2003, le Comité d'initiative, ainsi que ses
membres
Marie-Paule Blanchard-Queloz, René Ecuyer et Pierre Vanek agissant à
titre
personnel, forment un recours de droit public par lequel ils
concluent à
l'annulation de cette dernière décision. Dans une écriture ultérieure
du 23
janvier 2003, les recourants ont produit un avis de droit.
Le Grand Conseil genevois conclut au rejet du recours. Les parties ont
répliqué et dupliqué.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
En vertu de l'art. 85 let. a OJ, le Tribunal fédéral connaît des
recours de
droit public concernant le droit de vote des citoyens et de ceux qui
ont
trait aux élections et aux votations cantonales, quelles que soient
les
dispositions de la constitution cantonale et du droit fédéral
régissant la
matière.

1.1 Le recours institué par l'art. 85 let. a OJ permet au citoyen de
se
plaindre de ce qu'une initiative a été indûment soustraite au scrutin
populaire, notamment parce qu'elle a été déclarée totalement ou
partiellement
invalide par l'autorité cantonale chargée de cet examen, et quelle
que soit
la motivation de cette décision d'invalidation. La qualité pour
recourir dans
ce domaine appartient alors à toute personne à laquelle la législation
cantonale accorde l'exercice des droits politiques pour participer à
la
votation en cause, même si elle n'a aucun intérêt juridique personnel
à
l'annulation de l'acte attaqué (ATF 128 I 190 consid. 1 p. 192; 121 I
138
consid. 1 p. 139; 357 consid. 2a p. 360).

1.2 La qualité pour agir des trois recourants agissant à titre
personnel,
électeurs dans le canton de Genève, est indiscutable. Il en va de
même pour
le comité d'initiative, constitué en personne morale (ATF 121 I 334
consid.
1a p. 337; 115 Ia 148 consid. 1b p. 153; 114 Ia 267 consid. 1c p.
270; 112 Ia
208 consid. 1a p. 211 et les arrêts cités).

1.3 L'argumentation du recours concerne d'une part le respect de la
règle
d'unité de la matière, et, d'autre part, l'obligation de scinder
l'initiative
et de soumettre au peuple les deux parties qui la composent, en
retranchant
éventuellement les parties qui seraient contraires au droit fédéral.
La
réponse du Grand Conseil porte non seulement sur la question de la
scission
de l'initiative, mais aussi sur sa conformité au droit supérieur.
Même si
cette dernière question est examinée dans le rapport du Conseil
d'Etat, on ne
saurait faire grief aux recourants de ne pas l'avoir évoquée d'emblée
dans le
recours initial. La décision attaquée étant dépourvue de motivation,
les
recourants n'ont pris connaissance que dans la réponse de l'autorité
des
motifs qui ont finalement guidé cette dernière (art. 93 al. 2 OJ).
Les griefs
soulevés en réplique sont par conséquent recevables.

1.4 Saisi d'un recours pour violation des droits politiques, le
Tribunal
revoit librement l'interprétation et l'application du droit fédéral
et du
droit constitutionnel cantonal, ainsi que des dispositions de rang
inférieur
qui sont étroitement liées au droit de vote ou en précisent le
contenu et
l'étendue (ATF 129 I 185 consid. 2 p. 190); le recours est soumis aux
exigences de motivation de l'art. 90 al. 1 let. b OJ.

2.
Rappelant que le but de la réforme de la constitution genevoise de
1992 était
de favoriser les droits populaires, les recourants estiment que le
principe
de l'unité de la matière devrait être appliqué de manière plus souple
pour
une modification partielle de la Constitution. L'initiative
constitutionnelle pouvant consister, selon l'art. 65A Cst./GE, en une
modification ou adjonction de plusieurs dispositions, il devrait être
possible de proposer simultanément plusieurs objets. L'initiative
pourrait
ainsi comporter plusieurs volets, pour autant qu'il existe un rapport
de
connexité suffisant entre chacun d'eux. En l'occurrence, il
s'agissait de
créer une caisse publique, et d'en assurer la pérennité ainsi que
celle des
autres services publics, par égalité de traitement. La présentation de
l'initiative, en deux titres constitutionnels distincts, était
claire. En
définitive, le Grand Conseil aurait violé l'obligation, imposée par
l'art. 66
Cst./GE, de trouver
la solution la plus favorable aux initiants.

2.1 L'exigence d'unité de la matière découle de la liberté de vote
et, en
particulier, du droit à la libre formation de l'opinion des citoyens
et à
l'expression fidèle et sûre de leur volonté (art. 34 al. 2 Cst.).
Cette
exigence interdit de mêler, dans un même objet soumis au peuple,
plusieurs
propositions de nature ou de but différents, qui forceraient ainsi le
citoyen
à une approbation ou à une opposition globales, alors qu'il pourrait
n'être
d'accord qu'avec une partie des propositions qui lui sont soumises
(ATF 90 I
69 consid. 2c p. 74). Il doit ainsi exister, entre les diverses
parties d'une
initiative soumise au peuple, un rapport intrinsèque ainsi qu'une
unité de
but (ATF 128 I 190 consid. 3.2 p. 197; 125 I 227 consid. 3c p. 231;
123 I 63
consid. 4b p. 71 et les arrêts cités), c'est-à-dire un rapport de
connexité
qui fasse apparaître comme objectivement justifiée la réunion de
plusieurs
propositions en une seule question soumise au vote (ATF 112 Ia 391
consid. 3b
p. 395; 104 Ia 215 consid. 2b p. 223-224 concernant le référendum
financier).
Ce principe est rappelé à l'art. 66 al. 2 Cst./GE, selon lequel il
doit
exister un "rapport intrinsèque" entre les diverses parties d'une
initiative.
Les recourants semblent soutenir que ce principe devrait être
appliqué de
manière plus souple, notamment compte tenu des buts de la révision de
la
constitution genevoise de 1992. Le libellé de l'art. 66 al. 1 Cst./GE
ne
justifie pas une telle interprétation: la notion de "rapport
intrinsèque" est
commune aux droits constitutionnels genevois et fédéral, et doit
s'interpréter de la même manière: le principe d'unité de la matière
est
inhérent à la notion même d'initiative, celle-ci devant poser une
question
claire aux citoyens au moment du vote. Le critère déterminant est
donc de
savoir si, telle qu'elle est proposée, l'initiative permet d'exprimer
librement la véritable volonté des citoyens (Grisel, Initiative et
référendum
populaires, Berne 1997, p. 250-251).

2.2 L'exigence d'unité de la matière est plus contraignante à l'égard
d'une
initiative portant sur une révision partielle que sur une révision
totale de
la constitution, soumise à une procédure propre (ATF 113 Ia 46
consid. 4a p.
52). Il y a lieu également de se montrer plus sévère pour une
initiative
rédigée de toutes pièces que pour une initiative non formulée: cette
dernière
contient une proposition générale qu'il appartiendra encore au
législateur de
concrétiser (ATF 123 I 63 consid. 4b p. 72 et les arrêts cités).
Contrairement à ce que soutiennent les recourants, l'IN 119, portant
sur une
révision partielle de la constitution genevoise et rédigée de toutes
pièces,
est donc de celles pour lesquelles l'exigence d'unité de la matière
est la
plus élevée (Auer/ Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel
suisse, Berne
2000, n. 795).

2.3 L'unité de la matière est une notion relative qui doit être
appréciée en
fonction des circonstances concrètes (ATF 123 I 63 consid. 4 p. 70
ss). Une
initiative se présentant comme un ensemble de propositions diverses,
certes
toutes orientées vers un même but (dans l'arrêt précité, la
protection de
l'emploi), mais recouvrant des domaines aussi divers qu'une politique
économique, une réforme fiscale, le développement de la formation, la
réduction du temps de travail, la réinsertion des sans-emploi, etc.,
viole la
règle de l'unité de la matière (consid. 5, p. 73/74). En revanche, une
initiative populaire peut mettre en oeuvre des moyens variés, pour
autant que
ceux-ci peuvent être rattachés sans artifice à l'idée centrale
défendue par
les initiants (ATF 125 I 227 consid. 3c p. 231). L'unité de matière
peut
ainsi faire défaut lorsque l'initiative présente en réalité un
programme
politique général (ATF 123 I 63 consid. 5 p. 73/74), lorsqu'il n'y a
pas de
rapport suffisamment étroit entre les différentes propositions que
l'initiative contient, ou encore lorsque les différentes clauses de
l'initiative sont réunies de manière artificielle ou subjective (ATF
123 I 63
consid. 4d p. 73 et consid. 5 p. 73/74 ainsi que la doctrine citée).

2.4 L'IN 119 comporte deux volets distincts, le premier relatif à la
création
d'une caisse cantonale d'assurance-maladie, l'autre interdisant de
manière
générale la privatisation des services publics sans votation
populaire. Tels
qu'ils sont présentés, ces deux aspects de l'initiative constituent
deux
projets politiques de nature différente. Le premier est une action
ponctuelle
en réaction à l'augmentation des primes d'assurance-maladie. Le second
s'apparente davantage à un programme politique plus général, visant à
lutter
contre le démantèlement du service public. Pour les initiants, ce
second
élément tendrait à assurer la pérennité de la caisse publique
cantonale
d'assurance-maladie. Comme le relève avec raison le Conseil d'Etat,
cet
objectif était de toute façon réalisé puisqu'un changement du statut
public
de la caisse impliquait une modification de la disposition
constitutionnelle
correspondante, obligatoirement soumise au référendum. La disposition
relative à la protection du service public était par conséquent
inutile sous
cet angle. Pour les recourants, l'extension de la protection à
l'ensemble du
service public se justifierait pour des motifs d'égalité de
traitement. Il
s'agit toutefois, là aussi, d'un choix purement politique, et en
aucun cas
d'une nécessité juridique en relation avec le premier objet.
Force est par conséquent d'admettre qu'il n'existe pas un lien
objectif
suffisant entre, d'une part, les dispositions relatives à la création
d'une
caisse cantonale d'assurance-maladie, comportant des règles
détaillées de
gestion de la caisse et, d'autre part, la soumission au référendum
facultatif
de toute décision relative à la privatisation ou au transfert de
l'ensemble
des activités de l'Etat. Il n'y a pas en l'occurrence une idée
centrale que
viendraient concrétiser diverses propositions, mais bien deux projets
de
nature totalement distincte.
Le principe d'unité de la matière n'est donc manifestement pas
respecté, de
sorte qu'il convient d'examiner si l'annulation totale prononcée par
le Grand
Conseil constitue une sanction conforme aux droits politiques, et en
particulier à l'art. 66 al. 2 Cst./GE.

3.
Selon cette disposition, le Grand Conseil "scinde ou déclare
partiellement
nulle l'initiative qui ne respecte pas l'unité de la matière, selon
que ses
différentes parties sont en elles-mêmes valides ou non; à défaut, il
déclare
l'initiative nulle".

3.1 Pour le Grand Conseil, admettre la scission de l'IN 119 aurait
pour
conséquence de vider de sa substance le principe d'unité de la
matière,
puisque sa violation pourrait ainsi toujours être réparée. Une
scission
serait en outre impossible à réaliser car, pour l'essentiel, l'art.
170C
serait contraire au droit supérieur, l'art. 170D n'ayant qu'une portée
accessoire. L'initiative se trouverait ainsi privée de son objet
principal,
et il serait douteux que les citoyens l'eussent signée s'il s'agissait
uniquement de défendre le service public. Il ne serait pas non plus
envisageable d'inviter les électeurs à se prononcer sur le seul
principe
d'une caisse cantonale, comme le préconisait le Conseil d'Etat. La
démarche
consistant à faire signer une initiative juxtaposant deux objets
distincts et
à tenter ensuite d'en obtenir la scission, constituerait un abus de
droit.

3.2 Pour les recourants, l'irrecevabilité ne devrait pas sanctionner
la
violation du principe d'unité de la matière lorsque le droit cantonal
prévoit, comme c'est le cas à Genève, une solution moins radicale. Le
Grand
Conseil aurait ainsi l'obligation de rechercher une solution
permettant de
sauver l'initiative.
En réplique, les recourants soutiennent que le texte de l'initiative
pourrait
faire l'objet d'une interprétation conforme au droit fédéral, compte
tenu de
la loi cantonale d'application qui devrait être adoptée, ainsi que des
diverses réformes que la LAMal pourrait subir. L'adaptation du texte
de
l'initiative, par la suppression de certains passages, serait
possible, ce
qui permettrait de soumettre au peuple les trois premiers alinéas de
l'art.
170C: l'expression "ou collective" pourrait être supprimée à l'al. 2,
ainsi
que la mention de l'al. 3 selon laquelle la caisse "est également
ouverte aux
personnes hors du canton, mais qui y exercent une activité lucrative
ou y
paient leurs impôts". Le principe du tiers payant (al. 5) devrait être
interprété conformément au droit fédéral, ce qui sous-entendrait la
conclusion d'accords préalables avec les fournisseurs de prestations.
Les
alinéas 6 et 7 ne seraient pas contestés, et l'alinéa 8 pourrait être
supprimé, le cas échéant, en maintenant l'appui financier de l'Etat.
Même
amputée des dispositions controversées, notamment ses alinéas 4 et 9,
l'initiative garderait un contenu cohérent et pourrait être soumise au
peuple. Si tel n'était pas le cas, l'art. 170C devrait être annulé,
mais
l'art. 170D devrait en tout cas être soumis au peuple. Les recourants
se
plaignent enfin d'une inégalité de traitement par rapport à de
précédentes
initiatives (IN 114 "Pour le libre choix du moyen de transport", IN
113 "Pour
une contribution de solidarité temporaire des grandes fortunes et des
gros
bénéfices", et IN 116 "Pour un toit à soi"), qui ont fait l'objet de
diverses
scissions de la part du Grand Conseil.

4.
Lorsqu'une initiative populaire ne respecte pas l'unité de la
matière, elle
doit en principe être annulée. Cette solution est adoptée en droit
fédéral
(art. 75 al. 1 LDP [RS 161.1]), ainsi que, généralement, dans les
cantons,
mais elle n'est pas imposée par le droit constitutionnel fédéral; la
scission
de l'initiative en plusieurs parties, soumises à des votes distincts,
peut
être prévue par le droit cantonal (ATF 123 I 63 consid. 4c p. 72; 81
I 192
consid. 6 p. 201).

4.1 L'art. 66 al. 2 Cst./GE prévoit précisément la scission de
l'initiative
qui ne respecte pas l'unité de la matière, pour autant que ses
différentes
parties soient en elles-mêmes valides (à savoir lorsque les exigences
de
l'unité de la forme, de l'unité du genre et de la conformité au droit
supérieur sont remplies). Cette règle a été introduite lors de la
révision
constitutionnelle du 27 mars 1993, qui portait sur l'ensemble des
dispositions relatives à l'initiative cantonale (art. 64 à 68
Cst./GE). Le
Grand Conseil s'est prononcé le 25 septembre 1992 sur les nouvelles
dispositions constitutionnelles et légales et il a adopté le système
de la
scission, conformément aux recommandations de sa commission
législative, qui
présentait cette solution comme la plus favorable aux initiants (cas
d'application du principe "in dubio pro populo"; cf. Mémorial, 25
septembre
1992, p. 5031 et 5041). Cette solution est inspirée d'un avis de
droit du
Professeur Auer, de la réglementation en vigueur dans le canton de
Saint-Gall, ainsi que par l'arrêt du Tribunal fédéral P.312/84 /
P.422/84 du
18 décembre 1984, concernant l'initiative "L'énergie - notre
affaire", dans
lequel la possibilité d'une scission avait été réservée.

4.2 Le Grand Conseil tente de limiter la portée de l'art. 66 al. 2
Cst./GE,
en l'interprétant de manière conforme - selon lui - à l'art. 34 Cst.
L'obligation de scinder ne s'appliquerait pas lorsqu'il n'y a pas de
lien
entre les différents volets de l'initiative, le vice entachant
également, de
manière irrémédiable, la récolte de signatures.
La règle d'unité de la matière ne tend pas uniquement à une libre
manifestation de la volonté des citoyens au moment de la votation au
sujet de
l'initiative: elle s'applique également au moment de la récolte des
signatures (cf. ATF 116 Ia 466 consid. 5 p. 471), et tend à éviter en
particulier que la juxtaposition de réformes différentes ne permette
d'atteindre plus facilement le nombre de signatures requises (ATF 123
I 63
consid. 4b p. 72). On peut en effet concevoir que des citoyens
signent une
initiative lorsqu'ils en approuvent certains aspects qu'ils jugent
importants, même s'ils sont opposés aux autres propositions. La
manifestation
de volonté s'en trouve faussée (ATF 81 I 192 consid. 5 p. 198-199).
Sous cet
aspect, le vice entachant l'initiative ne serait pas réparable par une
scission puisqu'il affecterait aussi la validité de la récolte de
signatures
(arrêt du 18 décembre 1984 précité, consid. 9d).
En dépit de cette objection, le droit fédéral n'impose pas la nullité
d'une
initiative non conforme au principe d'unité de la matière: la
sanction à
prendre en pareil cas peut être définie, de manière plus souple, par
le droit
cantonal. En l'occurrence, le droit genevois prévoit la scission de
l'initiative en différentes parties, pour autant que chacune d'entre
elles
est en soi valide. Cette possibilité de scinder présuppose que le
vice qui
peut affecter la récolte de signatures n'est pas considéré comme
rédhibitoire. En d'autres termes, si le droit cantonal impose de
sauver une
initiative, en réparant le défaut d'unité de la matière, cette
réparation
doit nécessairement s'étendre à la phase préalable de récolte de
signatures.
Le défaut d'unité de la matière peut certes permettre de contourner
les
dispositions relatives au nombre de signatures, mais le raisonnement
inverse
peut aussi être tenu, car il est possible que la réunion d'éléments
hétérogènes rende la
récolte de signatures plus difficile, les
facteurs de
désaccord étant alors plus nombreux.
Par ailleurs, l'acte par lequel le citoyen appuie une initiative en la
signant n'a pas la même portée que son approbation au moment de la
votation.
Dans le premier cas, le citoyen manifeste simplement une adhésion de
principe, soit sa volonté de voir un objet débattu, puis soumis au
scrutin;
la récolte de signatures n'est en général précédée d'aucun débat
politique,
et a lieu dans des conditions qui ne permettent pas aux signataires
d'arrêter
définitivement leur opinion. C'est seulement au moment du vote que le
citoyen
prend sa décision sur le fond, en connaissance de cause, notamment
après
avoir entendu les avis des partisans du projet, de ses opposants et,
le cas
échéant, de l'autorité. En définitive, le droit fédéral exige que le
principe
d'unité de la matière soit respecté au moment de la votation, mais
n'empêche
pas le droit cantonal de réparer une violation de ce principe au
stade de la
récolte de signatures, l'essentiel restant la liberté de vote au
moment du
scrutin (Auer, Problèmes et perspectives du droit d'initiative à
Genève,
Lausanne 1987, p. 28). Tel est le sens de l'art. 66 al. 2 Cst./GE tel
qu'il
est déjà implicitement retenu dans l'ATF 123 I 63. L'interprétation
du Grand
Conseil, qui consiste à refuser la scission du simple fait qu'il n'y
a pas
unité de la matière, viderait de tout son sens l'art. 66 al. 2
Cst./GE.

4.3 Cela ne signifie pas pour autant que les auteurs d'une initiative
puissent, dans chaque cas, exiger la scission de celle-ci en autant de
parties qu'elle contient de propositions. Admettre un tel mode de
procéder
permettrait d'ignorer totalement le principe d'unité de la matière,
et de
contourner systématiquement les règles cantonales relatives au nombre
de
signatures, ce qui n'est pas admissible. Ainsi, selon la
jurisprudence, les
auteurs d'une initiative qui ne respecte pas l'unité de la matière ne
sauraient exiger une scission, permettant de sauver leur démarche -
lorsque
ce procédé est admis par le droit cantonal -, à n'importe quelles
conditions
(cf. Kölz, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des
Bundesgerichts, ZBl 83/1982 p. 21). L'abus manifeste ou l'utilisation
insensée des institutions démocratiques n'est pas protégé (ATF 128 I
190
consid. 7.1 p. 204), et un abus du droit d'initiative doit en
principe être
sanctionné par la nullité du projet présenté (cf. Wildhaber,
Commentaire de
la Constitution fédérale, Bâle/Zurich/Berne 1988, n. 117 ad art. 118
Cst.;
Sameli, Treu und Glauben im öffentlichen Recht, RDS 96/1977 II p. 332
ss;
Grisel, op. cit., p. 162, 194; cf. également ATF 101 Ia 354 consid.
8).
L'irrecevabilité de l'initiative s'impose lorsque celle-ci comporte
de façon
abusive plusieurs chapitres qui n'ont aucun lien notoire entre eux
(Auer, op.
cit., p. 29).
La scission a ainsi été refusée pour une initiative genevoise
comportant un
grand nombre de propositions différentes s'apparentant au programme
d'un
parti politique; la démarche des initiants apparaissait comme
abusive, et il
n'était pas possible, pour des raisons pratiques et de clarté, de
séparer les
différents volets de l'initiative (ATF 123 I 63 consid. 6 p. 74).
L'irrecevabilité peut aussi être prononcée à l'encontre d'une
initiative
comportant un nombre plus restreint de propositions, lorsqu'il
apparaît que
la volonté des opposants a été délibérément de profiter de la
possibilité
d'une scission, en créant par exemple un lien artificiel entre les
diverses
propositions.
Certes, tel qu'il est rédigé, l'art. 66 al. 2 Cst./GE ne se présente
pas
comme une norme potestative. On ne saurait toutefois considérer que
le Grand
Conseil a l'obligation d'opérer la scission de l'initiative à la seule
condition que ses différentes parties soient valides. Compte tenu des
principes rappelés ci-dessus, le Grand Conseil peut aussi refuser la
scission
lorsque cela présente des difficultés pratiques insurmontables, ou
lorsque le
principe d'unité de la matière est violé d'une façon si flagrante que
la
démarche des initiants ne mérite pas protection. L'autorité cantonale
dispose
ainsi d'une marge dans l'appréciation de ces critères, et le Tribunal
fédéral
doit pour sa part s'imposer une certaine retenue dans son contrôle.

4.3.1 Pour le Grand Conseil, les recourants auraient réuni, sous un
titre
avantageux, des propositions n'ayant rien en commun, dissuadant les
citoyens
d'étudier le texte attentivement avant de signer. Tel qu'il est
présenté dans
le formulaire de signatures, le texte de l'initiative fait toutefois
distinctement ressortir les deux aspects de celle-ci, soit la
création de la
caisse publique d'assurance-maladie et la protection du service
public. Le
titre lui-même de l'initiative est suffisamment clair à ce propos; il
apparaît aussi clairement que l'initiative porte sur deux dispositions
distinctes et, même si le texte en est relativement long, on ne
distingue
aucun artifice qui pourrait dissuader les signataires de prendre
connaissance
des deux objets qui leur étaient soumis. De ce point de vue,
l'initiative ne
recèle rien de trompeur.

4.3.2 Le Grand Conseil soutient également qu'une scission serait
matériellement impossible compte tenu des nombreux éléments de l'art.
170C
qui apparaissent contraires au droit fédéral, et du fait que l'art.
170D
aurait un caractère accessoire. Toutefois, comme l'a relevé le Conseil
d'Etat, on ne voit pas ce qui empêcherait de soumettre au peuple une
disposition, même largement expurgée, prévoyant le principe de la
création
d'une caisse publique cantonale d'assurance-maladie dont les détails
devraient être réglés dans une loi. Les ambitions des initiants s'en
trouveraient certes réduites, mais non complètement dénaturées. La
disposition sur la sauvegarde du service public ne saurait par
ailleurs être
qualifiée d'accessoire; il s'agit au contraire d'un élément distinct
conservant pour lui-même une signification propre. Il n'y a donc pas
d'obstacle pratique à la scission.

4.3.3 En revanche, c'est à juste titre que le Grand Conseil a voulu
sanctionner le procédé consistant à réunir dans un même texte deux
objets
fondamentalement différents, et à essayer par la suite d'en obtenir la
scission.
Comme cela est relevé ci-dessus, les deux propositions de
l'initiative sont
totalement différentes quant à leur nature, puisque l'une porte sur
un projet
concret et limité, soit la réalisation d'une institution publique
déterminée,
l'autre pouvant être assimilée à une partie de programme politique,
soit la
lutte contre le démantèlement du service public. Ces deux
propositions sont à
ce point différentes dans leur objet, que rien ne peut permettre de
supposer
que l'adhésion à la première implique l'acceptation de la seconde. Par
ailleurs, comme cela est relevé ci-dessus, il était inutile de
prévoir une
disposition particulière pour soumettre au référendum obligatoire tout
changement dans le statut public de la caisse-maladie cantonale; les
justifications des recourants quant à l'utilité de l'art. 170D par
rapport à
l'art. 170C sont dépourvues de toute pertinence. Cela étant, force
est de
constater que le lien allégué entre les deux parties de l'initiative
est
totalement artificiel, ce dont ne pouvaient manquer de s'apercevoir
les
auteurs de l'initiative, parlementaires cantonaux. Il apparaissait
d'emblée
que les deux dispositions constitutionnelles devaient faire chacune
l'objet
d'une initiative distincte. Le principe d'unité de la matière est
violé de
manière particulièrement évidente, et la sanction à apporter pouvait,
conformément au principe de la proportionnalité, être à la mesure de
cette
violation. Dans ces conditions, le refus de scinder en deux l'IN 119
ne viole
pas l'art. 66 al. 2 Cst./GE.

4.4 Les recourants reprochent aussi - en réplique - au Grand Conseil
de ne
pas avoir envisagé la possibilité d'une annulation partielle fondée
sur
l'art. 66 al. 3 Cst./GE. Ils évoquent la nécessité de soumettre au
peuple la
partie de l'initiative dont la conformité au droit fédéral n'est pas
contestée, soit l'art. 170D Cst. Cet argument ne répond toutefois pas
à
l'objection soulevée ci-dessus: l'impossibilité de scinder en deux
l'initiative empêche également de n'en retenir qu'une partie: la
juxtaposition de deux objets distincts ne permet pas de déterminer
celui qui,
aux yeux des initiants et des signataires, revêtirait un caractère
principal.
Les recourants eux-mêmes n'expliquent pas pourquoi la disposition sur
le
maintien du service public devrait être préférée à celle qui concerne
la
caisse publique cantonale d'assurance-maladie, le cas échéant amputée
de ses
parties contraires au droit fédéral, voire même réduite à un alinéa
unique.
Il n'appartient pas au Tribunal fédéral de se livrer à de telles
hypothèses,
au demeurant invérifiables.

4.5 Les recourants se plaignent enfin - en réplique également - d'une
inégalité de traitement en relevant que le Grand Conseil a, à
plusieurs
reprises, scindé en différentes parties des initiatives qui lui
étaient
précédemment soumises. Toutefois, conformément à l'art. 90 al. 1
let. b OJ,
il leur appartenait de démontrer en quoi ces initiatives présentaient
des
similitudes telles qu'un traitement identique s'imposait en l'espèce.
Cette
démonstration fait totalement défaut, ce qui entraîne
l'irrecevabilité du
grief.

5.
Sur le vu de ce qui précède, le recours de droit public doit être
rejeté,
dans la mesure où il est recevable. Il n'est pas perçu d'émolument
judiciaire.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

3.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux recourants et au Grand
Conseil
du canton de Genève.

Lausanne, le 25 septembre 2003

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: