| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 09 septembre 2003, 1A.108/2003

{T 0/2}
1A.108/2003 /col

Arrêt du 9 septembre 2003
Ire Cour de droit public

MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du
Tribunal
fédéral, Aeschlimann et Reeb.
Greffier: M. Jomini.

Office fédéral de l'environnement, des forêts
et du paysage, 3003 Berne,
recourant,

contre

A.________,
B.________,
intimés,
tous deux représentés par Me Jean-Marc Siegrist, avocat, quai des
Bergues 23,
1201 Genève,

Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement de la
République
et canton de Genève, rue David-Dufour 5, case postale 22, 1211 Genève
8,
Tribunal administratif de la République et canton de Genève, rue des
Chaudronniers 3, 1204 Genève.

autorisation de construire,

recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal
administratif de la
République et canton de Genève du
14 janvier 2003.

Faits:

A.
A. ________ et B.________ sont propriétaires en hoirie de la parcelle
n° 1851
du registre foncier, sur le territoire de la commune de Vernier. Cette
parcelle est classée dans la 5e zone du plan d'affectation cantonal
(zone
résidentielle destinée aux villas). Le 1er juin 2001, ces
propriétaires ont
requis l'autorisation de construire quatre villas mitoyennes et une
villa
individuelle sur leur terrain. Le 5 octobre 2001, le Département de
l'aménagement, de l'équipement et du logement de la République et
canton de
Genève (ci-après: le département cantonal) a refusé la demande, en
retenant
que le projet n'était pas conforme aux dispositions de l'ordonnance
sur la
protection contre le bruit (OPB; RS 814.41), le terrain étant situé
dans un
périmètre fortement exposé aux nuisances de l'aéroport de Genève.

B.
A.________ et B.________ ont recouru contre cette décision auprès de
la
Commission cantonale de recours en matière de constructions. Cette
autorité a
admis le recours par un prononcé du 3 juin 2002 et elle a renvoyé
l'affaire
au département cantonal pour examiner la possibilité d'octroyer une
autorisation nonobstant le dépassement des valeurs limites
d'immission fixées
par l'ordonnance sur la protection contre le bruit (dérogation selon
l'art.
31 al. 2 OPB).
Le département cantonal a recouru auprès du Tribunal administratif
cantonal
contre la décision de la commission de recours, en se plaignant d'une
mauvaise application des règles définissant le pouvoir d'examen de
cette
autorité ainsi que d'une violation de l'art. 31 OPB. Le 14 janvier
2003, le
Tribunal administratif a rejeté le recours. Il ressort des
considérants que
l'autorisation de construire doit être accordée.
Cet arrêt a été communiqué le 23 avril 2003 à l'Office fédéral de
l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP).

C.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'OFEFP
demande au
Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif et de
confirmer
la décision du département cantonal refusant l'autorisation de
construire.
L'office dénonce la violation de prescriptions du droit fédéral sur la
protection contre le bruit et une mauvaise application du principe de
l'égalité de traitement.

A. ________ et B.________ concluent au rejet du recours.
Le département cantonal propose l'admission du recours.
Le Tribunal administratif se réfère à son arrêt.

D.
Par un arrêt rendu le 9 avril 2003 (arrêt 1A.36/2003), le Tribunal
fédéral a
déclaré irrecevable un recours de droit administratif formé par
l'Etat de
Genève contre l'arrêt rendu par le Tribunal administratif dans la
présente
cause.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
La contestation porte sur une autorisation de construire. La décision
prise
en dernière instance cantonale à ce sujet est fondée non seulement
sur des
règles cantonales d'aménagement du territoire mais également sur des
dispositions de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB)
concrétisant des normes de la loi fédérale sur la protection de
l'environnement (LPE). C'est l'application de ces prescriptions
fédérales qui
est en jeu; aussi la voie du recours de droit administratif est-elle
ouverte
conformément aux art. 97 ss OJ (ATF 129 II 225 consid. 1.4 p. 230 et
les
arrêts cités; cf. également ATF 129 II 238). L'Office fédéral de
l'environnement, des forêts et du paysage est habilité à recourir
(art. 103
let. c OJ et art. 56 al. 1 OJ). Il a agi dans le délai de trente
jours à
partir de la notification de l'arrêt attaqué (art. 106 al. 1 OJ). Cet
arrêt
constitue une décision finale partielle, qui oblige le département
cantonal à
accorder l'autorisation de construire litigieuse (cf. consid. 7 de
l'arrêt
attaqué) en tranchant définitivement des questions relatives à
l'application
du droit fédéral de la protection de l'environnement (cf. ATF 129 II
286
consid. 4.2 p. 291, 384 consid. 2.3 p. 385; 120 Ib 97 consid. 1b p.
99; 118
Ib 196 consid. 1b p. 198 et les arrêts cités). Il y a donc lieu
d'entrer en
matière.

2.
Le recourant soutient que le Tribunal administratif a fait une
mauvaise
application de l'art. 31 al. 2 OPB en admettant, dans le cas
particulier, que
les intimés pouvaient bénéficier d'une dérogation à la règle selon
laquelle
une autorisation de construire de nouveaux bâtiments d'habitation est
conditionnée au respect des valeurs limites d'immissions.

2.1 Aux termes de l'art. 22 al. 1 LPE (titre: "Permis de construire
dans les
zones affectées par le bruit"), les permis de construire de nouveaux
immeubles destinés au séjour prolongé des personnes ne seront
délivrés, sous
réserve de l'alinéa 2 de cet article, que si les valeurs limites
d'immissions
ne sont pas dépassées. L'art. 22 al. 2 LPE prescrit que, si les
valeurs
limites d'immissions sont dépassées, les permis de construire ne
seront
délivrés que si les pièces ont été judicieusement disposées et si les
mesures
complémentaires de lutte contre le bruit qui pourraient encore être
nécessaires ont été prises. L'art. 22 LPE s'applique au projet
litigieux, dès
lors qu'il comporte plusieurs logements. Dans la présente
contestation, seul
le bruit du trafic aérien est en cause; les valeurs limites
déterminantes
sont donc celles fixées dans l'annexe 5 de l'OPB (valeurs limites
d'exposition au bruit des aérodromes civils).

2.2 L'art. 22 al. 2 LPE peut être interprété en ce sens que, là où les
valeurs limites d'immissions sont actuellement dépassées, le permis de
construire ne peut en principe être délivré que si l'on garantit un
respect
de ces valeurs dans les nouveaux locaux, moyennant des mesures
architecturales (disposition judicieuse des pièces, etc.) et des
mesures
complémentaires de lutte contre le bruit. Il résulte en effet de
l'art. 31
al. 1 OPB, lequel précise la portée de l'art. 22 al. 2 LPE, que le
respect
des valeurs limites d'immissions est en principe exigé pour l'octroi
d'un
permis de construire dans des secteurs exposés au bruit (ATF 129 II
238
consid. 3.3 p. 244).
L'art. 31 al. 2 OPB prévoit cependant une exception à cette règle, en
ce sens
que si les différentes mesures mentionnées à l'art. 31 al. 1 OPB ne
permettent pas de respecter les valeurs limites d'immissions, le
permis de
construire pourra néanmoins être délivré, avec l'assentiment de
l'autorité
cantonale et pour autant que l'édification du bâtiment présente un
intérêt
prépondérant. La légalité de cette clause n'est pas mise en doute
dans la
doctrine (cf. Robert Wolf, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurich
2000, n.
33 ss ad art. 22 LPE; Anne-Christine Favre, La protection contre le
bruit
dans la loi sur la protection de l'environnement, thèse Lausanne
2002, p.
270). L'OFEFP ne conteste pas qu'elle pourrait s'appliquer en
l'espèce,
suivant le résultat de la pesée des intérêts, car, d'après lui,
toutes les
mesures de construction concevables et susceptibles de protéger les
villas
contre le bruit (cf. art. 31 al. 1 let. b OPB) ont été prévues par les
intimés et leur architecte-acousticien. Le service spécialisé de
l'administration cantonale était parvenu à la même conclusion (cf.
préavis du
20 juillet 2001 du service de protection contre le bruit et les
rayonnements
non ionisants du Département cantonal de l'intérieur, de
l'agriculture et de
l'énergie).

2.3 Pour apprécier, dans le cadre de l'art. 31 al. 2 OPB, le caractère
prépondérant de l'intérêt à l'édification d'un bâtiment dans une zone
où les
valeurs limites d'immissions sont dépassées, un des critères à
prendre en
considération est l'importance (quantitative) du dépassement de ces
valeurs.
Des motifs d'aménagement du territoire peuvent également entrer en
considération, notamment quand le terrain concerné constitue un
espace non
bâti dans un quartier déjà construit (en d'autres termes une "brèche"
dans le
milieu bâti) et qu'à cet endroit, la création de nouveaux logements
répond à
un impératif d'urbanisme (cf., à propos de critères envisageables,
Wolf, op.
cit., n. 35 ad art. 22 LPE; arrêt 1A.59/1998 du 26 août 1998, publié
in DEP
1999 p. 419, consid. 3b).
Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif paraît s'être inspiré
de
pareils critères: sans constater de manière claire le niveau du bruit
aérien
sur la parcelle litigieuse, il a néanmoins considéré que le
dépassement des
valeurs limites d'immissions, estimé à 6 dB, était faible, que les
conditions
de vie à cet endroit étaient convenables et que la rareté des
terrains à
bâtir dans le canton de Genève était également un élément déterminant
pour
admettre un intérêt prépondérant à l'édification des villas. Le
Tribunal
administratif a en outre appliqué le principe de l'égalité de
traitement.

2.3.1 Dans une telle contestation, si la juridiction cantonale omet de
déterminer les immissions de bruit provoquées par l'exploitation de
l'aéroport conformément aux art. 36 ss OPB, ou de recueillir tous les
éléments propres à permettre pareille détermination, elle procède à
une
constatation manifestement incomplète des faits pertinents; cela peut
déjà
justifier l'admission du recours de droit administratif (art. 104
let. b OJ
en relation avec l'art. 105 al. 2 OJ).
En l'espèce, le Tribunal administratif s'est borné, à ce propos, à
relever
que les niveaux de bruit calculés par le Laboratoire fédéral d'essai
des
matériaux et de recherche (EMPA) "remont[aient] à l'an 2000" et que
partant
ils étaient surestimés à cause des progrès constants de la technique
aéronautique en matière de nuisances. Or, comme les immissions de
bruit des
avions sont en principe déterminées par calcul et non pas en fonction
de
mesures in situ (art. 38 al. 2 OPB), les résultats fournis par une
institution de recherche telle que l'EMPA, sur la base de données
relatives
au trafic aérien d'une période antérieure à l'année en cours, peuvent
a
priori être pris en considération. Si, comme cela semble ressortir du
dossier, ce sont les données du trafic en 2000 qui sont encore
actuellement
utilisées par l'EMPA pour le calcul des courbes de bruit autour de
l'aéroport
de Genève, on ne voit pas d'emblée la raison de qualifier ces données
de
dépassées. En cas de doute sur ce point, la juridiction cantonale
aurait dû
s'enquérir de la validité ou du caractère approprié de la méthode de
calcul
auprès de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du
paysage (cf.
art. 38 al. 2, 3ème phrase OPB) ou auprès de l'Office fédéral de
l'aviation
civile, chargé de veiller à la bonne exécution des prescriptions sur
la
détermination des immissions de bruit des aérodromes civils (cf. art.
45 al.
3 let. b OPB). Quoi qu'il en soit, les doutes du Tribunal
administratif à ce
sujet ne le dispensaient pas de constater les faits pertinents au
sujet du
niveau des immissions de bruit, en s'efforçant d'obtenir des offices
et de
l'institution de recherche fédéraux les renseignements les plus
actuels et
exacts. Le recours doit déjà être admis pour ce motif, quand bien
même il
n'était pas formé explicitement ainsi (cf. art. 114 al. 1 in fine OJ).

2.3.2 Nonobstant l'absence d'une constatation claire du niveau de
bruit, le
Tribunal administratif a considéré que le dépassement des valeurs
limites
d'immissions se montait à 6 dB. Il faut d'emblée relever qu'il est
manifestement erroné de qualifier un tel dépassement de "faible" (cf.
notamment ATF 126 II 522 consid. 44 p. 582). Cela étant, l'arrêt
attaqué
n'indique pas lesquels des seuils fixés par le droit fédéral seraient
dépassés de 6 dB. Or l'annexe 5 de l'OPB prévoit des valeurs limites
d'immissions différentes selon le degré de sensibilité au bruit
applicable,
d'une part, et selon la période du jour ou de la nuit (journée,
première
heure de la nuit, deuxième heure de la nuit, dernière heure de la
nuit - cf.
ch. 22 de l'annexe 5). Du reste, ni la décision du département
cantonal
refusant le permis de construire, ni le prononcé de la commission
cantonale
de recours ne précisent ce qu'il en est.
L'arrêt attaqué ne se réfère pas à une décision cantonale attribuant,
à
l'occasion d'une révision du plan d'affectation, un degré de
sensibilité au
secteur de la 5e zone (zone résidentielle) auquel appartient la
parcelle
litigieuse. On ignore du reste si une telle attribution, prescrite
par l'art.
44 al. 1 OPB, est déjà intervenue sur le territoire de la commune de
Vernier
ou si l'on se trouve au contraire dans une situation où, conformément
à
l'art. 44 al. 3 OPB, il faut encore déterminer "cas par cas" les
degrés de
sensibilité
avant leur attribution formelle. Il est vrai que, dans
une zone
résidentielle, le degré de sensibilité II devrait en principe être
appliqué,
conformément à la définition de l'art. 43 al. 1 let. b OPB. Le droit
fédéral
prévoit toutefois, à l'art. 43 al. 2 OPB, la possibilité de déclasser
d'un
degré (en l'occurrence pour appliquer le degré de sensibilité III) les
parties de zones d'affectation du degré II qui sont déjà exposées au
bruit.
Dans sa jurisprudence concernant le bruit routier et ferroviaire, le
Tribunal
fédéral expose en substance que le déclassement ne doit être envisagé
qu'avec
retenue, notamment là où il n'y a pas de perspectives concrètes
d'assainissement de l'installation bruyante, ou encore dans le cas de
petites
zones résidentielles se trouvant au milieu de zones commerciales ou
artisanales (cf. ATF 121 II 235 consid. 5b p. 239; 120 Ib 456 consid.
4b p.
460; arrêt 1A.89/1994 du 23 mars 1995 in ZBl 97/1996 p. 407; Favre,
op. cit.,
p. 235 ss). Il n'y a pas lieu d'examiner plus avant dans le présent
arrêt la
possibilité d'un déclassement dans le cas concret car c'est aux
autorités
cantonales qu'il appartient, en premier lieu, de prendre une décision
à ce
sujet. De toute manière, la résolution préalable de ces différentes
questions
s'impose pour l'octroi d'une éventuelle dérogation fondée sur l'art.
31 al. 2
OPB. En renonçant à se prononcer sur ces points et en appliquant pour
son
appréciation des critères trop généraux, sans analyser véritablement
et
précisément le niveau des immissions de bruit en comparaison avec les
valeurs
limites déterminantes, le Tribunal administratif a violé le droit
fédéral.
Ces défauts entraînent l'admission du recours de droit administratif
(cf.
art. 104 let. a OJ).

2.3.3 Enfin, se référant à un permis de construire délivré en 1996
par le
département cantonal au propriétaire d'un terrain situé à "quelques
centaines
de mètres" de la parcelle litigieuse, le Tribunal administratif a
considéré
que le principe de l'égalité de traitement commandait à
l'administration de
rendre des décisions identiques sur les demandes d'autorisation
lorsque, sur
deux parcelles "quasiment voisines" situées dans la même zone à
bâtir, le
"niveau d'immissions sonores est pareil". L'argument tiré de
l'égalité de
traitement (art. 8 al. 1 Cst.) - pour autant qu'il entre en ligne de
compte
en matière de dérogations selon l'art. 31 al. 2 OPB - ne peut
cependant pas
être examiné avant que les faits décisifs n'aient été établis de
manière
exacte et complète.

2.4 Il s'ensuit que l'arrêt attaqué doit être annulé, l'affaire étant
renvoyée au Tribunal administratif pour nouvelle décision (art. 114
al. 2
OJ).

3.
Les intimés propriétaires du terrain litigieux, qui succombent,
doivent payer
un émolument judiciaire réduit, les frais ne pouvant au demeurant pas
être
exigés de l'Etat de Genève (art. 153, 153a et 156 al. 1 et 2 OJ). Il
n'y a
pas lieu d'allouer des dépens (art. 159 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours de droit administratif est admis, l'arrêt attaqué est
annulé et
l'affaire est renvoyée pour nouvelle décision au Tribunal
administratif de la
République et canton de Genève.

2.
Un émolument judiciaire de 1'000 fr. est mis à la charge de
A.________ et
B.________, solidairement entre eux.

3.
Il n'est pas alloué de dépens.

4.
Le présent arrêt est communiqué en copie au recourant, au mandataire
des
intimés, au Département de l'aménagement, de l'équipement et du
logement et
au Tribunal administratif de la République et canton de Genève.

Lausanne, le 9 septembre 2003

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: