| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 22 août 2003, 1P.320/2003

{T 0/2}
1P.320/2003 /ajp

Arrêt du 22 août 2003
Ire Cour de droit public

MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du
Tribunal
fédéral, Reeb et Fonjallaz.
Greffier: M. Thélin.

Société de laiterie de Z.________,
recourante, représentée par Me Jacques Meyer, avocat, avenue de
Tivoli 3,
1701 Fribourg,

contre

Commune de Z.________,
Direction de l'aménagement, de l'environnement et des constructions
du canton
de Fribourg,
case postale, 1701 Fribourg,
Tribunal administratif du canton de Fribourg,
IIème Cour administrative, route André-Piller 21, CP, 1762 Givisiez.

Aménagement du territoire; plan d'affectation,

recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du 4
avril
2003.

Faits:

A.
La Société de laiterie de Z.________ est propriétaire de la parcelle
n° 89 de
cette commune, contenant 4'746 m2. Une partie du terrain où se trouve
un
bâtiment, soit environ 946 m2, est classée en zone de centre de
village par
le plan d'aménagement local adopté en 1985; le reste du bien-fonds
appartient
à la zone agricole.
En prévision de la révision générale du plan d'aménagement, la
Société a fait
savoir qu'elle souhaitait l'attribution de la partie non bâtie de son
terrain
à une zone résidentielle. Les autorités communales envisageaient,
elles,
l'acquisition du bâtiment pour l'affecter au développement des
services
communaux. En août et septembre 2000, le Conseil communal a proposé à
la
Société propriétaire de classer la partie bâtie en zone d'intérêt
général,
réservée aux constructions et installations d'utilité publique, et
d'attribuer le solde à une zone résidentielle, conformément au souhait
précité. Le Conseil communal a également présenté une offre d'achat du
bâtiment, offre que la Société a rejetée au motif que le prix lui
paraissait
sous-évalué.

B.
Selon le projet de plan d'aménagement local soumis à l'enquête
publique dès
le 17 novembre suivant, la parcelle n° 89 devait être classée en zone
d'intérêt général pour sa partie bâtie et en zone agricole pour le
reste. La
Société propriétaire s'y est opposée. Elle faisait valoir que
l'attribution
prévue pour la surface déjà bâtie ne permettrait pas la création de
constructions ou installations d'utilité publique nouvelles; la
propriétaire
était disposée à discuter d'une éventuelle vente à la collectivité,
mais elle
n'acceptait pas un changement de l'affectation du sol destiné
seulement à
faire pression sur le prix. Quant à la partie non bâtie de la
parcelle, la
propriétaire se référait à l'attitude de l'autorité lors de la
préparation du
projet, d'où il ressortait que l'attribution de cette surface à une
zone
résidentielle ne devait présenter aucune difficulté.
Le 2 octobre 2001, le Conseil communal a rejeté l'opposition; il a
motivé sa
décision comme suit.
Compte tenu du manque de coopération de l'opposante concernant la
partie
construite du terrain et vu la quantité suffisante de terrains
résidentiels
non construits à disposition, le Conseil communal a maintenu le solde
non
construit de l'art. 89 RF en zone agricole.

C.
Statuant le 3 juillet 2002 sur un recours de la propriétaire, la
Direction
des travaux publics du canton de Fribourg (devenue depuis la
Direction de
l'environnement, de l'aménagement et des constructions) lui a donné
partiellement gain de cause et a annulé le classement de la surface
bâtie.
Conformément à l'argumentation qui lui était présentée, l'autorité de
recours
a constaté que cet élément de la planification était étranger aux
objectifs
de l'aménagement du territoire. Pour le surplus, la Direction à
rejeté le
recours. Elle a considéré que le maintien en zone agricole de la
surface non
bâtie était compatible avec lesdits objectifs. L'autorité communale de
planification n'avait pas abusé de son large pouvoir d'appréciation
et elle
n'avait pas non plus violé les droits de la propriétaire à la
protection de
sa bonne foi et à l'égalité de traitement.
Dans le but d'obtenir l'affection de son terrain non bâti à une zone
résidentielle, la propriétaire a déféré ce prononcé au Tribunal
administratif, qui a rejeté le recours par arrêt du 4 avril 2003. Les
juges
ont critiqué l'attitude du Conseil communal mais ils ont considéré
que la
décision attaquée devant eux rétablissait le statut antérieur de la
parcelle
n° 89, selon l'ancienne planification, et que par conséquent, la
propriétaire
échappait désormais à toute pression tendant à lui faire vendre à bas
prix
une partie de son terrain. Ils ont aussi considéré que le tracé de la
limite
des zones à bâtir, dans le secteur concerné, était "parfaitement
défendable",
de sorte que le refus d'y inclure la parcelle n° 89 en entier ne
constituait
ni une solution inopportune, ni un abus ou un excès du pouvoir
d'appréciation
reconnu aux autorités communales.

D.
Agissant par la voie du recours de droit public, la Société de
laiterie de
Z.________ requiert le Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 4 avril
2003.
Elle persiste à réclamer l'attribution de son terrain non bâti à une
zone
résidentielle et se plaint de n'avoir pas eu accès à une autorité de
recours
exerçant un libre pouvoir d'examen.
Invitées à répondre, les autorités intimées proposent le rejet du
recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
La recourante invoque la garantie constitutionnelle de la propriété
(art. 26
Cst.), mais son argumentation ne comporte aucune discussion de
l'affectation
litigieuse par rapport aux exigences de cette garantie. La motivation
du
recours ne met en cause que la primauté des dispositions de droit
fédéral
(art. 49 al. 1 Cst.) relatives au rôle des autorités cantonales de
recours.

2.
La loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) tend à assurer
une
utilisation mesurée du sol et une occupation rationnelle du
territoire. Elle
exige, à cette fin, l'établissement de plans d'affection du sol et
elle fixe
les principes à suivre dans ce domaine. Les cantons doivent notamment
instituer une protection juridique en faveur des propriétaires ou
autres
citoyens concernés par la planification, et leur garantir l'accès à
au moins
une autorité de recours exerçant un libre pouvoir d'examen (art. 33
al. 3
let. b LAT).
Selon la jurisprudence, ce libre examen ne se réduit pas à un contrôle
complet de la constatation des faits et de l'application du droit; il
comporte aussi un contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier
que la
planification contestée devant elle soit juste et adéquate. Son rôle
spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois pas avec
celui de
l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver la
liberté
d'appréciation dont celui-ci a besoin dans l'accomplissement de sa
tâche
(art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une
mesure
d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours
n'est pas
habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également
appropriée. Elle implique aussi que le contrôle de l'opportunité
s'exerce
avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts
locaux,
tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate
d'intérêts
d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être
imposée
par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242).

3.
Dans sa décision du 3 juillet 2002, la Direction des travaux publics
a exposé
de façon exacte et complète, selon la jurisprudence précitée, les
limites du
contrôle qui lui incombait. Dans l'exercice de ce contrôle, elle a
invalidé
l'attribution d'une partie de la parcelle n° 89 à la zone d'intérêt
général,
conformément aux conclusions et à l'argumentation de la recourante.
Pour le
surplus, elle a étudié de façon détaillée le tracé retenu par le
Conseil
communal pour la délimitation des zones à bâtir et de la zone
agricole, tracé
qui attribue le reste de la parcelle à cette zone-ci. Elle est
parvenue à la
conclusion que la solution ainsi retenue était cohérente et
opportune, en
particulier du point de vue du développement spatial prévu pour le
milieu
bâti. La Direction a aussi envisagé une délimitation différente, qui
eût
satisfait la recourante en incluant son terrain dans les zones à
bâtir; cette
solution était jugée également opportune, mais pas meilleure que
l'autre, de
sorte qu'il ne se justifiait pas de l'imposer à l'autorité communale.
La recourante fait valoir que le classement de la parcelle n° 89 en
zone à
bâtir était possible par rapport aux règles de l'aménagement du
territoire et
que cela correspondait à l'intention initiale du Conseil communal.
Elle
soupçonne que cette autorité a changé d'avis dans un simple but de
représailles, à la suite de son propre refus de vendre à bas prix le
bâtiment
existant. Elle reproche à la Direction et au Tribunal administratif de
n'avoir pas vérifié si ce retournement répondait à des motifs
valables au
regard desdites règles.
La Direction a dûment contrôlé le plan d'affectation tel qu'adopté
par le
Conseil communal, et elle l'a réformé seulement sur le point où la
planification litigieuse se révélait dépourvue de justification
pertinente.
L'autorité de recours n'était aucunement tenue de reconstituer et
étudier les
diverses variantes envisagées lors de l'élaboration de ce document, ni
d'évaluer les motifs qui ont déterminé le Conseil communal à écarter
certaines d'entre elles pour en retenir d'autres. En vérifiant que la
planification litigieuse fût adéquate dans son résultat et ses
effets, sans
égard aux espérances que les travaux préparatoires avaient pu
éveiller, la
Direction a pleinement satisfait aux exigences de l'art. 33 al. 3
let. b LAT.
Ainsi, au moins une des deux autorités cantonales de recours a fourni
à la
recourante la protection juridique garantie par cette disposition. Le
recours
de droit public, mal fondé, doit être rejeté.

4.
A titre de partie qui succombe, la recourante doit acquitter
l'émolument
judiciaire.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté.

2.
La recourante acquittera un émolument judiciaire de 3'000 fr.

3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire de la
recourante, à la
Commune de Z.________, à la Direction de l'aménagement, de
l'environnement et
des constructions du canton de Fribourg et au Tribunal administratif
de ce
canton.

Lausanne, le 22 août 2003

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: