| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 07 août 2003, 2A.166/2003

{T 1/2}
2A.166/2003 /dxc

Arrêt du 7 août 2003
IIe Cour de droit public

MM. les Juges Wurzburger, Président,
Hungerbühler et Merkli.
Greffière: Mme Rochat.

Coop Neuchâtel-Jura, pour sa succursale "Coop Piscine", rue du
Commerce 100,
2300 La Chaux-de-Fonds,
recourante, représentée par Me Jean-Daniel Kramer, avocat, case
postale 221,
2301 La Chaux-de-Fonds,

contre

Secrétariat de l'Etat à l'économie, Effingerstrasse 31, 3003 Berne,
Commission de recours DFE, 3202 Frauenkappelen.

Art. 18. al. 1 et 19 al. 1 Ltr: travail dominical,

recours de droit administratif contre la décision de la Commission de
recours
DFE du 14 mars 2003.

Faits:

A.
Le 29 août 1996, le Conseil communal de la commune de La
Chaux-de-Fonds a
autorisé la société Coop Neuchâtel-Jura (ci-après: la société Coop) à
ouvrir
sa succursale "Coop Piscine", sise rue de l'Areuse 11, les dimanches
et
jours fériés de 8 h. à 13 h., durant toute l'année. Partant, le
Département
de l'économie publique du canton de Neuchâtel a délivré à la société
Coop une
autorisation de travailler le dimanche sur la base de l'art. 19 de la
loi
fédérale sur le travail (LTr; RS 822.11), dont la durée initiale
allait du 22
septembre 1996 au 28 décembre 1997. Cette autorisation a ensuite été
régulièrement renouvelée jusqu'au 31 décembre 2000.

Le 7 novembre 2000, la société Coop a sollicité la prolongation de
l'autorisation précitée pour l'année 2001. Cette requête a été
transmise à
l'Office fédéral, soit au Secrétariat d'Etat à l'économie (en abrégé:
le
Seco), en raison des changements de compétences dans l'attribution des
permis, introduits lors de la modification de la loi sur le travail,
entrée
en vigueur le 1er août 2000 (voir art. 19 al. 4 LTr).

B.
Par décision du 5 avril 2002, le Seco a rejeté la demande
d'autorisation,
pour le motif qu'aucune des exceptions pour déroger à l'interdiction
générale
de travailler le dimanche n'était réalisée.

La société Coop a recouru contre cette décision auprès de la
Commission de
recours du Département fédéral de l'économie (ci-après: la Commission
de
recours DFE). Elle faisait essentiellement valoir que le magasin en
cause
répondait aux besoins du tourisme sportif, soit des personnes qui
fréquentent
la piscine et le tennis, ainsi que la patinoire et les pistes de ski à
proximité en hiver. Il servait également aux touristes séjournant au
camping
et à ceux qui visitent les musées à proximité (Musée international de
l'Horlogerie et Musée des Beaux-Arts). Elle alléguait aussi qu'au vu
des
autorisations qui lui avaient été délivrées pendant quatre ans et du
chiffre
d'affaires réalisé le dimanche, qui représentait les 30 % de son
chiffre
d'affaires annuel, elle avait procédé à des investissements pour un
montant
total de 264'705 fr. 90. Elle reprochait enfin au Seco de n'avoir pas
tenu
compte des particularités du droit cantonal.

Par décision du 14 mars 2003, la Commission de recours DFE a rejeté le
recours. Elle a retenu en bref que la Ville de La Chaux-de-Fonds ne se
trouvait pas dans une région touristique au sens de l'art. 25 al. 2 de
l'ordonnance 2 relative à la loi sur le travail du 10 mai 2000 (OLT
2; RS
822.112) et que le magasin en cause - qui n'avait pas pour but de
satisfaire
des besoins particuliers des consommateurs - ne répondait pas aux
critères de
l'indispensabilité économique de l'art. 28 al. 3 de l'ordonnance 1
relative à
la loi sur le travail du 10 mai 2000 (OLT 1; RS 822.111). Pour le
reste, la
Commission de recours DFE a estimé que le fait que la recourante
remplisse
les conditions prévues par le droit cantonal réglant l'ouverture des
magasins
le dimanche et qu'elle réalise une part importante de son chiffre
d'affaires
ce jour-là ne jouait pas de rôle. En outre, dans le cadre d'une
autorisation
renouvelable chaque année, le Seco pouvait examiner la demande sans
tenir
compte des autorisations accordées précédemment par l'autorité
cantonale et
des habitudes prises par les consommateurs.

C.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, la société
Coop
conclut, avec suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision
du 14
mars 2003 et demande au Tribunal fédéral de dire et constater qu'elle
a droit
au renouvellement de l'autorisation de travailler le dimanche qui lui
avait
été accordée de 1996 à 2000, subsidiairement, de renvoyer la cause à
l'autorité de première instance pour nouvelle décision dans le sens
des
considérants.

La Commission de recours DFE a renoncé à se déterminer et se réfère à
sa
décision.

Au terme de ses observations, le Seco conclut au rejet du recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des
recours
qui lui sont soumis (ATF 129 II 225 consid. 1 p. 227; 128 II 56
consid. 1 p.
58, 66 consid. 1 p. 67).

1.1 Déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la loi, le
présent recours est recevable comme recours de droit administratif en
tant
qu'il est dirigé contre une décision de la Commission de recours DFE
(art. 55
LTr et 97 ss OJ).

1.2 Dans la mesure où la recourante a l'intention d'ouvrir son
magasin à
l'année, comme elle l'a fait depuis 1996, elle a manifestement
intérêt à
obtenir l'annulation de la décision attaquée qui lui refuse
l'autorisation de
travailler le dimanche, non seulement pour l'année 2001, mais pour
les
années subséquentes (ATF 128 II 34 consid. 1b p. 36; 125 II 497
consid. 1a/bb
p. 499).

1.3 Conformément à l'art. 104 lettre a OJ, le recours de droit
administratif
peut être formé pour violation du droit fédéral, y compris l'excès et
l'abus
du pouvoir d'appréciation (ATF 128 II 145 consid. 1.2.1 p. 150). Le
Tribunal
fédéral revoit d'office l'application du droit fédéral qui englobe
notamment
les droits constitutionnels du citoyen (ATF 129 II 183 consid. 3.4 p.
188).

En revanche, lorsque le recours est dirigé, comme en l'espèce, contre
la
décision d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral est lié par
les faits
constatés dans la décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou
incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles
de
procédure (art. 104 lettre b et 105 al. 2 OJ; ATF 128 II 145 consid.
1.2.1 p.
150; 126 II 196 consid. 1 p. 198). En outre, le Tribunal fédéral ne
peut pas
revoir l'opportunité de la décision entreprise, le droit fédéral ne
prévoyant
pas un tel examen en la matière (art. 104 lettre c ch. 3 OJ).

2.
La modification de la loi sur le travail du 20 mars 1998, entrée en
vigueur
le 1er août 2000, consacre toujours, à l'art. 18 al. 1 LTr, le
principe de
l'interdiction générale de travailler le dimanche, soit du samedi à
23 heures
au dimanche à 23 heures, sous réserve de l'art. 19 LTr. Au vu du
rapport de
la Commission de l'économie et des redevances adressé aux Chambres
fédérales
le 17 novembre 1997 (FF 1998 II p. 1128 ss, spéc. p. 1131 et 1137), la
justification de ce principe, tel qu'il a été développé par la
jurisprudence
(ATF 120 Ib 332 consid. 3a p. 333) n'a pas perdu sa raison d'être. Ce
rapport
relevait en effet que l'assouplissement du travail dominical dans la
vente,
pour six dimanches ou jours fériés par année seulement, avait été
l'une des
causes principales du rejet de la loi, lors de la votation populaire
du 1er
décembre 1996. Dans cette mesure, les exceptions au travail dominical
doivent
toujours être admises de façon restrictive (ATF 126 II 106 consid. 5a
p.
109/110), quand bien même les habitudes des consommateurs subissent
une
certaine évolution.

2.1L'art. 19 LTr prévoit que:

"1 Les dérogations à l'interdiction de travailler le dimanche sont
soumises à
autorisation.
2 Le travail dominical régulier ou périodique est autorisé lorsque des
raisons techniques ou économiques le rendent indispensable.
3 Le travail dominical temporaire est autorisé en cas de besoin
urgent dûment
établi. L'employeur accorde une majoration de salaire de 50% au
travailleur.
4 Le travail dominical régulier ou périodique est soumis à
l'autorisation de
l'office fédéral, le travail dominical temporaire à celle des
autorités
cantonales.
5 Le travailleur ne peut être affecté au travail dominical sans son
consentement."
En l'espèce, seule l'exception pour des raisons économiques (al. 2)
doit être
examinée, du moment que la recourante a sollicité une autorisation de
travail
dominical régulier. Sur ce point, la Commission de recours DFE a
considéré
qu'il ne se justifiait pas d'accorder une autorisation de travail
dominical
sur la base de l'art. 19 al. 2 LTr, car le magasin "Coop Piscine", à
La
Chaux-de-Fonds, n'était pas situé dans une région touristique au sens
de
l'art. 25 al. 2 OLT 2 et ne répondait pas davantage au critère de
l'indispensabilité économique, tel qu'il est défini à l'art. 28 OLT 1.

2.2 Selon l'art. 27 LTr, le Conseil fédéral peut édicter par voie
d'ordonnance des dispositions spéciales remplaçant notamment les art.
18 à 20
LTr, lorsque la situation particulière de certaines catégories
d'entreprises
le rend nécessaire (al. 1). A son alinéa 2, cette disposition donne
une liste
non exhaustive de ces entreprises, parmi lesquelles figurent "les
entreprises
qui satisfont aux besoins du tourisme ou de la population agricole"
(lettre
c), ainsi que les "entreprises qui assurent le ravitaillement en biens
facilement périssables" (lettre d). Sur cette base, le Conseil
fédéral a
défini la notion d'entreprises situées en région touristique et
répondant aux
besoins spécifiques des touristes, dont les employeurs peuvent, sans
autorisation officielle, occuper des travailleurs pendant la totalité
ou une
partie du dimanche (art. 4 al. 2 OLT 2). L'art. 25 al. 2 OLT 2
prévoit ainsi
que:

"Sont réputées entreprises situées en région touristique les
entreprises
situées dans des stations proposant cures, sports, excursions ou
séjours de
repos, pour lesquelles le tourisme joue un rôle prépondérant tout en
étant
sujet à de fortes variations saisonnières."

Dans le cas particulier, il est constant que le tourisme ne joue pas
un rôle
prépondérant pour la Ville de la Chaux-de-Fonds et sa région. Dès
lors, les
activités ou manifestations sportives qui y sont pratiquées ne
suffisent pas
pour attribuer à cette ville et à ses environs l'une des
caractéristiques
attachées à la notion de station au sens de l'art. 25 al. 2 OLT 2. En
effet,
si la Ville de la Chaux-de-Fonds accueille bien quelques touristes de
passage
qui vont notamment visiter son musée international de l'Horlogerie ou
son
musée des Beaux-Arts, les activités sportives et culturelles qu'elle
offre
restent restreintes et sont plutôt réservées à la population locale.
Sa
situation n'est donc en rien comparable à celle du quartier d'Ouchy,
au bord
du lac Léman, pour laquelle le Tribunal fédéral a admis qu'il était
situé en
région touristique, soumis à de fortes variations saisonnières.
L'autorisation requise par la Migros pour son magasin d'Ouchy n'a
d'ailleurs
été accordée que du 5 mai au 15 octobre, soit pendant la saison
touristique
(arrêt 2A.578/2000 du 24 août 2001, consid. 4, non publié).

A cela s'ajoute que si le magasin "Coop Piscine" satisfait certes la
population qui fréquente les installations sportives environnantes et
la
clientèle locale qui trouve pratique d'effectuer ses achats le
dimanche
matin, on ne saurait admettre qu'il répond aux besoins spécifiques des
touristes, tels que la jurisprudence les a définis au regard de
l'ancien art.
41 OLT 2 ou du nouvel art. 25 al. 1 OLT 2, les notions d'entreprises
"qui
satisfont aux besoins des touristes" ou d'entreprises "qui répondent
aux
besoins spécifiques des touristes" contenues respectivement dans ces
deux
dispositions ayant été jugées équivalentes par le Tribunal fédéral
(ATF 126
II 106 consid. 5a et 5b p. 109/110; arrêt 2A.612/1999 du 30 juin 1999,
consid. 5b, non publié; arrêt précité 2A.578/2000, consid. 5).

2.3 Cela étant, les biens de consommation courante vendus dans le
magasin
"Coop Piscine" ne doivent pas être achetés à tout prix le dimanche,
de sorte
que le caractère indispensable du travail dominical prévu par l'art.
19 al. 2
LTr fait également défaut. S'il ne répond pas aux besoins spécifiques
des
touristes, un magasin d'alimentation qui emploie du personnel soumis
à la loi
fédérale sur le travail ne saurait en effet être assimilé aux kiosques
destinés à satisfaire les besoins immédiats des sportifs. Dans ces
conditions, il n'est pas nécessaire d'examiner encore, comme l'a fait
l'autorité de recours, le caractère de l'indispensabilité économique
sous
l'angle de l'art. 28 OLT 1, lié à la nature même de l'entreprise (al.
1) ou à
la nature des biens de consommation (al. 2).

3.
La recourante fait aussi valoir que l'autorité cantonale lui avait
délivré
une autorisation d'ouvrir son magasin le dimanche de 8 h. à 13 h.,
pendant
près de quatre ans et qu'elle a pu, de bonne foi, croire qu'elle
était au
bénéfice d'un droit acquis.

3.1 Lors de la consultation sur le projet de loi soumis au vote
populaire en
décembre 1996, la majorité des cantons avait bien tenté de s'opposer
à la
nouvelle répartition des compétences entre la Confédération et les
cantons
dans la procédure de délivrance des autorisations, telle qu'elle a été
adoptée lors de la modification
du 20 mars 1998 et qu'elle existe
depuis le
1er août 2000. Le but de cette répartition visait précisément à
assurer une
exécution uniforme de la loi dans l'ensemble de la Suisse, lors de
l'examen
des conditions dont dépendait l'octroi du permis pour le travail de
nuit ou
du dimanche à caractère durable ou d'une fréquence régulière.
Répondant au
reproche de manque de proximité des organes fédéraux d'exécution, le
Conseil
fédéral déclarait alors qu'avec ses quatre inspections fédérales de
travail
décentralisées, la Confédération oeuvrait sur place et était
familiarisée
avec les conditions locales (voir Message du 2 février 1994, in FF
1994 II p.
175/176). Ce point de vue a donc finalement été adopté lors de la
révision de
1998.

3.2 Dans le cas particulier, il appartenait donc bien au Seco de
délivrer
l'autorisation requise (art. 19 al. 4 LTr), même si l'autorité
cantonale
compétente l'avait octroyée à quatre reprises. La recourante ne le
conteste
pas, mais tente de se prévaloir de l'art. 71 lettre c LTr qui réserve
les
prescriptions cantonales et communales de police sur les heures
d'ouverture
des entreprises de vente au détail. Il s'agit, en l'espèce, des art.
14 à 17
de la loi neuchâteloise sur la police du commerce du 31 septembre 1991
(LPCom), qui fixent les exceptions au principe général de la
fermeture des
magasins le dimanche, notamment pour les magasins qui sont affectés
essentiellement à la vente de produits de première nécessité ou
d'autres
articles de peu de valeur (art. 17 al. 1 lettre a LPCom).

Ces dispositions ne peuvent toutefois pas s'appliquer au personnel des
entreprises soumises à la loi fédérale sur le travail (art. 1er al. 1
LTr),
dont la protection est réglée de façon exhaustive par ladite loi (ATF
122 I
90 consid. 2 p. 93; arrêt 2P.270/1996 du 21 mars 1997, consid. 2,
publié in
SJ 1997 p. 491 et RDAF 1997 I 219; Roland A. Müller, Kommentar zum
Arbeitsgesetz, 6ème éd., Zurich 2001, ad art. 18 p. 99/100). Le fait
d'employer du personnel dans sa succursale "Coop Piscine" ne permet
donc pas
à la recourante de prétendre qu'elle remplirait les conditions
d'ouverture
des magasins le dimanche sur le plan cantonal. Au demeurant, comme on
l'a vu
(supra consid. 3.1), il appartient d'abord au Seco d'assurer une
application
uniforme de la loi, avant de tenir compte des particularités locales.

3.3 Pour le reste, il faut constater que le principe de la bonne foi,
ancré à
l'art. 9 Cst., ne permet pas à la recourante de soutenir qu'elle
aurait reçu
des assurances de la part de l'autorité cantonale, qui l'auraient
amenée à
procéder à d'importants investissements (ATF 128 II 112 consid.
10b/aa et les
références citées). Le propre d'une autorisation renouvelable chaque
année
implique en effet qu'elle puisse être supprimée ou modifiée en raison
des
circonstances. Tel est notamment le cas lors d'un changement de loi,
auquel
il fallait s'attendre en raison de la révision de la loi sur le
travail,
alors en cours lorsque la recourante a obtenu sa première
autorisation de la
part de l'autorité cantonale (Blaise Knapp, Précis de droit
administratif,
éd. 1991, n. 513 p. 109). Quant aux investissements pour un montant
total de
264'705 fr. 90, qui sont précisément décrits dans la décision
attaquée, ils
concernent l'amélioration générale du magasin pour le confort de la
clientèle
et la sécurité. Rien ne permet donc de penser qu'ils n'auraient pas
été
consentis de toute façon, même si la recourante soutient qu'ils ont
été
motivés par son chiffre d'affaires annuel de 30 % réalisé le
dimanche, ainsi
que par les assurances données à la suite de l'arrêt du Tribunal
fédéral
rendu au sujet du magasin Coop à Saignelégier (arrêt précité
2A.612/1999 du
30 juin 2000). Outre que cet arrêt ne répondait pas à la même
situation
puisque, comme on l'a vu, il s'agissait de satisfaire les besoins des
touristes dans les Franches-Montagnes pendant les trois mois d'été,
il a
aussi été rendu après lesdits investissements (voir détail du compte
rénovation "Coop Piscine" établi au 31 décembre 1999). Enfin, la
recourante
n'a pas établi par pièces que son chiffre d'affaires aurait diminué
d'environ
30 % depuis qu'elle n'a plus ouvert son magasin le dimanche.

3.4 Il s'ensuit que la recourante ne pouvait se prévaloir des
autorisations
antérieures qu'elle avait obtenues sur le plan cantonal.

4.
Au vu de ce qui précède, la Commission de recours DFE n'a pas violé
le droit
fédéral, ni abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant à la
recourante
l'autorisation d'ouvrir son magasin le dimanche. Le recours doit dès
lors
être rejeté, avec suite de frais à la charge de la recourante (art.
156 al. 1
OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté.

2.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge de la
recourante.

3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire de la
recourante, au
Secrétariat de l'Etat à l'économie et à la Commission de recours DFE.

Lausanne, le 7 août 2003

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: La greffière: