| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 30 juillet 2003, 2P.145/2003

2P.145/2003/ROC/elo
{T 0/2}

Arrêt du 30 juillet 2003
IIe Cour de droit public

MM. les Juges Wurzburger, Président,
Hungerbühler et Meylan, Juge suppléant.
Greffière: Mme Rochat.

X. ________, recourant,
représenté par Me Kathrin Gruber, avocate, rue de la Madeleine 33B,
case
postale, 1800 Vevey 1,

contre

Municipalité de Montreux, représentée par Me Daniel Dumusc, avocat,
avenue du
Casino 33, case postale, 1820 Montreux 2,
Tribunal administratif du canton de Vaud,
avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne.

art. 8, 18, 27 et 29 Cst.: refus d'autoriser l'exploitation d'un
kiosque sur
les quais,

recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du
canton de
Vaud du 29 avril 2003.

Faits:

A.
Par décision du 27 avril 1994, la Municipalité de Montreux a autorisé
X.________ à installer un point de vente sur le domaine public
communal et
lui a attribué à cet effet "l'emplacement du quai A.________". Elle a
toutefois refusé de renouveler cette autorisation pour la saison 1995
en
raison des problèmes d'hygiène constatés et du fait que le personnel
employé
sur le point de vente ne parlait pas le français.

X. ________ a recouru au Tribunal administratif. Le recours est
toutefois
devenu sans objet, la Municipalité étant, dans le courant du mois de
juillet,
revenue sur sa décision. En 1996, un autre emplacement a été attribué
à
l'intéressé au quai B.________, en lui imposant la construction, à
ses frais,
d'un kiosque en dur établi à demeure. L'autorisation a ensuite été
régulièrement renouvelée jusqu'en 1999. Dans son courrier du 27
janvier 1999
relatif à la reconduction de l'autorisation pour 1999, la Municipalité
précisait toutefois qu'en raison du nouveau concept d'aménagement des
quais
qu'elle avait adopté, l'activité en cause ne pourrait se poursuivre
au-delà
de la saison estivale de 2001.

B.
Dans un rapport d'inspection du 24 juin 1999, le contrôleur des
denrées
alimentaires a imparti à X.________ un délai au 2 juillet 1999 pour
poser une
hotte d'aspiration et l'a invité à régler son frigo où une
température de 10°
avait été constatée. Le 13 juillet, le Service intercommunal des
viandes et
denrées alimentaires a écrit au Service des travaux de la commune de
Montreux
pour lui signaler que l'édicule exploité par X.________ ne
correspondait pas
aux normes d'hygiène et que la hotte d'aspiration n'avait toujours
pas été
posée. Il lui demandait alors de prendre en charge ce dossier ou de
retirer
le permis d'exploitation.

Par décision du 20 août 1999, la Municipalité a interdit à X.________
d'exploiter son point de vente avec effet immédiat. Outre l'absence
de hotte
d'aspiration, elle relevait le fait que le kiosque n'était plus relié
au
réseau du Service intercommunal du gaz et de l'électricité (coupure de
l'alimentation en eau, faute de paiement d'une
facture) et que des produits non autorisés tels que frites, hot-dog et
hamburger étaient mis en vente, alors que l'autorisation était
limitée aux
sandwiches, döner-kebab et boissons non alcoolisées.

Le 25 janvier 2000, la Municipalité, relevant qu'aucun des trois
points
précités n'avait été réglé, a notifié à X.________ sa décision de ne
pas
reconduire, dès l'année 2000, l'autorisation qui lui avait été
délivrée. Elle
lui impartissait en conséquence un délai à fin février 2000 pour
retirer son
kiosque des quais.

X. ________ a recouru au Tribunal administratif. Cependant, par
courrier du
10 avril 2000, la Municipalité lui a notifié sa décision de
l'autoriser à
rouvrir son kiosque et à l'exploiter durant la saison 2000, dès lors
qu'il
avait remis son installation en conformité. Elle rappelait que son
activité
de vente ne pourrait se poursuivre au-delà de la saison estivale
2001, en
raison du nouveau concept d'aménagement des quais.

C.
Dans une lettre reçue le 16 novembre 2001 par le Service des travaux,
X.________ exprimait son désir de poursuivre l'exploitation de son
kiosque "à
la même place surtout et particulièrement pendant le Festival de
jazz".

Le 22 novembre 2001, la Direction des travaux et de l'urbanisme a
cependant
confirmé à X.________ que son autorisation arrivait à échéance le 31
décembre
et ne serait pas renouvelée en 2002, conformément aux divers
courriers qui
lui avaient été adressés, en particulier la lettre de la Municipalité
du 6
novembre 2001, qui lui demandait d'enlever son édicule à ses frais,
d'ici au
30 novembre, afin d'éviter les problèmes liés aux difficultés de
circuler
durant le Marché de Noël.

Le 7 février 2002, constatant que le kiosque n'avait pas été enlevé,
la
Municipalité a imparti à X.________ un ultime délai au 28 février
pour ce
faire, sous menace d'exécution par substitution. Le 5 avril, ce délai
a été
prolongé au 28 avril, avec l'indication des voies de recours.

Le 29 avril 2002, X.________ a toutefois sollicité de la Municipalité
"la
prolongation de l'exploitation de son kiosque jusqu'à la fin du
Festival de
Jazz 2002, soit pour 3 mois". Cette requête a été rejetée le 7 mai
2002, en
rappelant à l'intéressé que la date pour l'enlèvement de son kiosque
était
échue et que la Commune procéderait à son évacuation s'il ne
s'exécutait pas
immédiatement.

X. ________ a recouru au Tribunal administratif. Par voie de mesures
provisionnelles, il a été autorisé à poursuivre l'exploitation de son
kiosque, d'abord jusqu'au 20 juillet, date de la fin du Festival de
jazz,
puis jusqu'à droit connu sur le recours au fond. Par arrêt du 16
décembre
2002, le Tribunal administratif a déclaré le recours sans objet par
suite de
l'écoulement du temps, dès lors que, dirigé contre la décision du 7
mai 2002,
il ne pouvait porter que sur le refus de prolonger l'autorisation
d'exploiter
jusqu'à la fin du Festival de jazz.

Entre-temps, dans sa séance du 22 mars 2002, la Municipalité a décidé
"d'abandonner l'étude consistant à remplacer les pavillons de vente
sur les
quais dans le secteur de la Baye de Montreux - Eurotel, dont les
contrats
sont dénoncés pour la fin de la saison 2001"; de ne pas remplacer ces
pavillons, sauf en ce qui concerne les exploitants au bénéfice d'une
convention d'utilisation à durée déterminée, ainsi que deux autres
titulaires
d'autorisations à l'année; de maintenir sa décision de principe de ne
pas
autoriser l'implantation de nouveaux kiosques sur les quais
montreusiens,
réservant toutefois la possibilité d'accorder exceptionnellement
certaines
autorisations, en fonction de l'intérêt général; de subordonner toute
nouvelle autorisation à l'obligation pour le candidat de disposer
d'une
patente de restaurateur et d'exploiter, au moment de la demande, un
restaurant ou un hôtel avec restauration à proximité des quais.

D.
Le 31 octobre 2002, X.________ a demandé le renouvellement de son
autorisation d'exploiter pour l'année 2003. Cette demande a été
rejetée par
décision du 14 février 2003, un délai au 15 mars 2003 lui étant
imparti pour
enlever son kiosque, sous menace d'exécution par substitution d'ores
et déjà
appointée au 17 mars.

X. ________ a recouru au Tribunal administratif. L'effet suspensif a
été
conféré au recours en ce sens que le recourant était dispensé de
procéder à
l'enlèvement de son kiosque jusqu'à droit connu sur le recours.

Statuant par arrêt du 29 avril 2003, le Tribunal administratif a
rejeté le
recours. Il a considéré en substance que le refus opposé au recourant
pouvait se fonder sur le nouveau concept municipal consistant à
n'accorder la
faculté de vendre de la nourriture sur les quais qu'à des
restaurateurs, afin
d'éviter des problèmes d'hygiène et d'assurer une exploitation
stable; un tel
critère était objectif et visait à satisfaire l'intérêt public sinon
à la
diversité de l'offre, tout au moins à sa qualité, sujette à un
contrôle
facilité. Le refus d'accorder l'autorisation requise ne violait pas
non plus
le principe de l'égalité de traitement, les trois titulaires
d'autorisations
à l'année n'offrant pas des mets cuisinés susceptibles de poser des
problèmes
d'hygiène; la situation du recourant ne pouvait, au surplus, être
comparée à
celle des exploitants au bénéfice d'un contrat de bail que la
Municipalité
est tenue de respecter ou situés ailleurs que sur les quais.

E.
Agissant par la voie du recours de droit public, X.________ demande au
Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêt du
Tribunal administratif du 29 avril 2003 et de renvoyer le dossier à
l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.

Le Tribunal administratif se réfère à son arrêt et conclut au rejet du
recours. Au terme de ses observations, la Municipalité conclut dans
le même
sens, sous suite de dépens.

Le recourant a sollicité l'octroi de l'effet suspensif. La
Municipalité s'y
est opposée. Par ordonnance présidentielle du 20 juin 2003, la
requête a été
partiellement admise au sens où l'ordre d'enlever le kiosque a été
suspendu
jusqu'à droit connu sur le recours de droit public.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et avec plein pouvoir d'examen la
recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 129 I 173 consid. 1
p. 174
et la jurisprudence citée).

1.1 Le recours de droit public ne peut, sauf exception dont aucune
n'est ici
réalisée, tendre qu'à l'annulation de la décision attaquée (ATF 129 I
173
consid. 1.5 p. 176 et la jurisprudence citée). Le recours est donc
irrecevable dans la mesure où il tend au renvoi du dossier à
l'autorité
intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

1.2 Selon l'art. 90 OJ al. 1 lettre b OJ, l'acte de recours doit -
sous peine
d'irrecevabilité - contenir un exposé des faits essentiels et un
exposé
succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques
violés,
précisant en quoi consiste la violation. Lorsqu'il est saisi d'un
recours de
droit public, le Tribunal fédéral n'a donc pas à vérifier lui-même si
la
décision attaquée est en tout point conforme au droit et à l'équité;
il
n'examine que les moyens de nature constitutionnelle, invoqués et
suffisamment motivés dans l'acte de recours (ATF 129 I 113 consid.
2.1 p. 120
et la jurisprudence citée). En outre, dans un recours pour arbitraire
fondé
sur l'art. 9 Cst., le recourant ne peut se contenter de critiquer la
décision
entreprise comme il le ferait dans une procédure d'appel où
l'autorité de
recours peut revoir librement l'application du droit (ATF 128 l 295
consid.
7a p. 312; 125 I 492 consid. Ib p. 495 et les arrêts cités). Il doit
préciser
en quoi la décision attaquée serait arbitraire, ne reposant sur aucun
motif
sérieux et objectif, apparaissant insoutenable ou heurtant gravement
le sens
de la justice (ATF 110 la consid. 2a p. 3/4).

Les griefs soulevés par le recourant seront dès lors examinés à la
lumière de
ces principes.

1.3 Pour le reste, le présent recours remplit les conditions de
recevabilité
des art. 84 ss OJ, de sorte que le Tribunal fédéral peut entrer en
matière.

2.
2.1Le recourant taxe la motivation de l'arrêt attaqué de sommaire et
se
plaint ainsi d'une violation de son droit d'être entendu.

La garantie d'un procès équitable (art. 29 al. 2 Cst.) implique, pour
l'autorité, l'obligation de motiver ses décisions. La portée de cette
obligation est déterminée en premier lieu par le droit cantonal de
procédure.
En cas d'absence ou d'insuffisance des dispositions cantonales
topiques, il
suffit que les motifs de la décision permettent à son destinataire de
comprendre pour quelles raisons l'autorité a décidé dans le sens où
elle l'a
fait et, partant, de prendre en toute connaissance de cause la
décision de
recourir, ou non (ATF 126 I 97 consid. 2b p. 102/103; 125 II 369
consid. 2c
p. 372; 121 I 54 consid. 2c p. 57).

En l'espèce, l'arrêt déféré satisfait de toute évidence à ces
exigences
minimales et le recourant lui-même ne prétend pas que le droit
cantonal
instaurerait une obligation de motiver de plus ample portée. Ce moyen
se
révèle dès lors manifestement mal fondé.

2.2 Le recourant reproche au Tribunal administratif d'avoir commis un
déni de
justice en omettant de se prononcer sur le fait qu'il avait fait
valoir,
devant lui, que sa demande de renouvellement pour 2003 devait être
considérée
non comme une nouvelle demande, mais comme tendant à la reconduction
d'une
autorisation, jusqu'alors régulièrement accordée année après année,
qui ne
pouvait être refusée.

S'il est exact que le Tribunal administratif ne s'est pas expressément
prononcé sur ce grief, il ne saurait cependant être question
d'admettre qu'il
aurait commis un déni de justice, dès lors que l'autorité peut
limiter son
examen aux questions décisives (ATF 126 I 97 consid. 2b p. 103 et les
arrêts
cités).

Il n'est en effet pas établi que les exploitants ayant obtenu
antérieurement
des autorisations pendant plusieurs années bénéficiaient d'un droit
acquis.
Le recourant ne prétend lui-même pas qu'il ne serait pas fait
application du
"nouveau concept" aux anciens exploitants. Il ne démontre pas
davantage que
ces derniers seraient les seuls à bénéficier d'une exception "dans
l'intérêt
général". Au contraire, il résulte des considérants de la décision de
première instance que, même si la Municipalité a traité la requête de
l'intéressé comme
une demande de nouvelle autorisation, elle
n'excluait
nullement de mettre le recourant au bénéfice d'une telle dérogation,
mais
elle a estimé qu'il n'en remplissait pas les conditions. A cet égard,
la
question de savoir si la demande d'autorisation pour 2003 devait être
considérée comme une demande de renouvellement ou comme une demande de
nouvelle autorisation était de toute manière dénuée de pertinence.

3.
Le recourant soutient que, dans la mesure où le concept adopté en
1998 était
abandonné, le refus, fondé sur ce concept, de renouveler les
autorisations à
l'année au-delà de la fin de la saison estivale 2001 aurait dû être
systématiquement réexaminé à la lumière du fait nouveau que
constituait cet
abandon.

Dès lors que ce grief porte sur le non-renouvellement de
l'autorisation pour
l'année 2002, il est irrecevable, parce que débordant le cadre de la
présente
procédure, qui ne concerne que le refus de l'autorisation pour
l'année 2003.
Il est manifestement mal fondé pour le surplus, du moment que, dès et
y
compris l'année 2003 en tout cas, les demandes d'autorisation
devaient être
examinées en fonction du nouveau concept adopté en mars 2002.

4.
Le recourant se plaint aussi d'une violation de sa liberté économique
et
d'inégalité de traitement.

4.1 Selon la jurisprudence, celui qui, pour l'exercice d'une activité
économique, doit faire usage du domaine public, peut invoquer la
liberté
économique garantie par l'art. 27 Cst. Il a dans cette mesure un droit
conditionnel à l 'octroi d'une autorisation pour un usage commun
accru du
domaine public (ATF 121 I 279 consid. 2a p. 282; 119 la 445 consid. 1
a/bb p.
447 et consid. 2a p. 449 et les références citées.) Le refus d'une
telle
autorisation peut constituer une atteinte à la liberté économique
(ATF 119 la
445 consid. 2a p. 447) et il est soumis à conditions; il doit être
justifié
par un intérêt public prépondérant - des motifs de police n'entrant
assurément pas seuls en considération -, reposer sur des motifs
objectifs et
respecter le principe de la proportionnalité; la pratique
administrative en
matière d'autorisation ne doit pas vider de leur substance les droits
fondamentaux, en particulier le droit à l'égalité (art. 8 Cst.), ni de
manière générale, ni au détriment de certains citoyens (ATF 121 I 279
consid.
2a p. 282).

S'agissant plus précisément des critères devant présider à l'octroi
d'autorisations d'usage commun accru du domaine public, la
jurisprudence (ATF
128 I 136 consid. 3 p. 141 ss; 121 I 279 consid. 6b p. 287) a déduit
de
l'art. 27 Cst. un certain nombre de principes. L'espace susceptible
d'être
ouvert à de telles utilisations étant par définition limité, les
demandes
dépasseront le plus souvent les disponibilités, ce qui contraindra
l'autorité
à faire des choix. Il lui appartient, dans cette perspective, de
retenir
parmi les diverses demandes en concurrence celles qui apparaissent le
mieux à
même de satisfaire les besoins, de toute nature, du public, du point
de vue
tant de la qualité que de la diversité. Elle ne saurait, à qualité
égale,
favoriser systématiquement les mêmes candidats ou le même groupe de
candidats
au détriment des autres et elle doit éviter de laisser se perpétuer
des
situations de fait, voire s'instaurer de véritables rentes de
situation. Il
va sans dire qu'elle ne saurait retenir que des candidats offrant
toute
garantie qu'ils respecteront scrupuleusement les dispositions,
notamment de
police, régissant les activités qu'ils se proposent d'exercer à la
faveur de
l'autorisation sollicitée. A cet égard, contrairement à ce que
soutient le
recourant, les exigences d'hygiène peuvent être prises en
considération
lorsqu'il s'agit de l'octroi d'une utilisation d'usage commun accru du
domaine public.

4.2 En l'espèce, la Municipalité de Montreux disposait certes d'une
grande
liberté d'appréciation s'agissant d'accorder les emplacements pour les
kiosques dont l'exploitation est saisonnière et qui n'entrent pas
directement
en concurrence entre eux de par les produits qu'ils offrent au
public. Il
paraît cependant douteux que le nouveau concept qu'elle a adopté en
mars 2002
respecte les principes découlant de la liberté économique, en tant
qu'il
réserve les autorisations d'usage commun accru des quais de Montreux
aux
seuls candidats exploitant un restaurant à proximité de ceux-ci. Cette
question n'a cependant pas à être examinée plus avant, dans la mesure
où le
refus opposé au recourant d'une autorisation pour l'année 2003
pouvait se
justifier pour d'autres motifs.

4.3 Comme déjà relevé, une autorisation d'usage commun accru du
domaine
public ne saurait être délivrée qu'à des candidats offrant toute
garantie
qu'ils respecteront scrupuleusement les dispositions, notamment de
police,
régissant les activités qu'ils se proposent d'exercer à la faveur de
l'autorisation sollicitée et, en particulier, les conditions
d'hygiène qui
doivent être respectées, lorsqu'ils ont l'intention de vendre des
denrées
alimentaires.

Il est constant que, sans même retenir les problèmes qui avaient
surgi en
1994 déjà et avaient, dans un premier temps, amené la Municipalité à
ne pas
renouveler l'autorisation pour l'année subséquente, des manquements
ont été
constatés en 1999 au sujet de la hotte d'aspiration et du frigo du
kiosque
exploité par le recourant. Or, ces manquements étaient suffisamment
graves
pour justifier, s'ils persistaient, une interdiction d'exploiter,
voire la
non-reconduction de l'autorisation dès et y compris l'année 2001. Ce
n'est
que sous l'effet de cette décision de non-reconduction que le
recourant a
finalement remédié aux manquements constatés. Si la situation s'est
améliorée
par la suite, il n'en reste pas moins que durant l'été 2001, certaines
installations sensibles ont été trouvées en état de saleté. Dans ces
conditions, il n'est pas certain que le recourant présente toute
garantie de
respect scrupuleux des normes d'hygiène applicables à ses activités.

S'agissant en outre d'autorisations qui, compte tenu de l'espace
disponible,
ne peuvent être délivrées qu'en nombre limité, il pouvait, de plus,
parfaitement être tenu compte du fait qu'en 2002, le recourant
n'avait pas
pleinement exploité son kiosque, qu'il avait essentiellement ouvert
pendant
la durée du Festival de jazz, alors que le Tribunal administratif en
avait
autorisé l'exploitation à titre provisionnel.

4.4 Le recourant lui-même ne prétend enfin pas que les exploitants à
l'année,
qui ont vu leur autorisation reconduite au-delà de la saison 2001,
auraient
pu se voir reprocher des manquements semblables, propres à faire
soupçonner
qu'eux aussi, ne présentaient pas toute garantie de respect des
dispositions
applicables à leurs activités.

Pour cette raison déjà, le grief tiré d'inégalité de traitement ne
peut être
accueilli, sans qu'il soit encore nécessaire d'examiner si, au regard
du
nouveau concept adopté en mars 2002, une autorisation leur a été
délivrée à
tort pour l'année 2003 et si, dans l'affirmative, le recourant aurait
pu s'en
prévaloir avec succès.

5.
5.1Il résulte des considérants qui précédent que le recours doit être
rejeté
dans la mesure où il est recevable.

5.2 Le recourant a présenté une demande d'assistance complète pour la
procédure devant le Tribunal fédéral. Dès lors qu'il établit être au
bénéfice
de l'aide sociale, la condition d'indigence est réalisée. D'autre
part, son
recours n'était pas manifestement dénué d'emblée de toute chance de
succès,
de sorte que la demande d'assistance judiciaire peut être admise
(art. 152
al. 1 et 2 OJ). La commune de Montreux n'a pas droit à des dépens
(art. 159
al. 2 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
La demande d'assistance judiciaire formée par le recourant est admise.

3.
Il n'est pas prélevé d'émolument judiciaire.

4.
Me Kathrin Gruber, avocate à Vevey, est désignée comme avocate
d'office du
recourant et la Caisse du Tribunal fédéral lui versera une indemnité
de 2'000
fr. à titre d'honoraires.

5.
Il n'est pas alloué de dépens.

6.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties
et au
Tribunal administratif du canton de Vaud.

Lausanne, le 30 juillet 2003

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: La greffière: