| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 23 juillet 2003, 2P.62/2003

{T 0/2}
2P.62/2003 /svc

Arrêt du 23 juillet 2003
IIe Cour de droit public

MM. les Juges Betschart, Juge présidant,
Hungerbühler et Berthoud, Juge suppléant.
Greffière: Mme Revey.

O. ________,
recourant, représenté par Me Eric Maugué, avocat,
case postale 504, 1211 Genève 12,

contre

Office du personnel de l'Etat de Genève,
rue du Stand 26, case postale 3937, 1211 Genève 3,
Tribunal administratif du canton de Genève,
Rue du Mont-Blanc 18, Case postale 1956,
1211 Genève 1,
anciennement : rue des Chaudronniers 3, 1204 Genève.

art. 29 Cst. (résiliation des rapports de service),

recours de droit public contre l'arrêt du
Tribunal administratif du canton de Genève
du 21 janvier 2003.

Faits:

A.
Le 1er janvier 2001, O.________ est entré au service de
l'administration
cantonale genevoise en qualité de directeur adjoint du Service
A.________
(ci-après: le Service cantonal) au sein du Département B.________
(ci-après:
le Département cantonal). Deux entretiens d'évaluation se sont
déroulés entre
le recourant et le directeur du Service cantonal les 23 avril et 21
décembre
2001. A l'issue du second, portant sur une période probatoire d'une
année, un
certain nombre d'objectifs lui ont été fixés; ils devaient être
réalisés à la
fin du premier semestre 2002 et faire l'objet d'évaluations tous les
deux
mois dans l'intervalle. Le 15 février 2002, O.________ a présenté par
écrit
ses observations sur ce second entretien, notamment sur les objectifs
arrêtés.

Au terme du troisième entretien, mené le 19 mars 2002 en présence du
directeur administratif du Département cantonal, le directeur du
Service
cantonal a conclu à la cessation des rapports de service. A cette
occasion,
une liste de doléances a été communiquée à O.________. Elle reposait
sur les
observations de sept collaborateurs du Service cantonal adressées, sur
demande du directeur dudit service, au directeur administratif du
Département
cantonal. Le 28 mars 2002, l'intéressé a été libéré de son obligation
de
travail.

Par lettre du 3 avril 2002, l'Office du personnel de l'Etat de Genève
a mis
un terme aux rapports de service de O.________. Invalide pour avoir
été
communiqué pendant un temps inopportun lié au service militaire de
l'intéressé, ce congé a été derechef notifié le 13 juin 2002, avec
effet au
1er octobre 2002.

B.
Statuant le 21 janvier 2003, le Tribunal administratif du canton de
Genève
(ci-après: le Tribunal administratif) a rejeté le recours formé par
O.________ le 15 juillet 2002 contre la décision précitée de l'Office
cantonal du personnel du 13 juin 2002. La procédure suivie à l'égard
de
l'intéressé heurtait certes le sentiment de la justice et de l'équité
mais,
considérée sous l'angle de son seul résultat, la décision entreprise
ne
violait ni le principe de l'interdiction de l'arbitraire ni celui de
la
proportionnalité.

C.
Agissant le 10 mars 2003 par la voie du recours de droit public,
O.________
demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler
l'arrêt
du Tribunal administratif du 21 janvier 2003. Il dénonce diverses
violations
de son droit d'être entendu.

Le Tribunal administratif s'en rapporte à justice quant à la
recevabilité du
recours et persiste dans les termes et conclusions de son arrêt.
L'Office
cantonal du personnel, par la cheffe du Département cantonal des
finances,
présente ses observations et conclut au rejet du recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des
recours
qui lui sont soumis (ATF 129 II 225 consid. 1; 128 II 311 consid. 1
et les
arrêts cités).

1.1 Selon la jurisprudence relative à l'art. 88 OJ, le recours de
droit
public n'est ouvert qu'à celui qui est atteint par l'acte attaqué
dans ses
intérêts personnels et juridiquement protégés; le recours formé pour
sauvegarder l'intérêt général, ou visant à préserver de simples
intérêts de
fait est en revanche irrecevable. Sont des intérêts personnels et
juridiquement protégés ceux qui découlent d'une règle de droit
fédéral ou
cantonal, ou directement d'une garantie constitutionnelle spécifique
pour
autant qu'ils relèvent du domaine couvert par ce droit fondamental
(ATF 129 I
113 consid. 1.2; 126 I 43 consid. 1a, 81 consid. 3b et la
jurisprudence
citée). La protection contre l'arbitraire inscrite à l'art. 9 Cst. -
qui doit
être respectée dans toute activité administrative de l'Etat - ne
confère pas
à elle seule la qualité pour agir au sens de l'art. 88 OJ. Ainsi, la
qualité
pour former un recours fondé sur l'art. 9 Cst. suppose que la
législation
dont l'application arbitraire est dénoncée accorde un droit au
recourant ou
qu'elle ait pour but de le protéger d'une atteinte à ses intérêts
(ATF 126 II
377 consid. 4; 126 I 81 consid. 4 à 6; 123 I 279 consid. 3c/aa).

S'agissant de la fonction publique, le Tribunal fédéral a jugé que
l'agent
qui reçoit son congé n'a qualité pour former un recours de droit
public que
si le droit cantonal subordonne son licenciement à des conditions
matérielles
(ATF 126 I 33 consid. 1; cf. également ATF 120 Ia 110 consid. 1a).

1.2 Le statut du personnel du canton de Genève est régi par la loi
générale
du 4 décembre 1997 relative au personnel de l'administration
cantonale et des
établissements publics médicaux (LPAC; RS/GE B 5 05), ainsi que par
son
règlement du 24 février 1999 (RLPAC; RS/GE B 5 05.01). Pendant la
période
probatoire, chacune des parties peut mettre fin aux rapports de
service en
respectant le délai de résiliation; l'employé est entendu par
l'autorité
compétente et peut demander que le motif de résiliation lui soit
communiqué
(art. 21 al. 1 LPAC). Après la période probatoire, le Conseil d'Etat
ou le
conseil d'administration peut, pour un motif objectivement fondé,
mettre fin
aux rapports de service du fonctionnaire en respectant le délai de
résiliation (art. 21 al. 2 lettre b LPAC). Est considéré comme
objectivement
fondé tout motif dûment constaté démontrant que la poursuite des
rapports de
service est rendue difficile en raison de l'insuffisance des
prestations, du
manquement grave ou répété aux devoirs de service, ou de l'inaptitude
à
remplir les exigences du poste (art. 22 LPAC).

Autrement dit, lorsque l'employé se trouve en période probatoire,
comme en
l'espèce, la résiliation ne doit pas nécessairement se fonder sur un
"motif
objectivement fondé" au sens des art. 21 al. 2 lettre b et 22 LPAC
précités.
Par conséquent, la législation cantonale genevoise ne confère aucun
droit à
ne pas être licencié à un employé en période probatoire, pour peu que
le
délai de résiliation soit respecté. Le recourant n'est donc pas
habilité à
agir par la voie du recours de droit public pour contester le
licenciement
litigieux sur le fond, ce qu'il ne prétend du reste pas.

1.3 Le recourant peut néanmoins se prévaloir d'une violation de
règles de
procédure équivalant à un déni de justice formel (ATF 127 II 161
consid. 3b;
126 I 81 consid. 3b p. 86 et 7b p. 94; 114 Ia 307 consid. 3c). Il ne
lui est
cependant pas permis de mettre en cause, même de façon indirecte, la
décision
sur le fond; le recours ne peut donc pas porter sur des points
indissociables
de cette dernière (ATF 120 Ia 227 consid. 1; 119 Ib 305 consid. 3).
Sous
l'angle du droit d'être entendu, sont ainsi recevables, notamment,
les moyens
relatifs au droit de s'expliquer ou d'accéder au dossier (ATF 120 Ia
157
consid. 2a/bb; 114 Ia 307 consid. 3c); sont en revanche irrecevables,
entre
autres points, les griefs tenant à l'appréciation des preuves ou au
refus
d'administrer une preuve sur la base d'une appréciation anticipée de
celle-ci
(ATF 120 Ia 157 consid. 2a/bb, 227 consid. 1; 119 Ib 305 consid. 3;
114 Ia
307 consid. 3c).

Formé dans le délai requis et les formes prescrites, le présent
recours
remplit les autres conditions de recevabilité des art. 84 ss OJ, si
bien que
le Tribunal fédéral peut entrer en matière dans la limite susdécrite.

2.
2.1Le recourant soutient que son droit d'être entendu a été violé à
divers
égards, tant lors de la procédure initiale de licenciement (consid. 3
infra)
que durant la procédure cantonale de recours (consid. 4 infra).

2.2 La portée du droit d'être entendu et les modalités de sa mise en
application sont déterminées en premier lieu par les dispositions
cantonales
de procédure, dont le Tribunal fédéral ne contrôle l'application et
l'interprétation que sous l'angle restreint de l'arbitraire; dans
tous les
cas cependant, l'autorité cantonale doit respecter les garanties
minimales
déduites directement de l'art. 29 al. 2 Cst., dont le Tribunal fédéral
examine librement si elles ont été observées (ATF 126 I 15 consid.
2a; 125 I
257 consid. 3a et les arrêts cités). Le droit d'être entendu est une
garantie
constitutionnelle de caractère formel, dont la violation doit
entraîner
l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de
succès
sur le fond (ATF 124 V 180 consid. 4a; 122 II 464 consid. 4a et les
arrêts
cités).

La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu, en particulier, le
droit
pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit
prise à son
détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à
influer
sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui
d'obtenir
qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, celui de
participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance
et de se
déterminer à leur propos (ATF 127 I 54 consid. 2b; 126 I 15 consid.
2a/aa;
124 I 49 consid. 3a et les arrêts cités).

3.
S'agissant de la procédure initiale de licenciement, le recourant
affirme ne
pas avoir été avisé de l'objet réel de l'entretien du 19 mars 2002, ni
n'avoir pu prendre connaissance des courriers étayant la liste des
doléances
remise à cette occasion. La décision de licenciement reposant
exclusivement
sur les motifs avancés lors de cet entretien, ces procédés heurtaient
son
droit d'être entendu. A l'appui de ces griefs, le recourant invoque
l'art. 29
al. 2 Cst., l'art. 20 al. 1 LPAC précité, ainsi que l'art. 17 al. 2
RPAC
selon lequel "aucun document ne peut être utilisé contre un membre du
personnel sans que celui-ci n'en ait eu connaissance et qu'un délai
ne lui
ait été fixé pour faire part de son point de vue."
3.1En ce qui concerne d'abord l'objet de l'entretien, le recourant
était
certes fondé à ignorer qu'il porterait sur son licenciement, mais il
devait
s'attendre à ce qu'il traiterait de l'évaluation de ses prestations,
conformément à ce qui avait été convenu à l'issue de l'entrevue du 21
décembre 2001. Le recourant était ainsi en mesure de s'y préparer. De
surcroît, il a pu largement s'exprimer pendant cette séance, qui a
duré trois
heures selon la réponse déposée par l'Office cantonal du personnel le
16 août
2002 devant le Tribunal administratif. Par ailleurs, il ressort du
dossier
que le recourant a adressé de nouvelles observations au directeur
administratif du Département cantonal le 25 mars 2002. Enfin,
l'audience
menée le 17 avril 2002 entre le recourant et le secrétaire général du
Département cantonal au sujet des "dysfonctionnements" du Service
cantonal a,
de fait, amplement permis au recourant de remettre en cause les
reproches à
lui signifiés par son supérieur hiérarchique. Le grief de violation
du droit
de s'exprimer s'avère ainsi mal fondé, qu'il repose sur l'art. 29
Cst., ou
sur l'art. 21 al. 1 LPAC dont le recourant ne démontre pas que la
protection
serait plus étendue.

3.2 La question afférente à l'accès aux courriers étayant la liste des
doléances articulées à l'encontre du recourant est plus délicate.

3.2.1 L'arrêt attaqué n'indique pas que le recourant aurait en vain
requis de
prendre connaissance desdites pièces. L'Office cantonal du personnel
ne dénie
toutefois pas cet élément de fait, qui ressort en outre du dossier,
plus
précisément d'une lettre du 13 mai 2002 du directeur administratif du
Département cantonal.

3.2.2 Le droit de consulter le dossier conféré par l'art. 29 al. 2
Cst.
comprend le droit de prendre connaissance de toutes les pièces
essentielles
pour la décision à rendre, c'est-à-dire de chaque acte pouvant
constituer le
fondement de la décision (ATF 121 I 225 consid. 2a; 119 Ib 12 consid.
6b p.
20 et les références citées; voir aussi ATF 122 I 153 consid. 3 p.
158 et
consid. 6 p. 161 ss). Ce droit n'est cependant pas absolu; son
étendue doit
être définie de cas en cas, en tenant compte des intérêts en présence
et de
toutes les circonstances du cas d'espèce. Il peut être restreint,
voire
supprimé, lorsque l'intérêt public ou l'intérêt prépondérant de
tiers, voire
du requérant lui-même, exige que des documents soient tenus secrets,
du moins
partiellement (ATF 126 I 7 consid. 2b; 125 I 257 consid. 3b; 122 I 153
consid. 6a p. 161 et les arrêts cités).
Dans sa réponse adressée au Tribunal fédéral, l'Office cantonal du
personnel
conteste en substance que les courriers incriminés constituent des
pièces
essentielles de la décision de licenciement. Il relève à cet égard
que la
liste n'a été produite par le directeur administratif qu'après que le
directeur du Service cantonal, qui en ignorait le contenu, avait déjà
bâti,
exprimé et motivé son opinion concluant
à la cessation des rapports de
service. La décision avait ainsi été arrêtée indépendamment de la
liste, a
fortiori des courriers à sa source.

La décision de licenciement a été prise par l'Office cantonal du
personnel le
13 juin 2002. Elle indique se fonder sur les motifs communiqués lors
de
l'entretien du 19 mars 2002, sans toutefois les exposer, mais en se
limitant
à préciser que les prestations du recourant "ne correspondant pas aux
exigences du poste, la poursuite des rapports de service ne saurait
être
exigée, selon les règles de la bonne foi, d'aucune des parties." Cette
décision se réfère ainsi à l'ensemble des motifs avancés au recourant
le 19
mars 2002, sans distinction. On ne saurait dès lors tenir pour établi
qu'elle
repose uniquement sur l'opinion du directeur du Service cantonal, à
l'exclusion des doléances extraites des courriers et de l'avis propre
du
directeur administratif qui, lui, était instruit du contenu de
ceux-ci. Le
droit d'être entendu commandait ainsi, sous réserve d'éventuels
intérêts
prépondérants, que le recourant puisse prendre connaissance des
courriers et
se déterminer à leur sujet. Faute d'avoir agi en ce sens, l'autorité
administrative a violé le droit du recourant d'accéder au dossier.

3.2.3 Selon la jurisprudence, le Tribunal fédéral admet à certaines
conditions la possibilité de réparer après coup une violation du
droit d'être
entendu, en particulier lorsque la décision entachée est couverte par
une
nouvelle décision qu'une autorité supérieure - jouissant d'un pouvoir
d'examen au moins aussi étendu - a prononcée après avoir donné à la
partie
lésée la possibilité d'exercer effectivement son droit d'être entendu
(ATF
126 I 68 consid. 2; 124 II 132 consid. 2; 118 Ib 111 consid. 4b; 116
Ia 94
consid. 2, Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3e éd.,
Berne 1999,
p. 517). Une telle guérison est cependant exclue en cas de violation
particulièrement grave des droits des parties et doit demeurer
exceptionnelle
(ATF 126 I 68 consid. 2; 124 V 180 consid. 4a); le but de cette
mesure n'est
pas de permettre à l'autorité administrative de négliger ce droit
fondamental
qu'est le droit d'être entendu en considérant que le vice commis sera
de
toute façon guéri au cours d'une éventuelle procédure de recours
(RDAT 1998 I
70 273 consid. 3a).
En l'occurrence, les courriers réclamés en vain par le recourant ont
été
produits par l'Office cantonal du personnel à l'appui de ses
observations
communiquées au Tribunal administratif, puis transmis le 19 août 2002
au
recourant. Dès cet instant, il lui était alors loisible de requérir la
faculté de les discuter devant cette autorité, qui disposait du
pouvoir d'en
apprécier la véracité et la portée. Le recourant, dont le mémoire
adressé au
Tribunal administratif affirmait d'emblée que ladite atteinte ne
trouverait
de toute façon pas réparation devant cette autorité, ne s'est
aucunement
manifesté à cet égard. Il a ainsi renoncé à user de cette
possibilité, de
sorte qu'il est maintenant malvenu de s'en plaindre (cf. SJ 1998 p.
365
consid. 2). Le grief tenant au droit d'accéder au dossier est ainsi
mal
fondé, qu'il s'appuie sur l'art. 29 al. 2 Cst. ou sur l'art. 17 RLPAC.

4.
S'agissant de la procédure cantonale de recours, le recourant
reproche au
Tribunal administratif d'avoir contrevenu à l'art. 32 al. 3 LPAC,
selon
lequel "le tribunal ordonne d'entrée de cause et à bref délai la
comparution
personnelle des parties". De surcroît, il fait grief à l'autorité
intimée
d'avoir omis d'examiner le bien-fondé des reproches articulés à son
encontre
et de s'être bornée à constater, par substitution de motifs, que le
climat de
mésentente régnant au sein du Service cantonal justifiait son
licenciement.

4.1 Selon son alinéa 1, l'art. 32 LPAC ne traite que des sanctions
disciplinaires. La résiliation en cause ne revêtant pas un tel
caractère (cf.
art. 16 LPAC a contrario), cette disposition lui est inapplicable.
Quant à
l'art. 29 al. 2 Cst., il ne confère pas, à lui seul, le droit d'être
entendu
oralement par l'autorité (ATF 125 I 209 consid. 9b p. 219; 122 II 464
consid.
4c; Müller, op. cit., p. 524). Enfin, le recourant n'a pas sollicité
le
Tribunal administratif de procéder à l'audition personnelle des
parties,
alors qu'il en aurait eu la faculté (cf. consid. 3.2.2 supra). Par
conséquent, ce moyen tombe également à faux.

4.2 Il reste à examiner le grief tenant à la motivation du prononcé
incriminé.

4.2.1 Le grief de motivation insuffisante de la décision attaquée est
irrecevable lorsqu'il est soulevé par une partie qui n'a pas la
qualité pour
agir au fond, car cette question est indissociable du jugement au
fond (cf.
consid. 1.3 supra; ATF 122 II 186 consid. 2; 117 Ia 90 consid. 4a).
Selon une
jurisprudence récente il en va toutefois différemment d'une motivation
inexistante, laquelle peut être aisément disjointe de l'examen du
fond (arrêt
1P.228/2002 du 9 juillet 2003 en voie de publication).

En l'espèce, il est fort douteux que le grief soit recevable. La
question
souffre néanmoins de demeurer indécise, car le moyen est de toute
façon mal
fondé (sur l'étendue du devoir de motivation: ATF 123 I 31 consid.
2c; 122 IV
8 consid. 2c; 121 I 54 consid. 2c; 119 Ia 264 consid. 4d; 117 Ib 64
consid. 4
p. 86).

4.2.2 La décision initiale de licenciement du 13 juin 2002 se borne à
se
référer abstraitement aux motifs fournis lors de l'entretien du 19
mars 2002,
en précisant que les prestations du recourant ne "correspond[aient]
pas aux
exigences du poste" (cf. consid. 3.2.2 supra). Quant à l'arrêt
attaqué, il a
retenu ce qui suit:
"[...] un climat de mésentente s'était manifestement installé au sein
du
service considéré, les attentes réciproques des différents acteurs, et
principalement du directeur et du directeur adjoint, divergeant
notablement.
Dans de telles conditions, l'intérêt général commande de réorganiser
le
service ou, le cas échéant, de se passer du ou des collaborateurs dont
l'insertion au sein de l'unité administrative n'est pas optimale.
[...]"
Ainsi, l'autorité intimée a fondé sa décision sur le climat objectif
de
mésentente régnant dans le service, résultant principalement de la
divergence
des attentes réciproques du recourant et de son supérieur
hiérarchique. En ce
sens, le Tribunal administratif ne s'est pas sensiblement écarté des
motifs
de licenciement invoqués par l'autorité de première instance.

A bien le suivre, le recourant reproche en réalité au Tribunal
administratif
de ne pas avoir, en omettant de statuer sur l'existence et la
répartition des
fautes entre les protagonistes, formellement constaté l'innocence
qu'il
allègue à cet égard. Toutefois, le Tribunal administratif n'était
tenu que de
juger du respect de l'art. 21 al. 1 LPAC. Or, cette disposition ne
subordonne
pas le licenciement à une faute de l'employé. Il suffisait ainsi au
Tribunal
administratif de constater qu'une discordance objective entravait la
bonne
marche du service, sans qu'il ne soit besoin de statuer sur
l'existence
d'éventuelles fautes à ce propos. Certes, on conçoit que le recourant
aspire
à ce que les circonstances exactes de sa mise à pied soient
éclairées, en
particulier à ce que les accusations formulées contre lui - non
confirmées
par le Tribunal administratif - soient levées, mais il s'agit là d'un
intérêt
de fait uniquement. L'art. 2B al. 1 LPAC invoqué par le recourant à ce
propos, selon lequel l'employeur doit veiller à la protection de la
personnalité des membres du personnel, ne lui est d'aucun secours: à
supposer
même que sa portée couvre un tel grief, ce qui est fort douteux, sa
violation
doit de toute façon être dénoncée par une procédure de plainte
spécifiquement
réglée par les alinéas 2 ss de la même disposition.

Le grief de violation du droit d'être entendu doit ainsi être
également
écarté sous cet aspect.

5.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté. Succombant, le
recourant doit
supporter les frais judiciaire (art. 153, 153a et 156 OJ) et n'a pas
droit à
des dépens (art. 159 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté.

2.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge du recourant.

3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire du recourant, à
l'Office du personnel de l'Etat de Genève et au Tribunal
administratif du
canton de Genève.

Lausanne, le 23 juillet 2003

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le juge présidant: La greffière: