| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 10 juillet 2003, 2P.250/2002

{T 0/2}
2P.250/2002 /viz

Arrêt du 10 juillet 2003
IIe Cour de droit public

MM. et Mme les Juges Wurzburger, Président,
Betschart, Hungerbühler, Müller, Yersin, Merkli et Aeschlimann.
Greffier: M. Addy.

Office cantonal de l'assurance-invalidité du canton de Genève, rue de
Lyon
97, 1211 Genève 13

et

A.________,

recourants,

contre

Grand Conseil du canton de Genève, Chancellerie d'Etat, rue de
l'Hôtel-de-Ville 2, case postale 3964,
1211 Genève 3.

Loi relative à l'Office cantonal des assurances sociales du 20
septembre 2002
(contrôle abstrait),

recours de droit public contre l'arrêté du Grand Conseil du canton de
Genève
du 20 septembre 2002.

Faits:

A.
Le 20 septembre 2002, le Grand conseil du canton de Genève (ci¿après:
le
Grand conseil) a adopté la loi relative à l'Office cantonal des
assurances
sociales (ci-après: la loi cantonale ou LOCAS). Cette loi institue un
Office
cantonal des assurances sociales (ci-après: l'OCAS) sous la forme d'un
établissement de droit public autonome doté de la personnalité
juridique,
dont le siège est à Genève (art. 1er al. 1 et 2 LOCAS). Son but est de
coordonner, dans le domaine des assurances sociales, les institutions
qu'il
est appelé à organiser en vertu des dispositions fédérales et
cantonales et
d'assurer leur administration rationnelle (art. 2 al. 1 LOCAS). Il
regroupe
et assume l'administration de la Caisse cantonale de compensation et
de
l'Office de l'assurance-invalidité (art. 1er al. 3 et 2 al. 3 LOCAS),
établissements autonomes de droit public dotés de la personnalité
juridique,
de siège à Genève (cf. art. 12 al. 1 et 2 et art. 22 al. 1 et 2
LOCAS).
Placés sous la surveillance de la Confédération, ces établissements
sont
«administrativement rattachés» à l'OCAS qui exerce sur eux «l'autorité
hiérarchique cantonale» (cf. art. 12 al. 3 et 22 al. 3 LOCAS), dans le
respect du droit international public et du droit fédéral, notamment
en
matière de surveillance des assurances sociales (art. 2 al. 4 LOCAS).
Publiée le 27 septembre 2002 dans la Feuille d'Avis Officielle du
canton de
Genève, la loi cantonale pouvait être contestée par référendum
jusqu'au 6
novembre 2002. Elle a été promulguée pour être exécutoire dans tout
le canton
le 16 novembre 2002, selon publication dans la Feuille d'Avis
Officielle du
jour précédent.

B.
Entre-temps, le 28 octobre 2002, un recours de droit public rédigé
sur le
papier à en-tête de l'Office cantonal genevois de
l'assurance-invalidité
(ci-après: l'OCAI) a été «formé par Monsieur A.________, directeur de
l'OCAI
(suit l'adresse de cette institution)». Prises au nom de l'OCAI, les
conclusions du recours tendent à l'annulation de la loi cantonale
dans son
entier, subsidiairement à l'annulation de ses art. 6 (let. d, g et
h), 11
(al. 2 et 3), 24 (al. 3 et 4) et 33, au motif que ceux-ci porteraient
atteinte au principe de la primauté du droit fédéral (art. 49 al. 1
Cst.) en
raison de leur contrariété aux art. 54, 57, 59 et 64 de la loi
fédérale du 19
juin 1959 sur l'assurance-invalidité (RS 831.20; LAI) ainsi qu'aux
art. 92 et
92bis du règlement du 17 janvier 1961 sur l'assurance-invalidité (RS
831.201;
RAI). Une requête d'effet suspensif a également été formulée.
Le 30 octobre 2002, le Président de la IIème Cour de droit public du
Tribunal
fédéral (ci-après cité: le Président) a invité l'OCAI à confirmer que
le
recours avait bien été formé par lui-même et non par A.________
agissant à
titre personnel. Ce dernier a répondu sur papier libre de la manière
suivante
(lettre du 4 novembre 2002):
«Comme vous l'indiquez, il y a une incertitude formelle sur l'auteur
du
recours. Or, par la présente, je vous confirme que ce recours a été
fait en
nom personnel, comme l'intitulé le mentionne: "recours de droit
public formé
par M. A.________." Je l'ai déposé en tant que citoyen de la
République de
Genève et je conteste cette loi cantonale. J'assume également
l'avance de
frais.
Le fait que le recours apparaisse sur du papier de l'OCAI est le
simple fruit
d'un problème technique de l'informatique. En effet, cette forme n'a
pu être
enlevée le dernier soir du délai de recours. Pour respecter le délai
de
recours il n'a pas été possible d'enlever cette forme pour avoir des
originaux et il m'a fallu déposer le recours sous cette forme.»
En réponse à sa lettre, A.________ a été informé par le Président du
fait que
la procédure serait ouverte à son nom, sans préjudice des éventuelles
conséquences que le Tribunal fédéral pourrait être amené à tirer de
l'ambiguïté quant à l'auteur du recours lors de l'examen de sa
recevabilité
(lettre du 7 novembre 2002).
Par ordonnance présidentielle du 22 novembre 2002, la requête d'effet
suspensif a été rejetée.

C.
Entre-temps, A.________ a été licencié avec effet immédiat par l'Etat
de
Genève. Un directeur ad intérim a été nommé pour le remplacer avec
effet au
1er novembre 2002. Agissant au nom de l'OCAI, ce dernier a indiqué au
Tribunal fédéral, dans une lettre du 13 novembre 2002, qu'à son «grand
regret» le recours avait été interjeté par l'office dont il avait la
charge
et non par son prédécesseur à titre personnel.
Par écriture du 22 janvier 2003, le Président du Grand conseil
genevois a
conclu à l'irrecevabilité du recours, que celui-ci fût interjeté par
l'OCAI
ou par son ancien directeur agissant à titre personnel. Invité à
répliquer,
A.________ a réaffirmé qu'il avait agi en son nom personnel en
qualité de
simple citoyen genevois et que ce serait faire preuve de formalisme
excessif
que de ne pas l'admettre, ajoutant que le recours serait de toute
façon
également recevable à supposer qu'il faille le considérer comme
émanant de
l'OCAI, car un établissement autonome de droit public peut, à son
sens,
invoquer la violation du principe de la force dérogatoire du droit
fédéral
lorsque son existence ou son autonomie sont en péril, comme cela
serait le
cas de l'OCAI si la loi cantonale attaquée devait entrer en vigueur.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des
recours
qui lui sont soumis (ATF 128 I 177 consid. 1 p. 179, 46 consid. 1a p.
48; 128
II 66 consid. 1 p. 67 et les références).

1.1 Le recours de droit public au sens de l'art. 84 al. 1 let. a OJ
est conçu
pour la protection des droits constitutionnels des citoyens contre les
éventuels abus de la puissance publique. Selon une jurisprudence
constante et
bien établie, l'Etat - cantons, communes ou leurs autorités, autres
collectivités ou établissements de droit public - n'est en principe
pas
titulaire de ces droits constitutionnels, qui existent précisément
contre lui
(cf. ATF 125 I 173 consid. 1b p. 175; 121 I 218 consid. 2a p. 219;
120 Ia 95
consid. 1a p. 96; 119 Ia 214 consid. 1a p. 216 et les références).
La jurisprudence admet toutefois deux exceptions en faveur des
communes:
premièrement, lorsque la collectivité n'intervient pas en tant que
détentrice
de la puissance publique, mais qu'elle agit sur le plan du droit
privé ou
qu'elle est atteinte dans sa sphère privée de façon identique ou
analogue à
un particulier; secondement, lorsque elle se plaint d'une violation
de son
autonomie ou d'une atteinte à son existence ou à l'intégrité de son
territoire garanties par le droit cantonal (cf. art. 50 Cst.; ATF 125
I 173
consid. 1b p. 175, 121 I 218 consid. 2a et les références; Walter
Kälin, Das
Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Berne 1994, p. 212 ss). En
principe réservées aux communes voire à certaines corporations de
droit
public de niveau communal, ces deux exceptions ont certes été
étendues - mais
à de très rares occasions - à «d'autres corporations publiques»
(«andere
öffentlichrechtliche Körperschaften»), telle l'Eglise
évangélique-réformée du
canton de Saint-Gall (cf. ATF 108 Ia 82 consid. 1b p. 85).
Le Tribunal fédéral a toutefois refusé d'admettre le recours de droit
public
formé par un canton représenté par son gouvernement (ATF 120 Ia 95
consid. 1b
p. 97) ou émanant d'une caisse de pensions de fonctionnaires avec
statut
d'établissement de droit public (ATF 103 Ia 58 consid. 2b p. 61) ou,
plus
récemment, de l'Aéroport international de Genève (arrêt du 27 janvier
2000
dans la cause 1P.555/1999, consid. 1b). Dans cette dernière affaire,
la Cour
a en effet considéré que, nonobstant son statut d'établissement public
autonome de droit cantonal, l'Aéroport international de Genève
n'avait pas la
qualité pour agir par la voie du recours de droit public, car sa
relative
autonomie par rapport à l'administration centrale n'était nullement
comparable à celle d'une commune ou d'une corporation publique
analogue (eod.
loc.).
1.2 Etablissement public possédant la personnalité juridique, l'OCAI
est
placé sous la surveillance de la Confédération et «administrativement
rattaché au département de l'action sociale et de la santé, qui
exerce sur
lui l'autorité hiérarchique cantonale» (art. 1 al. 2 et 3 de la loi
genevoise
du 10 juin 1993 relative à l'office cantonal de
l'assurance-invalidité,
ci-après citée: LOCAI). Chargé d'accomplir les tâches qui lui sont
confiées
par la Confédération ou, avec l'accord de cette dernière, par le
Conseil
d'Etat (cf. art. 2 al. 1 et 2 LOCAI), l'OCAI est dirigé par un
directeur
nommé par le Conseil d'Etat (art. 3 al. 1 LOCAI). Son organisation
interne
doit être prévue dans un règlement du Conseil d'Etat soumis à
l'approbation
de la Confédération (cf. art. 4 al. 1 LOCAI), mais ce règlement n'a,
en
réalité, jamais vu le jour.
Cela étant, bien qu'il ait la personnalité juridique et qu'il dispose
d'une
certaine autonomie (assez limitée à la vérité), l'OCAI n'en reste pas
moins
un simple établissement autonome de droit public qui n'a pas la
qualité pour
agir par la voie du recours de droit public, faute d'être organisé de
façon
corporative. Ce qui caractérise en effet une corporation publique (ou
une
collectivité publique), c'est l'existence de membres qui ont la
faculté, dans
les limites de la loi et notamment du droit public, de déterminer
librement
la volonté de la corporation au travers de ses organes, comme peuvent
par
exemple le faire les habitants d'une municipalité en siégeant dans un
exécutif ou un législatif communal (cf. Pierre Moor, Droit
administratif,
vol. III, Berne 1992, p. 84/85; Ulrich Häfelin/Georg Müller,
Allgemeines
Verwaltungsrecht, Zurich 2002, nos 1288-1294; André Grisel, Traité de
droit
administratif, vol. I, 1984 Neuchâtel, p. 193/194). Or, rien de tel en
l'occurrence, puisque la direction de l'OCAI n'a nullement pour
vocation de
représenter et d'exprimer la volonté d'hypothétiques membres - on ne
voit
d'ailleurs pas lesquels ils seraient - mais a simplement pour mission
d'assurer l'exécution des attributions qui lui sont dévolues par la
loi
(fédérale et cantonale) sous l'autorité et le contrôle de la
Confédération et
du Conseil d'Etat (pour comp. arrêt du 4 juillet 1995 dans la cause
Services
industriels de Genève c/ V., consid. 2). De surcroît, le recourant ne
prétend
pas que son existence serait garantie par une norme de rang
constitutionnel,
comme la jurisprudence l'exige pourtant pour que la protection de
l'autonomie
puisse être invoquée comme garantie constitutionnelle (cf. ATF 103 Ia
58
consid. 2a p. 60, 99 Ia 754 consid. b).
Partant, la voie du recours de droit public n'est pas ouverte à
l'OCAI pour
contester la loi cantonale, cette dernière dût-elle affecter son
organisation
et son fonctionnement voire même mettre en péril son existence ou
restreindre
son autonomie. Le recours est donc irrecevable en tant que formé par
l'OCAI.

2.
A la demande du Président, A.________ a formellement affirmé, le 4
novembre
2002, qu'il avait recouru en son nom personnel en tant que simple
citoyen
genevois contre l'arrêté litigieux, mais non comme directeur de l'OCAI
engageant cet établissement. A cet effet, il a versé de ses propres
deniers
l'avance de frais.

2.1 Cette thèse n'est guère convaincante. Comme le relève en effet
l'actuel
directeur de l'OCAI, l'écriture du 28 octobre 2002 a été formée sur
le papier
à en-tête de cet établissement: l'apparence est ainsi créée que le
recours
émane de ce dernier (cf. ATF 124 III 363). Par ailleurs, les
conclusions
contenues dans le recours sont explicitement prises au nom de l'OCAI,
ce qui
rend pour le moins peu crédibles les explications - au demeurant
confuses -
de A.________ tendant à faire admettre que l'utilisation du papier à
en-tête
de cet établissement ne serait en réalité due qu'à un malheureux
«problème
informatique» indépendant de sa volonté.
Peu importe toutefois, car le recours serait de toute façon
irrecevable même
si l'on considérait que l'intéressé a bien agi à titre personnel
comme il le
soutient.

2.2 En vertu de l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert
uniquement à celui qui est atteint par l'acte attaqué dans ses
intérêts
personnels et juridiquement protégés. Le recours formé pour
sauvegarder
l'intérêt général ou ne visant qu'à préserver des intérêts de fait
est en
revanche irrecevable (ATF 126 I 43 consid. 1a p. 44; cf. également
ATF 126 I
81 consid. 3b p. 85). Sont des intérêts personnels et juridiquement
protégés
ceux qui découlent d'une règle de droit fédéral ou cantonal ou
directement
d'une garantie constitutionnelle spécifique
pour autant que les
intérêts en
cause relèvent du domaine que couvre ce droit fondamental.
Lorsque le recours est dirigé, comme en l'espèce, contre un arrêté de
portée
générale, la qualité pour recourir au sens de l'art. 88 OJ est en
principe
reconnue à toute personne à qui les dispositions prétendument
inconstitutionnelles pourraient s'appliquer un jour. Une atteinte
virtuelle
aux intérêts juridiquement protégés suffit, à condition qu'elle
puisse être
envisagée avec une certaine vraisemblance (ATF 122 I 70 consid. 1b et
la
jurisprudence citée).

2.3 La loi cantonale ici attaquée est une loi purement organique, en
ce sens
qu'elle ne crée directement aucun droit ou obligation en faveur ou à
la
charge des citoyens, mais qu'elle ne fait que déterminer et définir le
statut, les buts, les organes et les attributions de l'OCAS (art. 1,
2 3 et 6
LOCAS) et de ses établissements (cf. art. 12, 13, 15, 22, 23 et 24
LOCAS),
ainsi qu'établir un certain nombre de règles et de principes - ou
déléguer au
Conseil d'Etat la compétence des les établir (cf. art. 10 al. 1, 12
al. 4 et
22 al. 4 LOCAS) - concernant l'organisation, le fonctionnement et la
surveillance de ces institutions (cf. art. 7, 10, 11, 17, 18 ou 25).
Comme
telles, les dispositions de la loi cantonale, singulièrement celles
que le
recourant conteste explicitement (art. 6: attributions du Conseil
d'administration de l'OCAS; art. 11: délimitation du secret de
fonction; art.
24: statut et tâches de la direction) ou implicitement (les
délégations de
compétence en faveur du Conseil d'Etat), ne sont donc applicables
qu'aux
seuls établissements de droit public qu'elles instituent et à leurs
organes
d'exécution ou de contrôle (voire à leur personnel), à l'exception des
simples citoyens qui ne sont ainsi pas recevables à en invoquer
l'inconstitutionnalité (cf. supra consid. 2.2, deuxième paragraphe).

2.4 Le recourant fait cependant valoir qu'en sa qualité de citoyen
genevois
affilié à l'assurance-invalidité, il pourrait un jour avoir «affaire
à l'OCAI
et à son organisation», si bien que son intérêt résiderait dans le bon
fonctionnement de cette institution, objectif que la loi cantonale
entreprise
mettrait précisément en péril. Considérée du seul point de vue du
recourant,
cette démarche vise toutefois à sauvegarder un pur intérêt de fait
qui,
ramené à l'échelle de l'ensemble de la population concernée par
l'OCAI (soit
les assurés AI domiciliés dans le canton de Genève), se confond avec
la
poursuite d'un intérêt général. Or, l'invocation de tels intérêts ne
confère
pas la qualité pour recourir au sens de l'art. 88 OJ (cf. les arrêts
publiés
in: ZBl 2001 p. 207 ss, consid. 1c et ZBl 2000 p. 533 ss, consid. 3c
et 3d;
arrêt du 20 mai 1994 dans la cause 1P.670/1993, consid. 1; Kälin, op.
cit.,
p. 232). Par ailleurs, l'intéressé ne peut rien tirer du fait que la
loi
cantonale aurait, comme il le laisse vaguement entendre, des effets
sur ses
conditions de travail, car il n'est plus directeur de l'OCAI.

2.5 Le recourant suggère toutefois qu'il aurait un intérêt personnel
et
juridiquement protégé découlant directement des normes de droit
fédéral
invoquées auxquelles il serait dérogé en violation de l'art. 49 Cst.
(principe de la primauté du droit fédéral). Cette argumentation tombe
à faux
car ces normes sont, à l'image des dispositions cantonales attaquées,
d'ordre
purement organique: elles ne font en effet que fixer les attributions
des
Offices AI cantonaux (art. 57 LAI) ainsi que certaines règles et
principes
utiles à leur fonctionnement (art. 54 LAI: principe de l'indépendance
des
offices; art. 59 et 64 LAI, art. 92 et 92bis RAI: composition et
surveillance
des offices), sans affecter, comme tels, les droits et les
obligations des
assurés AI domiciliés dans le canton de Genève; faute d'intérêt
personnel
juridiquement protégé, le recourant ne peut par conséquent pas se
plaindre
d'une violation du principe de la force dérogatoire du droit fédéral
(cf. ATF
126 I 81 consid. 5a p. 91, 112 Ia 136 consid. 2b p. 138; ZBl 2001 p.
207 ss,
consid. 1c).

2.6 Il suit de ce qui précède que A.________ n'a pas la qualité pour
agir au
sens de l'art. 88 OJ; son recours est donc irrecevable.

3.
Au demeurant, au terme du contrôle qu'il est tenu de faire en vertu
de l'art.
61 al. 2 de la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur
l'assurance-vieillesse et
survivants (RS 831.10; LAVS), en relation avec les dispositions
transitoires
de la modification du 22 mars 1991, en vigueur dès le 1er janvier
1992, le
Département fédéral de l'intérieur a donné son approbation à la loi
cantonale
(cf. sa décision du 31 décembre 2002). Il est donc douteux, sur le
fond, que
les dispositions mises en cause soient véritablement contraires au
droit
fédéral ou puissent être jugées comme telles, étant rappelé que,
lorsqu'il
est saisi d'un recours de droit public dans le cadre d'un contrôle
abstrait
des normes, le Tribunal fédéral n'invalide de telles dispositions que
si
elles ne se prêtent à aucune interprétation conforme à la
Constitution et au
droit fédéral (cf. ATF 125 I 474 consid. 2a p. 480; 125 II 440
consid. 1d p.
443; 123 I 313 consid. 2b p. 317 et les références); or, la loi
cantonale
réserve ou se réfère expressément, en de nombreux points, à la
législation
fédérale (cf. art. 2 al. 1 et 4, art. 6, 11 al. 1, 23 al. 1, 24 al. 2
et 29
al. 1 LOCAS). Au surplus, l'argumentation que développe le recourant
en vue
d'établir l'inconstitutionnalité des dispositions cantonales attaquées
apparaît essentiellement appellatoire, en ce sens qu'il affirme plus
qu'il ne
démontre en quoi celles-ci feraient obstacle à la bonne application
du droit
fédéral, singulièrement empêcheraient l'Office fédéral des assurances
sociales d'exercer les compétences qui lui reviennent, notamment comme
autorité de contrôle.

4.
Bien que succombant, l'OCAI - qui n'a pas retiré le recours même s'il
a
regretté qu'il émanât de lui - est dispensé de payer les frais de
justice,
étant intervenu en tant qu'organe cantonal d'exécution de la loi
fédérale sur
l'assurance-invalidité (art. 156 al. 2 OJ; cf. ATF 128 V 263 consid.
7 p.
271). Un émolument judiciaire est en revanche mis à la charge de
A.________,
qui succombe également (cf. art. 156 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est irrecevable.

2.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge de
A.________.

3.
Le présent arrêt est communiqué en copie à l'Office cantonal genevois
de
l'assurance-invalidité, à A.________, ainsi qu'au Grand Conseil du
canton de
Genève.

Lausanne, le 10 juillet 2003

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: