| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 03 juillet 2003, 1P.167/2003

{T 0/2}
1P.167/2003/sch

Arrêt du 3 juillet 2003
Ire Cour de droit public

MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du
Tribunal
fédéral, Nay, Vice-président du Tribunal fédéral, et Fonjallaz.
Greffier: M. Parmelin.

Commune du Mont-sur-Lausanne,
1052 Le Mont-sur-Lausanne, recourante,
représentée par Me Véronique Fontana, avocate,
rue Etraz 12, case postale 2432, 1002 Lausanne,

contre

A.________,
représenté par Me Jean-Christophe Diserens, avocat,
Bel-Air-Métropole 1, case postale 2160, 1002 Lausanne,
intimé,
B.________ et C.________, D.________ et E.________, tous représentés
par Me
Olivier Burnet, avocat, case postale 2308, 1002 Lausanne,
Hoirie X.________, représentée par Me Bertrand Chenevard, notaire, rue
Caroline 1, 1003 Lausanne,
Département des infrastructures du canton de Vaud, Service de
justice, de
l'intérieur et des cultes,
place du Château 1, 1014 Lausanne,
Tribunal administratif du canton de Vaud,
avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne.

plan de quartier "Sous la Culiaironne",

recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du
canton de
Vaud du 13 février 2003.

Faits:

A.
Le territoire de la Commune du Mont-sur-Lausanne est régi par un plan
directeur approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 12 mai
1989
ainsi que par un plan général d'affectation approuvé par cette même
autorité
le 6 août 1993.
Du 28 novembre 1997 au 8 janvier 1998, la Municipalité du
Mont-sur-Lausanne a
soumis à l'enquête publique le projet de plan de quartier "Sous la
Culiaironne" et son règlement d'application. Le périmètre du plan
englobe six
parcelles d'une surface totale de 8'854 mètres carrés, situées entre
les
quartiers du "Grand-Mont", au nord-ouest, et de "Coppoz", au sud, le
long de
la route cantonale n° 501 reliant le Mont-sur-Lausanne à Cugy, en
dévers par
rapport à cette artère; ces biens-fonds sont colloqués en zone
d'habitation
de moyenne densité, à l'exception de la parcelle n° 1111, sise en zone
agricole, qu'il est prévu de classer en zone d'habitation de moyenne
densité.
Le projet de plan délimite pour chaque parcelle les périmètres
d'implantation
des bâtiments, le nombre de niveaux habitables, les surfaces
maximales brutes
de plancher utile, ainsi que les cotes d'altitude maximales. Il
permettrait
ainsi l'édification de six bâtiments locatifs d'une hauteur variant
entre dix
et treize mètres, mesurée depuis la route cantonale. L'accès aux
immeubles se
ferait par une voie de desserte parallèle à cette artère, pour les
véhicules
automobiles, et par un cheminement piétonnier protégé du trafic de la
route
cantonale par une bande de verdure, pour les piétons. Ce projet a
suscité dix
oppositions ayant principalement trait à la densité, jugée excessive,
des
constructions prévues et aux nuisances qu'elles provoqueraient pour le
voisinage.
Dans sa séance du 4 octobre 1999, le Conseil communal du
Mont-sur-Lausanne a
décidé d'approuver le plan de quartier "Sous la Culiaironne" et
d'adopter les
propositions de réponses aux interventions enregistrées dans le cadre
de
l'enquête publique, avec les modifications et les adjonctions
demandées au
règlement; la modification principale consistait dans l'obligation de
réaliser deux bâtiments de dimension sensiblement pareille, au lieu
d'un
seul, sur le périmètre de construction de la parcelle n° 1111,
séparés entre
eux par un espace de douze mètres au minimum. Compte tenu de cette
modification, le coefficient d'utilisation du sol pour l'ensemble du
périmètre serait ramené de 1,024 à 0,97.
Par décision du 13 décembre 2000, le Département des infrastructures
du
canton de Vaud (ci-après: le Département des infrastructures) a
rejeté le
recours formé contre cette décision par A.________, propriétaire
d'une maison
d'habitation sise de l'autre côté de la route cantonale, à quarante
mètres
des façades des constructions prévues par le plan de quartier. Il a
estimé en
substance qu'en dépit d'un coefficient d'utilisation du sol élevé
pour une
zone de moyenne densité, le plan de quartier contesté ne contrevenait
pas au
principe d'aménagement du territoire propre à ce type de zone, tant
sous
l'angle d'une utilisation rationnelle du sol que sous celui de la
qualité de
vie de ses occupants, et qu'il répondait aux objectifs du plan
directeur
communal.
Au terme d'un arrêt rendu le 13 février 2003, le Tribunal
administratif du
canton de Vaud (ci-après: le Tribunal administratif ou la cour
cantonale) a
admis le recours d'A.________ et annulé la décision du Département des
infrastructures du 13 décembre 2000. Il a considéré que l'affectation
de la
parcelle n° 1111 en zone de moyenne densité respectait les exigences
majeures
de l'aménagement du territoire, le plan directeur cantonal et la
politique
d'aménagement de la commune. Il a estimé en revanche que le
coefficient
d'utilisation du sol, de l'ordre de 0,97, était excessif au regard
des taux
usuels applicables à la zone de moyenne densité, des bâtiments
préexistants
et des nuisances engendrées pour les voisins. Il a écarté les autres
griefs
adressés au plan de quartier.

B.
Agissant par la voie du recours de droit public pour violation de son
autonomie, la Commune de Mont-sur-Lausanne demande au Tribunal fédéral
d'annuler cet arrêt. Elle reproche à la cour cantonale d'avoir
substitué
indûment son appréciation en opportunité à la sienne en considérant
que le
coefficient d'utilisation du sol était excessif. L'arrêt attaqué
reposerait
sur une motivation insuffisante et contradictoire et aurait des
conséquences
insoutenables.
Le Tribunal administratif et A.________ concluent au rejet du
recours. Le
Département des infrastructures ainsi que D.________ et E.________
s'en
remettent à justice. L'hoirie X.________ n'a pas déposé
d'observations.

C.
Par ordonnance du 7 avril 2003, le Président de la Ire Cour de droit
public a
rejeté la demande d'effet suspensif présentée par la Commune du
Mont-sur-Lausanne.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des
recours
qui lui sont soumis (ATF 129 II 225 consid. 1 p. 227 et les arrêts
cités).

1.1 Seul le recours de droit public est ouvert en l'occurrence dans
la mesure
où la commune recourante ne met pas en cause l'application du droit
fédéral
(ATF 124 I 223 consid. 1a/ee p. 226; 114 Ia 73 consid. 2c p. 77/78).

1.2 Une commune a qualité pour agir par la voie du recours de droit
public en
invoquant une violation de son autonomie garantie à l'art. 189 al. 1
let. b
Cst. lorsque la décision attaquée l'atteint en tant que détentrice de
la
puissance publique. Tel est le cas en l'espèce du refus d'approuver
le plan
de quartier "Sous la Culiaironne" adopté par le Conseil communal du
Mont-sur-Lausanne, qui empêche l'entrée en vigueur de celui-ci.
Savoir si la
commune est effectivement autonome dans le domaine en cause n'est pas
une
question de recevabilité, mais constitue l'objet d'une appréciation
au fond
(ATF 128 I 3 consid. 1c p. 7).

1.3 Le Tribunal administratif n'a pas formellement renvoyé le dossier
au
Conseil communal du Mont-sur-Lausanne pour qu'il statue à nouveau au
sens des
considérants. La nature de la décision attaquée peut demeurer
ouverte, car
même si celle-ci devait être considérée comme une décision de renvoi,
par
nature incidente, la commune devrait se voir reconnaître la qualité
pour
l'attaquer directement dans la mesure où l'arrêt attaqué oblige ses
organes à
statuer à nouveau dans la même affaire en se soumettant à une
injonction de
la cour cantonale (ATF 120 Ib 207 consid. 1a p. 209 et les arrêts
cités). Les
autres conditions de recevabilité du recours de droit public étant
remplies,
il y a lieu d'entrer en matière.

2.
La hauteur et la densité des constructions prévues dans le cadre du
plan de
quartier "Sous la Culiaironne" et leur impact sur le voisinage peuvent
s'apprécier de manière suffisamment précise sur la base des plans et
des
autres documents versés au dossier, de sorte qu'une inspection locale
ne se
justifie pas.

3.
L'art. 50 al. 1 Cst. garantit l'autonomie communale dans les limites
du droit
cantonal. Selon la jurisprudence encore valable depuis l'entrée en
vigueur de
la nouvelle Constitution fédérale (cf. ATF 128 I 3 consid. 2a p. 8),
une
commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines
que le
droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en
tout ou
partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités
municipales
une liberté de décision appréciable (ATF 126 I 133 consid. 2 p. 136;
124 I
223 consid. 2b p. 226/ 227 et les arrêts cités). Il suffit que cette
liberté
puisse s'exercer, non pas dans un domaine entièrement réservé à la
commune,
mais dans l'accomplissement des tâches particulières qui sont en
cause,
quelle que soit leur base juridique. L'existence et l'étendue de
l'autonomie
communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement
par la
constitution et la législation cantonales, voire exceptionnellement
par le
droit cantonal non écrit et coutumier (cf. ATF 122 I 279 consid. 8b
p. 290;
116 Ia 285 consid. 3a p. 287; 115 Ia 42 consid. 3 p. 44; 114 Ia 80
consid. 2b
p. 83, 168 consid. 2b p. 170). Lorsqu'elle est reconnue autonome dans
un
domaine spécifique, une commune peut dénoncer tant les excès de
compétence
d'une autorité cantonale de contrôle ou de recours que la violation
par
celle-ci des règles du droit fédéral, cantonal ou communal qui
régissent la
matière (ATF 128 I 3 consid. 2b p. 9). La commune est aussi habilitée
à se
plaindre d'arbitraire, dans la mesure où ce grief est étroitement lié
à celui
de violation de son autonomie (ATF 121 I 155 consid. 4 p. 159; 116 Ia
221
consid. 1c p. 224). Le Tribunal fédéral examine librement
l'interprétation du
droit constitutionnel; en revanche, il vérifie l'application de
règles de
rang inférieur à la constitution cantonale sous l'angle restreint de
l'arbitraire (ATF 128 I 3 consid. 2b p. 9 et la jurisprudence citée).
En droit vaudois, la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et
les
constructions, du 4 décembre 1985 (LATC), entrée en vigueur le 1er
janvier
1987, laisse aux communes un espace de décision important maintes fois
reconnu par la jurisprudence en matière d'aménagement et de police des
constructions et, en particulier, dans l'élaboration des plans de
quartier et
des règlements qui leur sont annexés (cf. art. 2 al. 1 LATC; voir ATF
108 Ia
74 consid. 2b p. 76/77; 98 Ia 427 consid. 4 p. 434). Elle se borne à
poser
quelques règles sur l'esthétique et l'intégration des constructions
(art. 86
à 88), sur la solidité, la sécurité et la salubrité des constructions
(art.
89 à 93), sur la suppression des barrières architecturales (art. 94 à
96),
sur l'utilisation rationnelle et l'économie d'énergie dans les
constructions
(art. 97 à 102). Elle ne contient en revanche aucune norme sur le
coefficient
d'utilisation du sol et le nombre de niveaux admissible, dont le
règlement du
plan de quartier litigieux devrait tenir compte, ou sur la façon de
calculer
ces divers éléments. Force est donc d'admettre que ces points
ressortissent
au seul droit communal qui, dans cette mesure, peut être qualifié
d'autonome.

4.
La recourante reproche à la cour cantonale d'avoir substitué son
appréciation
à la sienne et, partant, d'avoir violé l'autonomie que le droit
cantonal lui
reconnaît en matière de planification locale en considérant que le
coefficient d'utilisation du sol résultant du plan de quartier
litigieux
était excessif.

4.1 L'autonomie communale n'existe que dans les limites des lois
cantonales
et de la Constitution. Une commune ne peut ainsi se plaindre d'une
violation
de son autonomie lorsque l'autorité cantonale de contrôle ou de
recours exige
une modification du plan ou de son règlement d'application en se
fondant sur
des motifs sérieux et objectifs afin de le rendre conforme aux
exigences
légales (ATF 116 Ia 221 consid. 2c p. 227; ZBl 101/2000 p. 193
consid. 3c p.
194/195; RDAT 2000 I n° 22 p. 93 consid. 5 p. 96) ou de redresser une
violation de la Constitution, telle que la garantie de propriété (cf.
ATF 106
Ia 94 consid. 3d p. 99; 104 Ia 120 consid. 2b p. 127). Cette autorité
peut
ainsi, sans violer l'autonomie communale, refuser d'approuver des
dispositions d'un plan de quartier qui prévoient une densification
intensive
des constructions, si elle a des raisons d'admettre que la commune
n'a pas
apprécié correctement les intérêts publics et privés dont elle doit
tenir
compte en fixant le degré d'utilisation du sol, tels que la
protection des
sites et du paysage, la charge des infrastructures et de l'équipement
général, les nuisances qui en résultent pour le voisinage ou encore
l'hygiène
des habitations et la qualité de vie de leurs occupants (ATF 113 Ia
468
consid. 1b p. 470; 111 Ia 134 consid. 6c p. 139; 106 Ia 94 consid. 3a
p. 97;
voir aussi l'arrêt 1P.214/1999 du 20 juillet 1999, paru à la RDAT
2000 I n°
22 p. 93, où le Tribunal fédéral a confirmé une réduction de l'indice
d'utilisation de parcelles riveraines du lac pour des raisons tirées
de la
protection du paysage).

4.2 En l'espèce, le Tribunal administratif a considéré que le
coefficient
d'utilisation du sol de 0,97,
après la modification apportée au projet
initial par le Conseil communal du Mont-sur-Lausanne s'agissant de la
parcelle n° 1111, était excessif au regard de l'indice
d'utilisation

maximal généralement admis dans les zones de moyenne densité, variant
entre
0, 5 et 0,8.
Le règlement communal ne contient aucune indication sur la densité des
constructions admissibles dans la zone d'habitation de moyenne
densité; il
renvoie sur ce point à la réglementation prévue dans le cadre du plan
de
quartier, lequel peut, suivant l'art. 66 LATC, s'écarter des normes
du plan
d'affectation, à condition de respecter les objectifs d'aménagement
de la
commune concernée et les principes applicables à l'extension des
zones à
bâtir. Le coefficient d'utilisation du sol retenu en l'espèce pour le
secteur
considéré est certes relativement élevé au regard des valeurs
recommandées
pour les zones d'habitation de moyenne densité, même si l'on tient
compte de
l'évolution constatée sur ce point vers une utilisation plus
intensive du sol
et une densification plus forte de l'habitat (cf. Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
construction,
expropriation, Berne 2001, note 2147 ad ch. 873, p. 383). La Commune
du
Mont-sur-Lausanne ne connaît toutefois pas de zones d'habitation de
forte
densité; elle prévoit en revanche quatre zones de verdure et
habitation
collective à occuper par plan partiel d'affectation ou par plan de
quartier
le long de l'autoroute, avec un coefficient d'utilisation du sol de
1,2,
ainsi que deux zones mixtes B, artisanat et habitation, également le
long de
l'autoroute, et une zone mixte A, commerce, artisanat et habitation
collective "En Coppoz", avec un coefficient d'utilisation de 0,8;
enfin, la
zone de moyenne densité régie par le plan d'extension partiel "Au
Grand
Mont", approuvé par le Conseil d'Etat vaudois le 8 septembre 1972, au
nord-ouest du plan de quartier litigieux, autorise la réalisation
d'habitations collectives d'une typologie comparable à celle des
constructions prévues par le plan de quartier litigieux; dans ces
conditions,
on ne saurait dire qu'un coefficient d'utilisation du sol de 0,97 est
excessif au regard des normes usuelles à la zone d'habitation de
moyenne
densité, qui n'est du reste pas définie et appréhendée de manière
uniforme
dans les règlements communaux vaudois (cf. Jean-Luc Marti, Distances,
coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, thèse
Lausanne
1988, p. 46/47).
La cour cantonale a également jugé que l'instauration d'un coefficient
d'utilisation du sol de l'ordre de 0,97 permettrait des constructions
trop
importantes compte tenu de la surface des parcelles considérées, de
l'environnement du plan de quartier et des nuisances causées au
voisinage, et
qu'elle serait contraire au principe de l'art. 1er al. 2 let. b LAT,
qui veut
que les mesures d'aménagement tendent à créer et maintenir un milieu
bâti
harmonieusement aménagé.
Le plan de quartier litigieux se situe dans le prolongement de la zone
d'habitation de moyenne densité, régie par le plan d'extension
partiel "Au
Grand Mont", qui permet la construction de bâtiments locatifs de
trois à sept
niveaux. Il doit assurer la liaison avec la zone mixte A commerce,
artisanat
et habitation collective "En Coppoz", au sud, à laquelle s'applique un
coefficient d'utilisation du sol de 0,8. De ce point de vue, une
densification de l'ordre de 0,97 ne saurait être tenue pour
excessive, même
si elle est légèrement supérieure à celle autorisée pour le secteur
"En
Coppoz" et jugée comme limite maximale admissible pour la zone de
moyenne
densité par la cour cantonale.
L'implantation des pièces vouées à l'habitation et au séjour des
personnes
est prévue à l'ouest, en direction d'une vaste zone agricole libre de
toute
construction, sous réserve des bâtiments prévus au nord qui donnent
sur deux
parcelles bâties dans le secteur d'habitation collective du plan
d'extension
partiel "Au Grand Mont"; elle permettra de garantir des conditions
d'hygiène
et un cadre de vie agréables pour les futurs occupants des lieux,
malgré la
densité de l'habitat et la proximité de la route cantonale, à l'est.
Le
Conseil communal du Mont-sur-Lausanne a du reste corrigé l'effet de
front
d'habitation continu que pouvait donner le projet initial en imposant
la
réalisation de deux bâtiments de même dimension, séparés entre eux
par une
distance minimale de douze mètres, dans le périmètre de construction
prévu
sur la parcelle n° 1111. Dans ces circonstances particulières, une
densification relativement élevée de l'habitat peut se justifier sans
contrevenir aux principes énoncés à l'art. 1er al. 2 let. b LAT, en
dépit de
l'étroitesse des parcelles considérées.
Certes, le plan de quartier autoriserait la réalisation de
constructions plus
denses que celles existant actuellement sur les parcelles bâties du
périmètre, dont le règlement permet et garantit le maintien. On ne
saurait
pour autant en déduire que les nouvelles constructions ne
s'intégreraient pas
au milieu bâti existant et lui porteraient préjudice. Les
constructions
actuelles présentent un gabarit sensiblement comparable à celui des
immeubles
prévus par le plan, sous réserve de la maison d'habitation implantée
sur la
parcelle n° 1112. Compte tenu de la pente du terrain en amont de la
route
cantonale, la densification du secteur n'entraînera aucune perte
d'ensoleillement pour les propriétaires de villas sis en amont de la
route
cantonale; en revanche, l'intimé perdra une partie de la vue dont il
jouit
actuellement à l'ouest, dans la mesure où le plan de quartier
litigieux
autorise la construction d'un immeuble plus haut que la villa édifiée
sur la
parcelle n° 1112. Une réduction du coefficient d'utilisation du sol
n'impliquerait toutefois pas nécessairement une réduction de la
hauteur des
bâtiments et, partant, une diminution de la perte de la vue, dont il
jouit
actuellement sur l'ouest, de sorte que cet inconvénient ne saurait
postuler
une diminution de la densité. Le milieu bâti existant à l'ouest et au
nord ne
souffrira pas de la proximité des nouvelles constructions, dont il
est séparé
par une vaste zone agricole, sous réserve des locataires des
immeubles situés
en contrebas de la parcelle n° 1009, dans la zone de moyenne densité
régie
par le plan d'extension partiel "Au Grand Mont". Ces derniers ne
devraient
toutefois pas subir d'inconvénients majeurs de la densification
prévue par le
plan litigieux, car l'accès à la construction prévue sur cette
parcelle, de
gabarit semblable à l'immeuble existant, se ferait par le côté
opposé. Pour
le surplus, le Tribunal administratif a considéré que le projet
respectait
les exigences en matière de protection contre le bruit grâce aux
mesures
prévues par le règlement du plan de quartier. Dans ces conditions, les
nuisances induites pour le voisinage par une densification plus
importante du
secteur ne sont pas de nature à justifier une réduction du coefficient
d'utilisation du sol. La cour cantonale n'a pas justifié sa décision
par des
problèmes d'équipement ou de surcharge des infrastructures
communales, de
sorte que cette question échappe à la cognition du Tribunal fédéral,
saisi
d'un recours de droit public (cf. ATF 129 I 113 consid. 2.1 p. 120).
En définitive, le plan de quartier "Sous la Culiaironne" ne consacre
aucune
violation des principes régissant l'aménagement du territoire, au
sens de
l'art. 1er al. 2 let. b LAT. Le Tribunal administratif a donc
substitué
indûment son appréciation à celle de la Commune du Mont-sur-Lausanne
en
imposant une réduction du coefficient d'utilisation du sol et violé
ainsi
l'autonomie communale.

5.
Le recours doit par conséquent être admis aux frais de l'intimé, qui
succombe
(art. 156 al. 1 OJ). Ce dernier versera en outre une indemnité de
dépens à la
Commune du Mont-sur-Lausanne, qui obtient gain de cause avec un
avocat (art.
159 al. 1 OJ). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens aux autres
parties qui
s'en sont remises à justice.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est admis et l'arrêt rendu le 13 février 2003 par le
Tribunal
administratif du Canton de Vaud est annulé.

2.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge de l'intimé.

3.
Une indemnité de 2'000 fr. est allouée à la Commune du
Mont-sur-Lausanne à
titre de dépens, à la charge de l'intimé.

4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties,
ainsi
qu'au Département des infrastructures et au Tribunal administratif du
canton
de Vaud.

Lausanne, le 3 juillet 2003

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: