| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 02 juillet 2003, 1A.12/2003

{T 0/2}
1A.12/2003/sch

Arrêt du 2 juillet 2003
Ire Cour de droit public

MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du
Tribunal
fédéral, Féraud et Fonjallaz.
Greffier: M. Parmelin.

Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel,
2001 Neuchâtel,
autorité recourante,

contre

A.________,
intimé, représenté par Me Pierre Heinis, avocat,
rue de l'Hôpital 11, 2000 Neuchâtel,
Tribunal administratif du canton de Neuchâtel,
case postale 3174, 2001 Neuchâtel.

autorisation de construire hors de la zone à bâtir,

recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal
administratif du
canton de Neuchâtel du 11 décembre 2002.

Faits:

A.
A. ________ est propriétaire de la parcelle n° 2334 du cadastre de la
Commune
de Cornaux. D'une surface de 3'684 mètres carrés, cette parcelle est
située
pour partie en zone de crêtes et de forêts, selon le décret du 14
février
1966 concernant la protection des sites naturels du canton de
Neuchâtel, et
pour partie en zone agricole, suivant tant le nouveau plan
d'aménagement
communal sanctionné par le Conseil d'Etat neuchâtelois le 20 décembre
1999
que l'ancien plan approuvé le 28 juin 1974; elle est comprise dans le
périmètre du biotope cantonal des Roches-de-Châtollion, en vertu du
décret du
19 novembre 1969 concernant la protection des biotopes. Elle
accueille un
immeuble de 338 mètres carrés construit en 1962, qui abritait à
l'origine un
élevage industriel de poules en batterie. A la suite de son
acquisition par
B.________, le 3 février 1971, le bâtiment a été affecté sans
autorisation
par la maison X.________ SA à des dépôts, des bureaux, des ateliers
et des
locaux d'exposition, jusqu'à son aliénation à A.________ en date du
30 août
1988.
Le 29 avril 1991, ce dernier a déposé une demande de dérogation
partielle à
l'affectation de la zone concernant la réalisation de deux
appartements de
quatre pièces à l'étage du bâtiment sis sur la parcelle n° 2334. Par
décision
du 12 juillet 1991, le Département de l'agriculture du canton de
Neuchâtel,
devenu par la suite le Département de la gestion du territoire
(ci-après: le
Département de la gestion du territoire), a considéré que ces travaux
ne
pouvaient être admis à titre de transformation partielle et a refusé
d'approuver la dérogation sollicitée. Il a en revanche autorisé
A.________,
en date du 17 novembre 1993, à aménager des bureaux et des surfaces
d'exposition dans le volume existant, s'agissant de travaux de
rénovation
sans changement d'affectation. Le Conseil communal de Cornaux a
délivré le
permis de construire requis le 29 novembre 1993.
Le 30 avril 1998, A.________ a sollicité l'autorisation d'aménager le
bâtiment érigé sur la parcelle n° 2334 à des fins d'entrepôt et de
petit
artisanat et de réaliser un logement de service. Par décision du 22
octobre
1998, le Département de la gestion du territoire a accepté la
dérogation à
l'affectation de la zone liée aux surfaces prévues à des fins
d'entrepôt, à
l'exclusion de matériaux nocifs pour l'environnement; il l'a en
revanche
refusée en ce qui concerne la création d'un logement de service et
l'implantation d'artisanat, au motif que ces travaux excédaient les
notions
de changement et de transformation partiels et n'étaient pas imposés
par leur
destination hors de la zone à bâtir. Le recours interjeté par le
propriétaire
des lieux contre cette décision auprès du Tribunal administratif du
canton de
Neuchâtel (ci-après: le Tribunal administratif) a été rejeté par
arrêt du 28
mai 1999. Le Conseil communal de Cornaux a délivré le permis de
construire le
3 avril 2000 sur la base de nouveaux plans corrigés.

B.
Le 9 février 2001, A.________ a requis l'autorisation de construire un
escalier de secours extérieur en façade est du bâtiment et une porte
de
sortie au niveau des combles. Lors de l'inspection locale effectuée
le 15
août 2001, il a été constaté que l'affectation des locaux n'était pas
conforme à celle indiquée dans les plans modifiés sanctionnés le 3
avril
2000; ainsi, le garage sis au rez-de-chaussée était utilisé comme
atelier de
réparation d'automobiles, le local prévu comme dépôt servait
d'atelier de
mécanique ou de brocante, alors qu'un second local autorisé à titre
de dépôt
abritait un atelier d'ébénisterie; les combles, en principe voués à
l'affectation de dépôt, avaient été subdivisés en plusieurs locaux,
dont une
partie était louée à deux groupes de jeunes musiciens pour répéter.
Considérant que les transformations et les changements d'affectation
opérés
sans droit ne pouvaient être autorisés a posteriori au regard des
dispositions de la nouvelle ordonnance sur l'aménagement du
territoire, du 28
juin 2000 (OAT; RS 700.1), le Département de la gestion du territoire
a
décidé, en date du 12 mars 2002 :
"1.de refuser d'accorder la dérogation nécessaire à la réalisation de
l'escalier de secours;
2.d'exiger, dans un délai de six mois dès l'entrée en force de
la présente décision, la remise en état des lieux et le respect
de l'affectation du bâtiment admise par notre département, dans
sa décision du 17 novembre 1993, à savoir: surfaces à des
fins d'entrepôt, à l'exclusion de matériaux nocifs pour
l'environnement;
3.d'exiger, au titre de mesures provisionnelles, l'évacuation
immédiate
du niveau "combles";
4.un émolument de 400 francs est mis à la charge du requérant."

Dans une lettre du 23 mars 2002, A.________ a formulé "opposition
totale" aux
décisions du Département de la gestion du territoire. Au terme d'une
décision
prise le 11 juin 2002, ce dernier a déclaré le recours irrecevable en
tant
qu'il portait sur le refus d'approuver le projet d'aménagement d'un
escalier
en façade est de l'immeuble édifié sur la parcelle n° 2334 et
d'exiger la
remise en état des lieux dans un délai de six mois, et l'a transmis au
Tribunal administratif comme objet de sa compétence. Il a rejeté
l'opposition
formulée à l'encontre de la mesure provisionnelle d'évacuation
immédiate du
niveau des combles.
Statuant le 8 octobre 2002 sur un recours de A.________, le Tribunal
administratif a annulé les chiffres 2 et 3 du dispositif de la
décision
rendue sur opposition par le Département de la gestion du territoire
le 11
juin 2002 et le chiffre 3 du dispositif de sa décision du 12 mars
2002. Par
arrêt du 11 décembre 2002, il a annulé les chiffres 1, 2 et 4 du
dispositif
de la décision du Département de la gestion du territoire du 12 mars
2002 et
renvoyé la cause à cette autorité pour instruction complémentaire et
nouvelle
décision au sens des considérants. La cour cantonale a considéré que
les
activités déployées dans le bâtiment édifié sur la parcelle n° 2334
n'étaient
pas des activités artisanales dont l'implantation avait été prohibée
en 1998
et que les transformations effectuées sans autorisation ne pouvaient
pas être
refusées pour ce motif; elle a par ailleurs estimé qu'en autorisant en
novembre 1993 A.________ à aménager des bureaux et des surfaces
d'exposition
dans le volume existant, le Département de la gestion du territoire
avait
implicitement admis l'affectation des locaux à l'usage qui était le
leur en
1971 et qu'il avait ainsi exclu à tort l'application de l'art. 43 OAT
parce
que la première des conditions posées par cette disposition n'était
pas
réalisée. Elle a par conséquent renvoyé la cause au Département de la
gestion
du territoire pour qu'il vérifie si les cinq autres conditions étaient
réunies et, dans l'affirmative, pour qu'il statue sur la demande de
permis de
construire un escalier de secours.

C.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, le Conseil
d'Etat du
canton de Neuchâtel demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du
Tribunal
administratif du 11 décembre 2002. Selon lui, ce dernier aurait admis
à tort
l'application de l'art. 43 OAT dans le cas d'espèce; l'octroi d'une
autorisation dérogatoire fondée sur cette disposition n'entrerait en
considération que si la construction litigieuse avait été érigée ou
transformée légalement avant le 1er janvier 1980, ce qui ne serait
pas le cas
en l'occurrence puisque la maison X.________ SA a modifié
l'affectation des
locaux situés dans le bâtiment érigé sur la parcelle n° 2334 pour les
utiliser à des fins commerciales sans avoir obtenu l'autorisation
requise par
la législation cantonale en vigueur; de même, la cour cantonale aurait
constaté les faits de manière inexacte et violé le droit fédéral en
considérant que les activités déployées dans ces locaux n'étaient pas
des
activités artisanales proscrites par le Département de la gestion du
territoire en octobre 1998. Celui-ci était ainsi légitimé à refuser la
construction d'un escalier de secours, qui devait servir à une
utilisation
artisanale des combles incompatible avec la notion de transformation
partielle découlant des art. 24c de la loi fédérale sur l'aménagement
du
territoire (LAT; RS 700) et 42 OAT.
Le Tribunal administratif conclut au rejet du recours. A.________
propose de
le déclarer irrecevable et mal fondé. Le Département de la gestion du
territoire et l'Office fédéral du développement territorial concluent
à son
admission.

D.
Par ordonnance du 7 mars 2003, le Président de la Ire Cour de droit
public a
interdit l'exécution des travaux litigieux jusqu'à droit connu sur le
recours
de droit administratif.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des
recours
qui lui sont soumis (ATF 129 II 225 consid. 1 p. 227 et la
jurisprudence
citée).

1.1 L'art. 34 al. 1 LAT ouvre la voie du recours de droit
administratif
contre les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière
instance sur
la reconnaissance de la conformité à l'affectation de la zone de
constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir et sur
des
demandes de dérogation selon les art. 24 à 24d LAT. Il ne mentionne en
revanche pas parmi les décisions sujettes à recours celles fondées
sur l'art.
37a LAT, relatif aux constructions et aux installations à usage
commercial
sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la
zone.
Cette omission résulte d'une inadvertance manifeste du législateur et
non
d'une volonté délibérée de ce dernier de soustraire au recours de
droit
administratif les décisions prises en application de l'art. 37a LAT,
laquelle
ne fait que régler un cas particulier d'autorisation dérogatoire hors
de la
zone à bâtir au même titre que les art. 24 à 24d LAT. Le Conseil
fédéral a
fait clairement état de sa volonté d'étendre le recours de droit
administratif à toutes les dispositions régissant les exceptions
consenties
pour les bâtiments et installations situées hors de la zone à bâtir
(Message
relatif à une révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement
du
territoire, du 22 mai 1996; FF 1996 III 517). Les Chambres fédérales
n'ont à
aucun moment manifesté une volonté contraire. L'art. 37a LAT, qui
accorde au
Conseil fédéral la compétence de définir les conditions auxquelles
sont
autorisés les changements d'affectation de constructions et
installations à
usage commercial sises hors zone à bâtir et non conformes à
l'affectation de
la zone, a été introduit par le Conseil national lors de la procédure
d'élimination des divergences. A l'origine, ce dernier entendait
permettre
les changements d'affectation complets de toutes les constructions et
installations sises hors de la zone à bâtir et érigées avant l'entrée
en
vigueur de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire; il avait
introduit une formulation en ce sens à l'art. 24quater al. 2 LAT,
devenu par
la suite l'art. 24c LAT, mais le Conseil des Etats, suivant en cela
l'avis du
Conseil fédéral, s'est opposé à cette solution. L'art. 37a LAT
résulte ainsi
d'un compromis des Chambres fédérales et son insertion dans les
dispositions
transitoires de la loi peut expliquer les raisons pour lesquelles
l'art. 34
al. 1 LAT ne cite pas expressément au nombre des décisions
attaquables par la
voie du recours de droit administratif celles prises sur des demandes
de
dérogations fondées sur l'art. 37a LAT (cf. à ce sujet, Rudolf
Muggli, Projet
de loi du 20 mars 1998 modifiant la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire, Territoire & Environnement 1998, n. 1 ad art. 37a LAT, p.
70). Au
demeurant, aucune raison objective ne justifie de soumettre les
constructions
et installations à usage commercial à un régime différent de celui
des autres
constructions nécessitant une dérogation en vertu des art. 24 à 24d
LAT sous
l'angle de la voie de recours. Les considérations qui précèdent
conduisent à
admettre la recevabilité du recours de droit administratif dans le cas
particulier (cf. dans le même sens, mais sans autre motivation,
Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
construction,
expropriation, Berne 2001, ch. 1637, p. 687/688).

1.2 En l'occurrence, le Tribunal administratif a annulé la décision du
Département de la gestion du territoire du 12 mars 2002 parce que ce
dernier
avait exclu à tort l'octroi d'une autorisation dérogatoire fondée sur
l'art.
43 OAT au motif que la condition posée à la lettre a de cette
disposition
n'était pas réalisée; il a en conséquence admis le recours de
l'intimé et
renvoyé la cause au Département de la gestion du territoire pour qu'il
vérifie si les autres conditions d'application
de l'art. 43 al. 1 OAT
étaient
réunies et, dans l'affirmative, pour qu'il se prononce sur la demande
de
permis de construire un escalier de secours. La décision attaquée,
qui admet
l'application de l'art. 43 al. 1 let. a OAT, présente les traits d'un
arrêt
partiel sur ce dernier point qu'elle tranche définitivement et peut,
dans
cette mesure, faire l'objet d'un recours de droit administratif dans
le délai
de trente jours (cf. ATF 120 Ib 97 consid. 1b p. 99; 118 Ib 196
consid. 1b p.
198 et les arrêts cités).

1.3 Un canton a qualité pour recourir par l'intermédiaire de son
gouvernement
en application de l'art. 34 al. 2 LAT en relation avec l'art. 103
let. c OJ.
Les autres conditions de recevabilité du recours de droit
administratif sont
par ailleurs réunies, de sorte qu'il convient d'entrer en matière sur
le
fond.

2.
L'affectation actuelle des locaux aménagés dans le bâtiment érigé sur
la
parcelle n° 2334 du cadastre de Cornaux, telle qu'elle est relatée
dans la
décision du Département de la gestion du territoire du 12 mars 2002,
n'est
pas contestée; pour le surplus, savoir si les activités qui y sont
déployées
doivent ou non être qualifiées d'artisanales est une question de
droit, de
sorte qu'une inspection locale ne se justifie pas (cf. ATF 123 II 248
consid.
2a; 122 II 274 consid. 1d p. 279).

3.
Le Tribunal administratif a considéré que le Département de la
gestion et du
territoire avait écarté à tort l'application de l'art. 43 OAT sous
prétexte
que la condition posée à la lettre a de cette disposition n'était pas
réalisée. L'Office fédéral du développement territorial estime pour
sa part
qu'une autorisation exceptionnelle fondée sur l'art. 37a LAT n'entre
pas en
considération dans la mesure où il n'est pas établi que le bâtiment
litigieux
aurait eu un usage commercial avant le 1er janvier 1980, date de
l'entrée en
vigueur de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire. Cette
argumentation doit être examinée en premier lieu car, supposée bien
fondée,
elle ferait obstacle à l'application de l'art. 43 OAT.

3.1 L'art. 37a LAT ne définit pas la notion de "construction et
installation
à usage commercial". Selon l'art. 43 al. 1 OAT, il s'agit des
constructions
artisanales ou commerciales. L'objectif visé par le législateur
fédéral à
l'art. 37a LAT était de permettre aux entreprises commerciales sises
hors de
la zone à bâtir de maintenir leur activité, de se moderniser et de se
restructurer afin de préserver les emplois, le cas échéant, en
changeant
d'orientation (cf. Peter Karlen, Die Ausnahmebewilligung nach Art.
24-24d
RPG, ZBl 102/2001 p. 302; Rudolf Muggli, op. cit., p. 70; Office
fédéral du
développement territorial, Nouveau droit de l'aménagement du
territoire,
Explications relatives à l'OAT, Berne 2000, ch. 2.4.5 ad art. 43, p.
46). En
l'occurrence, le bâtiment litigieux a été érigé en 1962 et utilisé
pour
l'élevage industriel de poules en batterie; après son acquisition par
B.________, le 3 février 1971, il a été affecté à l'usage
d'entrepôts, de
bureaux, d'ateliers et de surfaces d'exposition pour les besoins de
la maison
X.________ SA, jusqu'à sa vente en avril 1988 à A.________, comme
l'atteste
une lettre du 30 août 1993 émanant de cette entreprise spécialisée
dans les
agencements industriels. Le Tribunal fédéral n'a ainsi aucune raison
de
mettre en doute le fait que le bâtiment était effectivement utilisé à
titre
commercial avant le 1er janvier 1980, date de l'entrée en vigueur de
la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire, décisive pour l'application
de
l'art. 37a LAT. Par ailleurs, il ne ressort pas du dossier que
l'immeuble
aurait perdu son affectation commerciale après son acquisition par
A.________. Sur ce point, l'objection de l'Office fédéral du
développement
territorial doit être écartée.

3.2 La recourante estime que la condition posée à l'art. 43 al. 1
let. a OAT
ne serait pas réalisée car l'affectation de l'immeuble érigé sur la
parcelle
n° 2334 à l'usage de bureaux, d'entrepôts, d'ateliers et de surfaces
d'exposition par l'entreprise X.________ SA n'a pas été autorisée et
ne
pouvait pas l'être selon la législation applicable.
En vertu de l'art. 43 al. 1 let. a OAT, seules les constructions et
les
installations à usage commercial érigées ou transformées légalement,
soit en
conformité avec les normes en vigueur avant le 1er janvier 1980,
peuvent
bénéficier d'un changement d'affectation ou d'un agrandissement. Il
n'y a en
effet aucune raison d'étendre la garantie de la situation acquise aux
bâtiments qui ont été édifiés illégalement ou qui ont été construits
légalement, puis transformés sans avoir obtenu les autorisations
requises
(Office fédéral du développement territorial, op. cit., ch. 2.4.5 ad
art. 43,
p. 47). Lors de son acquisition par le directeur de la maison
X.________ SA,
le 3 février 1971, la parcelle n° 2334 était classée en zone de
crêtes et de
forêts. Selon l'art. 2 al. 1 du décret concernant la protection des
sites
naturels du canton, dans sa teneur alors applicable, il était interdit
d'édifier dans cette zone des bâtiments servant à un but étranger à
l'économie agricole, viticole ou forestière. Par ailleurs, l'art. 64
de la
loi cantonale sur les constructions, en vigueur à cette époque,
subordonnait
à une autorisation de construire la construction, la transformation
et la
réparation d'un bâtiment, à l'exception des travaux ordinaires
d'entretien.
Ainsi, une autorisation de construire était non seulement nécessaire,
selon
la réglementation applicable, pour les transformations apportées au
bâtiment
érigé sur la parcelle n° 2334 par l'entreprise X.________ SA, mais
elle
n'aurait pas pu être délivrée si une demande de permis avait été
déposée. Le
bâtiment érigé sur la parcelle n° 2334 n'a donc pas été transformé
légalement
au sens de l'art. 43 al. 1 let. a OAT. Le fait que le Département de
la
gestion du territoire ait autorisé A.________ à procéder à des
travaux de
rénovation et de transformation partielle en novembre 1993 et en
octobre 1998
ne permet pas de corriger ce vice et d'appréhender la situation de
manière
différente sous l'angle de cette disposition; le Département de la
gestion du
territoire a au contraire fait preuve de mansuétude en admettant que
le
bâtiment pouvait continuer à être utilisé dans l'affectation non
autorisée
qui était la sienne depuis 1971 et faire l'objet de travaux de
transformation
partielle. L'octroi d'une autorisation exceptionnelle fondée sur les
art. 37a
LAT et 43 OAT n'entre dès lors pas en considération s'agissant des
changements d'affectation et des travaux de transformation opérés
sans droit
par l'intimé. Il n'y a pas lieu d'examiner si ceux-ci pourraient être
autorisés au regard des art. 24 à 24d LAT, dans la mesure où cette
question
excède l'objet du litige.

4.
Le recours doit par conséquent être admis. Il convient ainsi d'annuler
l'arrêt attaqué et de renvoyer la cause au Tribunal administratif pour
nouvelle décision. Vu l'issue du recours, l'émolument de justice sera
pris en
charge par l'intimé, qui succombe (art. 156 al. 1 OJ). L'autorité
recourante
ne saurait en revanche prétendre à des dépens (art.159 al. 2 OJ). Il
en va de
même, et pour les mêmes raisons, des autres autorités concernées qui
obtiennent gain de cause.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est admis; l'arrêt attaqué est annulé et la cause renvoyée
pour
nouvelle décision au Tribunal administratif du canton de Neuchâtel.

2.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge de l'intimé.

3.
Le présent arrêt est communiqué en copie à l'autorité recourante, au
mandataire de l'intimé, au Département de la gestion du territoire et
au
Tribunal administratif du canton de Neuchâtel, ainsi qu'à l'Office
fédéral du
développement territorial.

Lausanne, le 2 juillet 2003

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: