| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 24 juin 2003, 2P.47/2002

{T 0/2}
2P.47/2002
2P.48/2002
2P.49/2002 /dxc

Arrêt du 24 juin 2003
IIe Cour de droit public

MM. et Mme les Juges Wurzburger, Président, Hungerbühler, Müller,
Yersin et
Merkli.
Greffière: Mme Ieronimo Perroud.

2P.47/2002
1. Résid'EMS, Association pour le bien-être des Résidents en
établissements
médico-sociaux (EMS), 1000 Lausanne 12,

2. A.________,

3. B.________,

4. C.________,
recourants, tous représentés par Résid'EMS, Association pour le
bien-être des
Résidents en établissements médico-sociaux (EMS), avenue de Chailly
10, case
postale 226, 1000 Lausanne 12,

2P.48/2002
1. Fédération patronale des EMS vaudois (FEDEREMS), 1001 Lausanne,

2. D.________,

3. EMS E.________

4. F.________,

5. Etablissement G.________,

6. EMS H.________,

7. I.________,

8. EMS K.________,
recourants, tous représentés par Me Jean-Noël Jaton, avocat, avenue
Général-Guisan 64, case postale 3820, 1002 Lausanne,

2P.49/2002
L.________ et M.________,
recourants, représentés par Me Jean-Noël Jaton, avocat, avenue
Général-Guisan
64, case postale 3820,
1002 Lausanne,

contre

Conseil d'Etat du canton de Vaud, Château cantonal, 1014 Lausanne.

Arrêté du 17 décembre 2001 fixant pour l'année 2002 les contributions
journalières des résidents à la couverture des coûts d'investissement
des
établissements médico-sociaux d'intérêt public et des divisions pour
malades
chroniques des hôpitaux et des centres de traitement et de
réadaptation
d'intérêt public,

trois recours de droit public contre l'arrêté du Conseil d'Etat du
canton de
Vaud du 17 décembre 2001.

Faits:

A.
En exécution d'un décret adopté le 19 juin 2001 sur la contribution
des
résidents à la couverture des coûts d'investissement des
établissements
médico-sociaux d'intérêt public et des divisions pour malades
chroniques des
hôpitaux et des centres de traitement et de réadaptation d'intérêt
public du
canton de Vaud (ci-après: décret sur la contribution aux coûts
d'investissement), le Conseil d'Etat du canton de Vaud a pris, le 17
décembre
2001, un arrêté fixant pour l'année 2002 les contributions
journalières des
résidents à la couverture des coûts d'investissement des
établissements
médico-sociaux d'intérêt public et des divisions pour malades
chroniques des
hôpitaux et des centres de traitement et de réadaptation d'intérêt
public
(ci-après: l'arrêté sur la contribution 2002). Sa teneur est la
suivante:
"But

Article premier.- Le présent arrêté a pour but de fixer pour l'année
2002 les
contributions journalières à la couverture des coûts d'investissement
pour
les résidents hébergés dans les établissements médico-sociaux (EMS)
d'intérêt
public et dans les divisions pour malades chroniques (divisions C) des
hôpitaux et des centres de traitement et de réadaptation (CTR)
d'intérêt
public du Canton de Vaud.
Contributions

Art. 2.- Les contributions sont déterminées de la manière suivante:
a)Un prix d'investissement par journée est calculé sur la base d'une
pondération entre, d'une part, les valeurs intrinsèques mobilière et
immobilière de l'établissement (40%) et, d'autre part, la
participation
financière à l'investissement versé par l'Etat à cet établissement en
2001
(60%).
b)Ce prix journalier pondéré est multiplié par un coefficient
d'ajustement de
1,3.
c)Le prix ainsi obtenu est classé dans l'une des six catégories de
forfaits
journaliers ci-après, en tenant compte du fait que le forfait ne doit
pas
dépasser la participation versée par l'Etat. Si tel est le cas, le
prix est
classé dans une catégorie inférieure:

Prix retenu forfait
catégorie 1 entre Fr. 0.-- et Fr. 7.-- Fr. 4.--
catégorie 2 entre Fr. 8.-- et Fr. 14.-- Fr. 9.--
catégorie 3 entre Fr. 15.-- et Fr. 21.-- Fr. 14.--
catégorie 4 entre Fr. 22.-- et Fr. 28.-- Fr. 19.--
catégorie 5 entre Fr. 29.-- et Fr. 34.-- Fr. 24.--
catégorie 6 plus de Fr. 35.-- Fr. 29.--
d)En vertu des mêmes critères, les établissements sont classés en six
catégories correspondant chacune à un forfait journalier.
La liste des contributions dues par les résidents de chaque
établissement
figure dans l'annexe au présent arrêté, dont elle fait partie
intégrante.
Modalités de perception

Art. 3.- Les établissements mentionnés dans l'annexe facturent à leurs
résidents le montant de la contribution journalière à
l'investissement. Ce
montant s'ajoute au prix d'hébergement communiqué par le Service des
assurances sociales et de l'hébergement (SASH) à l'établissement.
Les établissements rétrocèdent les contributions facturées
trimestriellement
au Service de la santé publique selon le principe de la compensation.
Ils
reçoivent leur participation financière par acomptes trimestriels
diminués
des contributions trimestrielles attendues.
Une correction annuelle est effectuée en février 2003 pour régler la
différence entre les contributions attendues (basées sur les
prévisions de
journées) et les contributions effectives (basées sur les journées
effectivement réalisées).
L'article 4 est réservé.
Facturation

Art. 4.- Au vu de l'existence d'un recours formé contre le décret du
19 juin
2001 sur la contribution des résidents à la couverture des coûts
d'investissement des établissements médico-sociaux d'intérêt public
et des
divisions pour malades chroniques des hôpitaux et des centres de
traitement
et de réadaptation d'intérêt public du canton de Vaud, la facturation
par les
établissements à leurs résidents, conformément à l'article 3, est
suspendue,
jusqu'à décision judiciaire connue en ce qui concerne un éventuel
effet
suspensif accordé au recours.
Exécution et entrée en vigueur

Art. 5.- (...)"
Fait partie intégrante de l'arrêté une liste des établissements
médico-sociaux, avec le nombre de lits C et D qu'ils comportent, le
nombre de
journées prévues en 2002 ainsi que la contribution journalière prévue
pour
chacun d'eux. Les contributions s'élèvent de 4 fr. à 29 fr. par jour
selon
les établissements.

L'arrêté sur la contribution 2002 a été publié dans la Feuille des
avis
officiels du canton de Vaud du 15 janvier 2002. Il est entré en
vigueur le
1er janvier 2002.

B.
Le 12 février 2002, Résid'EMS, A.________ au nom de son épouse
X.________,
B.________ et C.________ (ci-après: recourants A) ont déposé un
recours
(2P.47/2002) devant le Tribunal fédéral concluant à l'annulation de
l'arrêté
précité. Ils invoquent une violation du droit fédéral et du droit
cantonal,
une détermination arbitraire et incontrôlable du montant de la
contribution
et l'absence de rapport entre le montant de la taxe et les prestations
fournies.
Le 14 février 2002, Résid'EMS et consorts ont également interjeté un
recours
au Conseil fédéral contre l'arrêté sur la contribution 2002, se
plaignant de
la violation des art. 44 et 49 de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur
l'assurance-maladie (LAMal; RS 832.10) ainsi que de l'art. 7 de
l'ordonnance
du 29 septembre 1995 sur les prestations dans l'assurance obligatoire
des
soins en cas de maladie (OPAS ou Ordonnance sur les prestations de
l'assurance des soins; RS 832.112.31).
Auparavant, soit le 17 août 2001, ils avaient déjà recouru au Conseil
fédéral, puis le 4 septembre 2001 au Tribunal fédéral (2P.236/2001)
pour
demander l'annulation du décret du 19 juin 2001 sur la contribution
aux coûts
d'investissement.
Par ordonnance présidentielle du 28 mars 2002, les causes 2P.236/2001
et
2P.47/2002 ont été jointes et les requêtes d'effet suspensif,
respectivement
de mesures provisionnelles, présentées par les recourants dans les
deux
causes ont été rejetées.
Dans l'arrêt rendu ce jour dans la cause 2P.236/2001, celle-ci et
l'affaire
2P.47/2002 ont été disjointes en vue de leur jugement, la Cour devant
être
composée de sept juges pour la première et de cinq juges pour la
seconde
(art. 15 al. 2 et 3 OJ).

C.
Le 14 février 2002, agissant par le même mandataire, FEDEREMS et sept
consorts, soit D.________, l'EMS E.________, F.________,
l'Etablissement
G.________, l'EMS H.________, I.________ et l'EMS K.________
(recourants B)
(2P.48/2002), ainsi que L.________ et M.________ (recourants C)
(2P.49/2002)
ont déposé chacun un recours de droit public contre l'arrêté précité
devant
le Tribunal fédéral. Ils demandent à celui-ci d'admettre le recours et
d'annuler l'arrêté du 17 décembre 2001 du Conseil d'Etat du canton de
Vaud,
avec suite de dépens. Les premiers se plaignent d'une violation des
art. 8,
27 et 94 Cst., l'arrêté provoquant des inégalités de traitement entre
établissements médico-sociaux concurrents. Les seconds considèrent
que le
système mis en place instaure des inégalités injustifiées entre
résidents et
viole l'art. 8 Cst.
Par ordonnance du 28 mars 2002, le Président de la IIe Cour de droit
public a
joint les procédures 2P.48/2002 et 2P.49/2002 et rejeté les demandes
d'effet
suspensif des recourants.

D.
Dans un mémoire répondant aux recours dirigés à la fois contre le
décret du
19 juin 2001 sur la contribution aux coûts d'investissement et
l'arrêté sur
la contribution 2002, le Conseil d'Etat, par le Chef du Département
de la
santé et de l'action sociale, conclut au rejet des recours et à la
confirmation en particulier de l'arrêté du 17 décembre 2001, avec
suite de
frais.
Les recourants ont tous confirmé leurs conclusions dans un second
échange
d'écritures.

E.
Au terme d'un échange de vues avec le Conseil fédéral, il a été
convenu que
le Tribunal fédéral se chargerait de juger tous les recours portant
sur le
décret précité du 19 juin 2001 et sur l'arrêté sur la contribution
2002.

F.
Par arrêt de ce jour, en la cause Résid'EMS et consorts contre le
Grand
Conseil et le Conseil d'Etat du canton de Vaud (2P.236/2001), le
Tribunal
fédéral a annulé le décret du 19 juin 2001 sur la contribution des
résidents
à la couverture des coûts d'investissement des établissements
médico-sociaux
d'intérêt public et des divisions pour malades chroniques des
hôpitaux et des
centres de traitement et de réadaptation d'intérêt public du canton
de Vaud.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Les trois recours 2P.47/2002, 2P.48/2002 et 2P.49/2002 sont dirigés
contre le
même arrêté. Il convient de les joindre par économie de procédure et
de
statuer à leur égard dans un seul et même arrêt (cf. ATF 113 Ia 390
consid.
1; 111 II 270 consid. 1).

2.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des
recours
qui lui sont soumis (ATF 129 II 276 consid. 2 et les arrêts cités).

2.1 Selon l'art. 84 al. 1 lettre a OJ, le recours de droit public est
recevable contre un arrêté cantonal pour violation des droits
constitutionnels du citoyen pour autant que la prétendue violation ne
puisse
pas être soumise par une action ou un autre moyen de droit quelconque
à
celui-ci ou à une autre autorité fédérale (art. 84 al. 2 OJ). En
l'espèce,
l'acte attaqué est un arrêté - et non une décision - adopté par une
autorité
cantonale et qui repose sur le droit cantonal, qui n'est pas du droit
d'exécution d'une législation fédérale, mais du droit cantonal
autonome
exclusivement. Dès lors, ni la voie du recours administratif au
Conseil
fédéral (art. 72 lettre d PA), ni de celle du recours de droit
administratif
(art. 97 ss et 128 ss OJ) ne sont ouvertes. Seule subsiste celle,
subsidiaire, du recours de droit public, pour autant que les
conditions en
soient remplies.

2.2 Le canton de Vaud ne connaissait encore aucune procédure de
contrôle
abstrait des règlements et arrêtés du Conseil d'Etat, ni lors de
l'adoption
de l'arrêté, ni lors du dépôt du recours (cf. art. 4 et 29 de la loi
vaudoise
du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives;
LJPA/VD), la Constitution du 22 septembre 2002 n'étant pas encore en
vigueur
(voir art. 136 lettre a Cst./VD), ni au demeurant sa législation
d'application (cf. art. 175 et 177 Cst./VD). Ainsi, les recours
déposés
directement devant le Tribunal fédéral respectent les dispositions de
l'art.
86 al. 1 OJ (cf. ATF 124 I 11 consid. 1a, 159 consid. 1b; 119 Ia 321
consid.
2a; SJ 1998 489 consid. 1b), également applicable en cas de recours
formé
contre un arrêté cantonal de portée générale.

2.3 La voie du recours de droit public est donc ouverte aux trois
groupes de
recourants, qui ont agi dans le délai de 30 jours dès la publication
de
l'arrêté attaqué (art. 89 al. 1 OJ; cf. également ATF 124 I 297
consid. 1 et
les arrêts cités).

3.
3.1L'arrêté attaqué prévoit que les contributions à la couverture des
coûts
d'investissement à la charge des résidents d'établissements
médico-sociaux et
de divisions pour malades chroniques d'hôpitaux et de centres
(divisions C)
d'intérêt public sont déterminées d'après un prix d'investissement par
journée, calculé, d'une part, sur la base des valeurs intrinsèques
mobilière
et immobilière de l'établissement (40%) et, d'autre part, de la
participation
financière de l'Etat à l'investissement de cet établissement (60%),
le prix
étant multiplié par le coefficient 1,3, puis classé dans six
catégories de
forfaits journaliers compte tenu que le forfait ne doit pas dépasser
la
participation versée par l'Etat. Les établissements sont classés
en
six
catégories correspondant chacune à un forfait.

3.2 Les recourants A se plaignent du caractère incontrôlable et
arbitraire du
calcul de la contribution aux coûts d'investissement, à laquelle ne
correspondrait aucune prestation adaptée.
Les recourants C invoquent une violation du principe d'égalité (art.
8 Cst.)
et implicitement de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.). Le
système
mis en place par l'arrêté critiqué générerait pour les résidents des
établissements reconnus d'intérêt public d'importantes inégalités de
traitement, d'une part, en raison de la pénurie de lits et de leur
mode
d'attribution qui empêcheraient les résidents de choisir
l'établissement dans
lequel ils souhaiteraient résider, d'autre part, parce que les
contributions
journalières ne seraient pas fixées en fonction de la qualité des
prestations
offertes aux résidents. En revanche, ils ne critiquent pas le
principe même
d'une participation à leurs frais de logement.
Aucun des recourants n'invoque la violation du principe de la
légalité, ni ne
se plaint qu'aucune procédure de décision, susceptible d'être attaquée
judiciairement, n'ait été mise en place.

4.
4.1La protection de l'égalité (art. 8 Cst.) et celle contre
l'arbitraire
(art. 9 Cst.) sont étroitement liées. Une décision est arbitraire
lorsqu'elle
ne repose pas sur des motifs sérieux et objectifs ou n'a ni sens ni
but. Elle
viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des
distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif
raisonnable au
regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet des
faire
des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire
lorsque
ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et lorsque
ce qui
est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le
traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une
situation de
fait importante. L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une
forme
particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce
qui
devrait l'être de manière semblable ou inversement (ATF 129 I 113
consid.
5.1; 127 I 185 consid. 5; 125 I 1 consid. 2b/aa et les références
citées).

4.2 Les recourants ne qualifient pas la contribution litigieuse de
taxe ou de
charge de préférence, ou encore d'impôt (notamment d'affectation).
Ils se
bornent à discuter de l'existence ou de l'absence d'une prestation
correspondante.
Comme le Tribunal fédéral l'a constaté dans son arrêt de ce jour
2P.236/2001
concernant le décret du 19 juin 2001 sur la contribution aux coûts
d'investissement, le système mis en place par l'arrêté crée une
relation
triangulaire: (1) l'Etat subventionne les investissements des
établissements
médico-sociaux et des divisions C conformément à la loi vaudoise du 5
décembre 1978 sur la planification et le financement des
établissements
sanitaires d'intérêt public et des réseaux de soins (LPFES). Il
applique, en
pratique, deux systèmes différents selon qu'il s'agit
d'établissements de
forme commerciale ou d'établissements à but idéal. (2) Les
établissements
médico-sociaux logent leurs résidents en principe à un prix supposé
nettement
inférieur au coût réel. (3) L'Etat réclame aux résidents le
remboursement des
subventions versées aux établissements. Il obtient cette
participation en
partie seulement, dans la mesure où 80% des résidents bénéficient des
régimes
sociaux et où il prend lui-même en charge les frais de leur placement
(dont
une partie toutefois lui est remboursée par la Confédération et les
communes;
cf. Bulletin du Grand Conseil, session juin 2001, séance du 12 juin
2001 p.
1137).
Il est manifeste que l'Etat ne fournit aux résidents aucune prestation
directe, dont la contribution journalière serait la contrepartie.
Celle-ci
n'est d'ailleurs pas calculée en fonction de la valeur du logement des
résidents, même si le premier critère retenu, soit la valeur
intrinsèque
immobilière selon l'arrêté, celle des bâtiments et du terrain selon
l'art. 3
du décret sur la contribution aux coûts d'investissement, n'est pas
sans
relation avec le coût d'un logement et qu'un calcul forfaitaire ne
peut être
exclu. La relation paraît toutefois trop approximative en l'espèce,
d'autant
que l'arrêté a ajouté à ce critère celui de la valeur intrinsèque
mobilière
(art. 2 al. 1 lettre a de l'arrêté) qui ne figure pas à l'art. 3 du
décret.
En outre, le second critère, soit la participation financière à
l'investissement versée par l'Etat à l'établissement, est sans aucune
relation avec le coût du logement du résident, puisqu'elle repose
exclusivement sur les relations entre l'établissement en cause et
l'Etat,
c'est-à-dire sur le montant de la subvention accordée. Cette
participation
financière de l'Etat varie selon le type d'établissements (en la forme
commerciale ou idéale) et ne tient pas compte des fonds propres que
pourraient avoir investis ces derniers. S'agissant des établissements
en la
forme commerciale, l'autorité intimée admet d'ailleurs qu'elle ignore
les
charges financières réelles qu'ils assument, ce mode de
subventionnement
étant forfaitaire. En outre, les tarifs sont fort différents selon les
établissements, allant de 4 fr. à 29 fr. par jour, soit environ 120
fr. à 870
fr. par mois selon les établissements, sans qu'ils ne soient
justifiés par
des différences de qualité dans les logements offerts aux résidents.
L'échelonnement par catégorie peut aboutir d'ailleurs à des résultats
arbitraires (par exemple: avec un prix journalier retenu de 28 fr., la
contribution s'élève à 570 fr. par mois; avec un prix de 29 fr., elle
atteint
720 fr.).
Même s'il n'est pas exclu de mettre à la charge des seuls résidents
le coût
de leur logement, la contribution litigieuse ne respecte pas le
principe
d'égalité de traitement et viole l'interdiction de l'arbitraire dans
son
calcul. Elle ne saurait être mesurée en fonction de la relation
financière de
l'établissement avec l'Etat, sans tenir aucun compte de la situation
propre
des résidents, même appréciée sommairement. Le degré "d'endettement"
vis-à-vis de l'Etat de l'établissement dans lequel ils résident ne les
concerne pas et ne garantit nullement la qualité de leur logement.
Que le
montant de la contribution soit influencé par la valeur intrinsèque du
patrimoine immobilier de l'établissement, comme l'indique l'autorité
intimée,
ne suffit pas à corriger cette situation. Des modalités mieux
adaptées sont
d'autant plus nécessaires que l'autorité intimée admet que, telle que
prévue,
la contribution litigieuse réduirait un tiers des résidents
financièrement
indépendants à recourir aux régimes sociaux (soit environ 400 sur
1200; cf.
Bulletin du Grand Conseil, session juin 2001, séance du 12 juin 2001
p.
1136). Par ailleurs, le système décrit dans l'arrêté crée des
différences
entre résidents que rien ne justifie. Même si l'on peut imaginer une
certaine
solidarité entre les résidents dans la prise en charge des coûts de
leur
logement, il est insoutenable de les rendre financièrement
responsables, par
le biais d'une contribution, des montants que l'établissement
médico-social
qui les héberge obtient à titre personnel de l'Etat.

4.3 Dès lors, les griefs de violation du principe d'égalité et de la
protection contre l'arbitraire soulevés par les recourants A et C sont
fondés. Il est inutile d'examiner, au surplus, les arguments qu'ils
entendent
tirer de l'inégalité créée entre eux par la pénurie de lits dans les
établissements médico-sociaux et de l'impossibilité de choisir
l'établissement où ils veulent résider. De même il n'est dès lors pas
nécessaire de se prononcer sur les arguments des recourants B.

5.
En tant qu'ils invoquent une violation du droit fédéral et du droit
cantonal,
les recourants A peuvent être renvoyés à l'arrêt de ce jour dans la
cause
2A.236/2001 concernant le décret du 19 juin 2001 en matière de
contribution
aux coûts d'investissement. Leur motivation, bien que plus sommaire,
est
d'ailleurs identique. A cet égard, leurs griefs sont mal fondés dans
la
mesure où ils sont recevables.

6.
La suppression de l'art. 2 de l'arrêté prive les autres dispositions
de toute
portée. Il convient donc d'annuler l'arrêté dans sa totalité.

7.
Les recourants A se sont défendus eux-mêmes; ils n'ont donc pas droit
à des
dépens. Les recourants B et C, qui ont agi avec l'aide d'un
mandataire, ont
droit à une indemnité à titre de dépens (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
Succombant,
l'autorité intimée dont l'intérêt pécuniaire est en cause, doit
supporter les
frais judiciaires (art. 156 al. 2 OJ). Par ailleurs, le fait que
A.________,
recourant du groupe A, n'ait pas la qualité pour agir (cf. arrêt de
ce jour
2P.236/2001 concernant le décret du 19 juin 2001 en matière de
contribution
aux coûts d'investissement) n'influence pas, dans le cas d'espèce, la
question des frais.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Les causes 2P.47/2002, 2P.48/2002 et 2P.49/2002 sont jointes.

2.
Les recours sont admis dans la mesure où ils sont recevables.

3.
L'arrêté du 17 décembre 2001 fixant pour l'année 2002 les
contributions
journalières des résidents à la couverture des coûts d'investissement
des
établissements médico-sociaux d'intérêt public et des divisions pour
malades
chroniques des hôpitaux et des centres de traitement et de
réadaptation
d'intérêt public est annulé.

4.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge de l'Etat de
Vaud.

5.
L'Etat de Vaud versera une indemnité de 1'500 fr. aux recourants de la
procédure 2P.48/2002 et de 1'500 fr. aux recourants de la procédure
2P.49/2002.

6.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux recourants,
respectivement à
leurs représentants, au Conseil d'Etat du canton de Vaud ainsi que,
pour
information, à l'Office fédéral de la justice.

Lausanne, le 24 juin 2003

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: La greffière: