| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 02 juin 2003, 2P.4/2003

{T 0/2}
2P.4/2003
2A.6/2003/sch

Arrêt du 2 juin 2003
IIe Cour de droit public

MM. les Juges Wurzburger, Président,
Müller et Zappelli, Juge suppléant.
Greffière: Mme Rochat.

Société genevoise pour la protection des animaux (SGPA), Refuge de
Vailly,
avenue de Cavoitanne 5,
1233 Bernex, recourante,

contre

X.________,
intimé, représenté par Me Jean-Pierre Garbade,
avocat, rue de la Synagogue 41, case postale 5654,
1211 Genève 11,
Département de l'intérieur, de l'agriculture, de l'environnement et de
l'énergie du canton de Genève, rue de l'Hôtel-de-Ville 2, case
postale 3918,
1211 Genève 3,
Tribunal administratif du canton de Genève,
rue des Chaudronniers 3, 1204 Genève.

2A.6/2003 et 2P.4/2003
restitution d'un chien

recours de droit administratif et recours de droit public contre
l'arrêt du
Tribunal administratif du canton de Genève du 10 décembre 2002.
Faits:

A.
X. ________ détenait une chienne, née le 1er septembre 1990,
répondant au nom
de "Frauke". Arrêté le 30 octobre 2001, il a été incarcéré à la
prison de
Champ-Dollon et sa chienne a été amenée à la fourrière cantonale.

L'Office vétérinaire cantonal (ci-après: l'OVC) a informé X.________
que,
passé un délai de garde de six jours, l'animal serait confié à un
organisme
de protection des animaux en vue d'un placement. Le 9 novembre 2001,
l'OVC a
été informé que la détention de X.________ était prolongée pour au
moins deux
semaines. Par décision du 16 novembre 2001, il a alors décidé de
procéder au
séquestre définitif de "Frauke", la décision étant immédiatement
exécutoire,
nonobstant recours.

Confiée à la Société genevoise pour la protection des animaux
(ci-après: la
SGPA) à l'issue du délai de garde précité, la chienne "Frauke" a été
placée,
aux dires de la SGPA, chez des tiers le 29 novembre 2001.

B.
Sorti de prison, X.________ a recouru, le 10 décembre 2001, auprès du
Tribunal administratif du canton de Genève, en concluant à ce que sa
chienne
lui soit rendue.

Par arrêt du 11 juin 2002, le Tribunal administratif a admis le
recours et
annulé la décision de séquestre définitif de la chienne "Frauke", en
autorisant X.________ à en reprendre immédiatement possession. Cette
décision
était cependant subordonnée à la condition que le recourant se
soumette à un
système de contrôle par un vétérinaire, sous peine de se voir retirer
l'animal.

Le 2 juillet 2002, l'Etat de Genève, représenté par le Département de
l'intérieur, de l'agriculture et de l'environnement (ci-après: le
Département), a déposé une demande de révision de l'arrêt du 11 juin
2002. Il
estimait qu'il n'avait pas été tenu compte du fait qu'en raison de
l'état de
santé pitoyable de la chienne, la décision de séquestre avait été
déclarée
immédiatement exécutoire et que la SGPA, à qui l'animal avait été
confié,
l'avait entre-temps placé dans une autre famille, dont le nom était
inconnu
de l'OVC. Cette demande a été déclarée irrecevable par arrêt du 23
juillet
2002.

C.
Le Département et l'OVC ont été relancés à plusieurs reprises par
X.________
pour qu'ils interviennent afin que la chienne "Frauke" lui soit
rendue. Le 25
juillet 2002, l'OVC a demandé à la SGPA de restituer l'animal. La
SGPA a
refusé de donner suite à cette requête en relevant qu'elle en était
devenue
propriétaire à la suite de la décision de séquestre définitif et
qu'elle
l'avait remis à de nouveaux propriétaires.

Par décision du 27 août 2002, le Département a fixé à la SGPA un
ultime et
dernier délai au 3 septembre 2002 pour restituer l'animal, sous peine
de
subir les peines prévues à l'article 292 CPS.

Le 25 septembre 2002, la SGPA a recouru auprès du Tribunal
administratif
contre la décision du 27 août 2002. Tant le Département que
X.________,
appelé en cause, ont conclu au rejet du recours. Sommée par la Cour
cantonale
de fournir le nom de la famille d'accueil de la chienne "Frauke", la
SGPA a
demandé qu'il soit sursis à cette démarche, disant craindre que
X.________ ne
tente de reprendre aussitôt l'animal, rendant ainsi la procédure sans
objet.

Le Tribunal administratif a déclaré le recours irrecevable, par arrêt
du 10
décembre 2002. Il a estimé que la décision attaquée constituait
uniquement
une décision d'exécution de l'arrêt du 11 juin 2002 et n'était dès
lors pas
susceptible de recours.

D.
La SGPA a formé, simultanément, un recours de droit administratif
(2A.6/2003)
et un recours de droit public (2P.4/2003) contre l'arrêt du 10
décembre 2002,
dont elle demande l'annulation, sous suite de frais et dépens, la
cause étant
renvoyée au Tribunal administratif pour nouvelle décision, dans le
sens des
considérants. Elle a également sollicité l'octroi de l'effet
suspensif pour
ses deux recours.

La Tribunal administratif conclut au rejet des deux recours.

Le Département s'en remet à justice quant au sort des deux recours.

Invité à se déterminer sur le recours de droit administratif, le
Département
fédéral de l'économie a renoncé à se prononcer.

X.________ a déclaré s'en remettre à justice quant à la recevabilité
et au
fond des deux recours. Il a conclu au rejet des conclusions de la
recourante
tendant à ce qu'il soit condamné aux frais et dépens de la procédure.
Il
relève aussi qu'il a été reconnu indigent dans la procédure cantonale
et
qu'il doit donc pouvoir bénéficier de l'assistance judiciaire.

E.
Par ordonnance du 6 février 2003, le Président de la Cour de céans a
décidé
de joindre les causes 2A.6/2003 et 2P.4/2003. Interprétant la requête
d'effet
suspensif comme une demande de mesures provisionnelles, il l'a admise
en ce
sens que la SGPA était libérée de son obligation de procéder à des
démarches
propres à restituer la chienne "Frauke" à X.________ jusqu'à droit
connu sur
les recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des
recours
qui lui sont soumis (ATF 128 I 177 consid. 1; 128 II 311 consid. 1).

1.1 La recourante a déposé simultanément un recours de droit
administratif et
un recours de droit public, dont la jonction a été prononcée, par
ordonnance
présidentielle du 6 février 2003. Il y a donc lieu de statuer à leur
égard
dans un seul et même arrêt.

1.2 En vertu du caractère subsidiaire du recours de droit public
(art. 84 al.
2 OJ), il convient d'examiner d'abord si la voie du recours de droit
administratif est ouverte (ATF 128 II 13 consid. 1a p. 16; 259
consid. 1.1 p.
262).

2.
Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours
de droit
administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le droit
public
fédéral - ou qui auraient dû l'être - à condition qu'elles émanent des
autorités énumérées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune des
exceptions
prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit
réalisée
(ATF 128 II 13 consid. 1b p. 16; 311 consid. 2 p. 315 et les arrêts
cités).
Constitue également une décision celle qui se fonde sur des
dispositions
cantonales d'exécution du droit fédéral, dénuées toutefois de toute
portée
indépendante, ou lorsque l'application de la norme de droit cantonal
autonome
(ou indépendante) se trouve dans un rapport suffisamment étroit avec
une
question de droit administratif fédéral (ATF 128 II 56 consid. la/aa
p. 58).
Si une autorité cantonale déclare un recours irrecevable en se fondant
uniquement sur le droit cantonal de procédure, le recours de droit
administratif est malgré tout ouvert (sous réserve des art. 99 à 102
OJ) dans
les cas où l'autorité, si elle avait statué sur le fond, aurait dû
appliquer
le droit administratif fédéral. Le Tribunal fédéral vérifie librement
l'application du droit fédéral ainsi que la conformité du droit
cantonal au
droit fédéral. Il ne vérifie toutefois que sous l'angle restreint de
l'arbitraire l'interprétation et l'application du droit cantonal (ATF
128 II
311 consid. 2.1 p. 315; 121 II 39 consid. 2a p. 42; 118 Ia 8 consid.
1b p.
10).

2.1 Dans le présent recours, la recourante se plaint exclusivement de
la
violation des art. 5 al. 1 et 44 PA. La SGPA estime que bien que ces
dispositions n'aient pas été citées par la cour cantonale, laquelle
n'a
appliqué que l'art. 4 de la loi sur la procédure administrative du
canton de
Genève (LPA gen.), cette dernière disposition doit être considérée
comme
reproduisant une règle de droit fédéral (art. 5 PA), qui ne laisse
aucune
autonomie aux cantons. A son avis, l'art. 5 PA serait donc violé, car
le
Tribunal administratif aurait dû admettre que la décision du
Département lui
ordonnant de restituer l'animal pouvait faire l'objet d'un recours.

2.2 Le droit public fédéral comprend toutes les normes générales et
abstraites édictées par une autorité fédérale ou, en vertu d'une
délégation
du pouvoir législatif, par une organisation extérieure à
l'administration
fédérale. Les dispositions d'exécution du droit public fédéral
entrent dans
cette catégorie, dans la mesure où elles n'ont pas une portée propre,
c'est-à-dire quand le droit cantonal ne contient rien qui n'ait déjà
été
édicté par le législateur fédéral (ATF 112 Ib 164 consid. 1 p.
165/166).

En l'espèce, l'art. 4 LPA gen. reprend certes, pour le droit
cantonal, la
notion de décision définie par l'art. 5 PA. Il ne s'agit toutefois
pas d'une
disposition d'application, mais d'une norme de droit cantonal
autonome. Elle
s'applique donc non seulement au droit public fédéral, mais aussi au
droit
public cantonal et communal (cf. art. 1 LPA gen.), domaines qui ne
sont pas
soumis à l'art. 5 PA. Il apparaît dès lors que la voie du recours de
droit
administratif n'est pas ouverte contre l'arrêt du 10 décembre 2002.

A cela s'ajoute que, dans l'hypothèse où le Tribunal administratif
avait
considéré à juste titre la décision du Département du 27 août 2002 de
restituer l'animal comme une simple décision d'exécution de son arrêt
du 11
juin 2002, le présent recours serait de toute façon irrecevable en
vertu des
art. 101 lettre c OJ, quand bien même la mesure au fond reposerait
sur le
droit fédéral (voir art. 25 de la loi fédérale sur la protection des
animaux
(LPA; RS 455) et serait susceptible d'être attaquée par la voie du
recours de
droit administratif. La solution ne serait pas différente si
l'injonction du
27 août 2002 devait être qualifiée de décision à l'égard de la SGPA,
car les
rapports de cette dernière avec l'Etat ne sont pas réglés par la loi
fédérale
sur la protection des animaux, mais par le droit cantonal.

2.3 Il s'ensuit que le recours de droit administratif doit être
déclaré
irrecevable.

3.
Dans la mesure où l'arrêt entrepris se fonde sur le droit cantonal
autonome,
il ne peut donc être attaqué que par la voie du recours de droit
public. Le
principe de subsidiarité de ce recours est ainsi respecté (art. 84
al. 2 OJ).

Déposé en temps utile (art. 89 al. 1 OJ) et dans les formes requises
(art. 90
al. 1 OJ), le recours de droit public est en principe recevable. En
outre, la
recourante est personnellement touchée par l'arrêt attaqué, qui
déclare
irrecevable son recours contre la décision lui ordonnant de restituer
la
chienne "Frauke", sous peine de subir les peines prévues par l'art.
292 CPS.
Ayant un intérêt actuel et juridiquement protégé à ce que cet arrêt
n'ait pas
été pris en violation de ses droits constitutionnels, elle a donc
qualité
pour recourir au sens de l'art. 88 OJ (ATF 129 I 113 consid. 1.2 p.
117).

3.1 La recourante estime que l'arrêt attaqué procède de l'application
arbitraire de l'art. 4 LPA gen.

Une décision est arbitraire, au sens de l'art. 9 Cst., lorsqu'elle
viole
gravement une règle ou un principe juridique clair et indiscuté ou
lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la
justice ou
de l'équité. Le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue
par
l'autorité cantonale de dernière instance que si elle est
insoutenable, en
contradiction évidente avec la situation de fait, si elle a été
adoptée sans
motifs objectifs ou en violation d'un droit certain; par ailleurs, il
ne
suffit pas que les motifs de la décision attaquée soient
insoutenables,
encore faut-il que celle-ci soit arbitraire dans son résultat (ATF
129 I 8
consid. 2.1 p. 9; 128 I 273 consid. 2.2 p. 275 et les arrêts cités).

3.2 A cet égard, la recourante reproche à la Cour cantonale d'avoir
considéré
la décision prononcée par le Département comme une simple mesure
d'exécution
de l'arrêt rendu par le tribunal administratif le 11 juin 2002. Elle
soutient
que n'ayant pas été partie au litige qui a abouti audit arrêt, elle ne
pouvait pas être tenue de l'exécuter. Partant, la décision lui
impartissant
un délai au 3 septembre 2002 pour restituer l'animal représenterait
pour elle
une obligation entièrement nouvelle, de sorte que cette décision
devait être
susceptible de recours.

3.3 Selon l'art. 4 LPA gen.:
"Sont considérées comme des décisions au sens de l'article 1, les
mesures
individuelles et concrètes prises par l'autorité dans les cas d'espèce
fondées sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour
objet:
a)de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
b)de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits,
d'obligations ou de faits;

c)de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer,
modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
(...)."

Il est vrai qu'en principe, selon la jurisprudence prononcée à propos
de
l'art. 5 PA, dont la formulation est analogue à celle de l'art. 4 LPA
gen.,
les décisions d'exécution d'une décision prise antérieurement ne sont
pas
susceptibles de recours séparé (ATF 121 IV 345 consid. 1a).
Toutefois, en
l'espèce, la Cour cantonale a omis de tenir compte du fait que la
décision
attaquée ne s'adressait pas à l'une des parties à la procédure qui a
abouti
par l'arrêt du 11 juin 2002. Dans cet arrêt, le Tribunal
administratif avait
en effet tranché un litige opposant X.________ à l'OVC. La SGPA n'y
était pas
partie. Elle n'avait pas même été appelée en cause. Or, l'autorité de
la
chose jugée ne valait que vis-à-vis des parties à la dite procédure
(Knapp,
Précis de droit administratif, 4ème édition, n. 1130). L'arrêt du 11
juin
2002 ne comportait aucune obligation à la charge du tiers qu'était la
SGPA.
Par contre, la décision du Département de sommer la SGPA de restituer
la

chienne "Frauke" sous la menace des peines prévues à l'art. 292 CPS
représentait une obligation, entièrement nouvelle pour la recourante
et
ouvrait la voie du recours au Tribunal administratif.

C'est donc manifestement à tort que la Cour cantonale, à la suite
d'une
application arbitraire de l'art. 4 LPA gen., n'est pas entrée en
matière sur
le recours de la SGPA.

3.4 Dans ces conditions, le recours de droit public doit être admis
et
l'arrêt attaqué annulé, sans qu'il soit nécessaire d'examiner le
bien-fondé
des autres critiques formulées par la recourante à l'encontre dudit
arrêt, en
particulier la question de l'appel en cause de X.________.

4.
4.1L'intimé X.________ s'est déterminé sur la requête d'effet
suspensif,
traitée comme demande de mesure provisionnelle, ainsi que sur le
recours. Il
relève toutefois qu'il n'est pas à l'origine de l'arrêt attaqué, car
il
n'avait jamais pris de conclusions dans le sens de l'irrecevabilité du
recours devant le Tribunal administratif, se contentant de se
prononcer sur
le fond du litige, en mettant notamment en doute les affirmations de
la SGPA
quant au placement de sa chienne. Il estime dès lors qu'il n'a pas à
supporter les frais et dépens de la procédure en cas d'admission du
recours.
Ce point de vue est fondé, dans la mesure où l'intéressé ne s'est
exprimé que
sur la question de l'appel en cause qui n'a pas été tranchée en
l'espèce. Il
n'a donc pas à supporter les frais de la procédure devant le Tribunal
fédéral. Pour le reste, l'allusion à son indigence et au fait qu'il
bénéficie
de l'assistance judiciaire dans la procédure cantonale, ne saurait
être
comprise comme une demande formelle d'assistance judiciaire au sens
de l'art.
152 al. 1 et al. 2 OJ.

Il n'y a pas lieu non plus de mettre les frais judiciaires à la
charge de
l'Etat de Genève, dont les intérêts pécuniaires ne sont pas en cause
(art.
156 al. 2 OJ).

4.2 La recourante a pris des conclusions avec suite de dépens. Or,
elle a
procédé sans avocat et elle n'a pas invoqué avoir dû consacrer un
temps
considérable à la défense de ses intérêts ou avoir eu des frais
élevés.
Conformément à la jurisprudence en la matière (ATF 115 Ia 12 consid.
5 p. 21;
113 Ib 353 consid. 6b p. 357 et les références citées; 110 V 72
consid. 7 p.
81), il n'y a donc pas lieu de lui allouer des dépens au sens de
l'art. 159
OJ.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours de droit administratif est irrecevable.

2.
Le recours de droit public est admis et l'arrêt du Tribunal
administratif du
canton de Genève du 10 décembre 2002 est annulé.

3.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

4.
Il n'est pas alloué de dépens.

5.
Le présent arrêt est communiqué en copie à la recourante, au
mandataire de
l'intimé, au Département de l'intérieur, de l'agriculture, de
l'environnement
et de l'énergie, au Tribunal administratif du canton de Genève, ainsi
qu'au
Département fédéral de l'économie.

Lausanne, le 2 juin 2003

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: La greffière: