| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 16 mai 2003, 1A.250/2002

{T 0/2}
1A.250/2002/viz

Arrêt du 16 mai 2003
Ire Cour de droit public

MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du
Tribunal
fédéral, Féraud et Fonjallaz.
Greffier: M. Parmelin.

A. ________ et B.________,
recourants,
tous les deux représentés par Me Philippe Paratte, avocat, rue de
l'Oriette
3, 2001 Neuchâtel 1,

contre

Époux C.________,
intimés,
Conseil communal du Landeron, 2525 Le Landeron,
Département de la gestion du territoire du canton
de Neuchâtel, Château, 2001 Neuchâtel 1,
Tribunal administratif du canton de Neuchâtel,
case postale 3174, 2001 Neuchâtel 1.

art. 24 al. 2 aLAT; reconstruction hors de la zone à bâtir,

recours de droit administratif contre l'arrêt du
Tribunal administratif du canton de Neuchâtel du
13 novembre 2002.

Faits:

A.
Le 29 septembre 1999, époux C.________ ont acquis par voie d'enchères
publiques la parcelle n° xxx du cadastre du Landeron, en zone
agricole. D'une
surface de 1'868 mètres carrés, cette parcelle supportait une maison
d'habitation mitoyenne avec celle des époux D.________ érigée sur la
parcelle
voisine au sud, et qualifiée de ruine dans le rapport d'expertise
déposé à
l'Office des poursuites de Neuchâtel. Menaçant de s'écrouler à la
suite des
intempéries survenues fin décembre 1999, la bâtisse a été démolie
dans le
courant du mois de janvier 2000 après que les propriétaires eurent
reçu du
chef du Service de l'aménagement du territoire du canton de Neuchâtel
l'assurance expresse de pouvoir reconstruire.
Le 24 mai 2000, époux C.________ ont déposé une demande de permis de
construire une maison familiale à l'emplacement de l'ancienne. Mis à
l'enquête publique du 30 juin au 19 juillet 2000, ce projet a suscité
l'opposition de A.________ et de B.________, copropriétaires de la
parcelle
voisine au nord, qui invoquaient, entre autres arguments, la
non-conformité
du projet à la destination de la zone. Le dossier a été transmis au
Département de la gestion du territoire du canton de Neuchâtel
(ci-après: le
Département de la gestion du territoire), comme objet de sa
compétence, avec
les préavis favorables des services de l'Etat concernés par le projet
et de
la Commune du Landeron. Par décision du 25 janvier 2002, le
Département de la
gestion du territoire a admis l'opposition des voisins et refusé le
projet de
construction déposé par les époux C.________. Il a estimé que le
bâtiment
démoli ne pouvait pas bénéficier de la garantie de la situation
acquise
compte tenu de son état de délabrement très avancé constaté en 1989
déjà; il
a estimé en outre que les constructeurs ne pouvaient se prévaloir ni
des
autorisations spéciales délivrées au précédent propriétaire les 22
mai 1990,
13 janvier 1994 et 13 décembre 1996, ni des assurances données par le
chef du
Service cantonal de l'aménagement du territoire, aux motifs qu'elles
n'étaient pas opposables aux tiers et que leur auteur n'était pas
compétent
pour autoriser des projets de construction hors de la zone à bâtir.
Au terme d'un arrêt rendu le 13 novembre 2002 sur recours des époux
C.________, le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel
(ci¿après: le
Tribunal administratif ou la cour cantonale) a annulé cette décision
et
renvoyé la cause au Département de la gestion du territoire pour
nouvelle
décision au sens des considérants. Il a considéré que les conditions
dont
dépendait le droit des époux C.________ à la protection de la bonne
foi
étaient toutes remplies et permettait de tenir le principe d'une
reconstruction pour acquis en l'absence d'un intérêt public de nature
à faire
obstacle à l'octroi d'une dérogation.

B.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, A.________ et
B.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt et de
confirmer
la décision rendue par le Département de la gestion du territoire le
25
janvier 2002, respectivement de renvoyer la cause au Tribunal
administratif
pour qu'il statue à nouveau dans le sens des considérants. Ils
prétendent que
les conditions posées à l'octroi d'une autorisation dérogatoire
fondée sur
l'art. 24c al. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire
du 22
juin 1979 (LAT; RS 700) ne seraient pas réunies, s'agissant d'une
ruine, et
que le projet ne pouvait être admis pour des raisons tirées des
règles de la
bonne foi.
Le Tribunal administratif, les époux C.________ et la Commune du
Landeron
concluent au rejet du recours. Le Département de la gestion du
territoire et
l'Office fédéral du développement territorial proposent de l'admettre.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des
recours
qui lui sont soumis (ATF 128 II 13 consid. 1a p. 16, 46 consid. 2a p.
47 et
les arrêts cités).

1.1 Aux termes de l'art. 34 al. 1 LAT, la voie du recours de droit
administratif est ouverte contre les décisions prises, comme en
l'espèce, par
l'autorité cantonale de dernière instance à propos de la
reconnaissance de la
conformité à l'affectation de la zone de constructions et
d'installations
sises hors de la zone à bâtir et sur des demandes de dérogation selon
les
art. 24 à 24d LAT.

1.2 Selon l'art. 106 al. 1 OJ, le recours doit être déposé dans les
trente
jours ou, s'il s'agit d'une décision incidente, dans les dix jours
dès la
notification de la décision. Le Tribunal administratif a tenu pour
acquis le
principe d'une reconstruction; il a en conséquence admis le recours
des
intimés et renvoyé la cause au Département de la gestion du
territoire pour
qu'il se prononce sur l'opposition de A.________ et de B.________ en
tant
qu'elle avait trait aux autres points litigieux. La cour cantonale
s'est donc
prononcée définitivement sur le principe même d'une reconstruction
hors de la
zone à bâtir. La décision attaquée présente les traits d'un arrêt
partiel sur
ce dernier point qu'elle tranche définitivement (ATF 118 Ib 196
consid. 1b p.
198/199; 117 Ib 325 consid. 1b p. 327 et les références citées). Le
recours
de droit administratif a donc été interjeté en temps utile.

1.3 En tant que copropriétaires d'un terrain directement voisin de
celui des
époux C.________, A.________ et B.________ ont un intérêt digne de
protection
à obtenir l'annulation de l'arrêt attaqué, qui tient pour acquis le
principe
d'une reconstruction du bâtiment démoli sur la parcelle des intimés,
et ont
qualité pour agir selon l'art. 103 let. a OJ (ATF 126 II 300 consid.
1c p.
302; 124 II 293 consid. 3a p. 303; 121 II 171 consid. 2b p. 174 et
les arrêts
cités). Les autres conditions de recevabilité du recours de droit
administratif sont réalisées, de sorte qu'il convient d'entrer en
matière sur
le fond.

2.
Le Tribunal fédéral applique d'office le droit fédéral sans être lié
par les
motifs invoqués, mais il ne peut aller au-delà des conclusions des
parties
(art. 114 al. 1 OJ). Il peut ainsi admettre le recours pour d'autres
raisons
que celles invoquées par les recourants ou, au contraire, confirmer la
décision attaquée pour d'autres motifs que ceux retenus par l'autorité
intimée (ATF 128 II 34 consid. 1c p. 37). Le Tribunal fédéral est
cependant
lié par les faits tels qu'ils ont été constatés par le Tribunal
administratif, à moins qu'ils ne soient manifestement inexacts ou
incomplets
(art. 105 al. 2 OJ).

3.
Le bâtiment dont la reconstruction est litigieuse est situé en dehors
des
zones à bâtir; il doit servir de logement à des personnes qui ne sont
pas
elles-mêmes agriculteurs et qui n'ont ainsi aucune prétention à
pouvoir
s'installer en zone agricole; il est dès lors constant que le projet
litigieux n'est pas conforme à la destination de la zone et qu'il ne
pouvait
être autorisé en vertu de l'art. 22 al. 2 LAT (cf. ATF 125 III 175
consid. 2b
p. 178). Une éventuelle reconstruction est dès lors régie par l'art.
24 al. 2
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, dans sa teneur en
vigueur
jusqu'au 31 août 2000 (aLAT), dans la mesure où le nouveau droit
n'est pas
plus favorable sur ce point aux intimés (art. 52 al. 2 OAT; cf. ATF
127 II
209 consid. 2c p. 211/212).

3.1 Selon la jurisprudence rendue en application de l'art. 24 al. 2
aLAT et
confirmée sous l'angle du nouveau droit, la reconstruction d'un
bâtiment
détruit ou démoli situé en dehors de la zone à bâtir n'entre en
considération
que si ce bâtiment était encore utilisable conformément à son
affectation et
que son utilisation réponde toujours à un besoin (ATF 127 II 209
consid. 3a
p. 212; arrêt 1A.74/1992 du 7 mars 1994, consid. 3b paru à la ZBl
96/1995 p.
187). La protection de la situation acquise ne s'étend en effet pas
aux
bâtiments en ruine, inutilisables et prêts à s'écrouler (cf.
DFJP/OFAT, Etude
relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne
1981, n. 44
ad art. 24; voir aussi en ce sens, Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation,
Berne
2001, ch. 595, p. 279, et ch. 608, p. 284). La garantie de la
propriété ne
confère au surplus aucun droit à réutiliser à des fins de
construction un
emplacement où ont déjà été érigés des ouvrages ou à conserver
au-delà de sa
durée de vie un ouvrage convenablement entretenu (arrêt A.423/1981 du
5 mai
1982, consid. 3b paru à la JAB 1982 p. 447/448).

3.2 En l'occurrence, lorsque le précédent propriétaire a acquis la
parcelle
n° xxx en 1989, le bâtiment qui y était érigé se trouvait déjà dans
un état
de délabrement avancé, selon les constatations faites par le Service
cantonal
de l'aménagement du territoire dans le cadre d'un premier projet de
reconstruction. L'état de ruine de cet édifice a été confirmé par
l'architecte des requérants d'une autorisation de bâtir présentée le
12 avril
1996. Les photographies prises à cette époque montrent en effet que le
bâtiment n'est plus utilisable comme tel pour l'habitation, le mur en
façade
ouest et les planchers intermédiaires étant effondrés. Il importe à
cet égard
peu que cette situation soit le fait d'une destruction accidentelle
ou d'une
démolition volontaire du propriétaire, comme le prétendent les
intimés (cf.
ATF 127 II 209 consid. 3c p. 213). Les époux D.________ se sont
adressés au
mois de novembre 1998 à la Commune du Landeron pour signaler qu'une
partie du
toit de l'immeuble mitoyen s'était effondrée à la suite de conditions
météorologiques tempétueuses, rendant les alentours extrêmement
dangereux.
Dans son rapport établi en mai 1999, l'expert mandaté par l'Office des
poursuites de Neuchâtel qualifie ce bâtiment de ruine; il en va de
même des
intimés dans une lettre remise le 25 novembre 1999 à la Commune du
Landeron,
après une visite sur place. Les photographies prises à cette époque
sont à
cet égard éloquentes et confirment l'effondrement du pan ouest du
toit. A la
suite des intempéries survenues en décembre 1999, le bâtiment a dû
être
intégralement démoli pour des raisons de sécurité; selon une lettre
du
bureau d'ingénieur E.________, à La Neuveville, du 12 janvier 2000,
seules
les pierres de taille de l'entrée de la cave et d'une porte ont été
mises en
dépôt en vue d'une réutilisation éventuelle. Dans ces conditions, le
caractère de ruine du bâtiment démoli ne saurait sérieusement être
contesté.
Enfin, l'ensemble formé par cet édifice et la maison familiale
mitoyenne des
époux D.________ ne présentait pas une unité du point de vue
architectural
qui justifierait de le traiter comme un tout sous l'angle de la
garantie de
la situation acquise, indépendamment des limites de propriété (cf.
pour un
cas d'application, arrêt non publié 1A.154/1989 du 11 avril 1990,
consid. 3).
Les conditions posées à l'art. 24 al. 2 aLAT en vue de l'octroi d'une
dérogation ne sont donc pas réunies.

4.
Le Tribunal administratif a reconnu aux intimés un droit de
reconstruire sur
la base des assurances que le Service cantonal de l'aménagement du
territoire
leur avait données en ce sens par téléphone et dans la lettre du 12
janvier
2000 adressée aux autorités communales.

4.1 Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble
de
l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen
dans la
confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités
(ATF
128 II 112 consid. 10b/aa p. 125; 126 II 377 consid. 3a p. 387 et les
arrêts
cités). Selon la jurisprudence établie sur la base de l'art. 4 aCst.,
applicable au regard de l'art. 9 Cst., un renseignement ou une
décision
erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à
condition
que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard
de
personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans
les
limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre
compte
immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut
encore qu'il
se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se
prévaut pour
prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir
de
préjudice, et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment
où
l'assurance a été donnée (ATF 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123 et les
références citées). La question de savoir si, dans un cas déterminé,
le
principe de la bonne foi a été violé est une question de droit que le

Tribunal fédéral examine librement (art. 104 let. a OJ en relation
avec
l'art. 114 al. 1 OJ; ATF 117 Ia 285 consid. 2 p. 287; 108 Ib 377
consid. 3b
p. 385).

4.2 Le Département de la gestion du territoire prétend qu'il était
seul
compétent pour délivrer l'autorisation spéciale requise s'agissant
d'une
reconstruction hors de la zone à bâtir et que les assurances données
aux
intimés par le Service cantonal de l'aménagement du territoire ne le
lieraient par conséquent pas. Il n'y a pas lieu d'examiner plus avant
cette
question. En effet, selon la jurisprudence, des renseignements
inexacts
communiqués par l'autorité compétente au seul propriétaire ne peuvent
être
opposés aux tiers qui s'en prennent à l'octroi d'un permis de bâtir;
celui
qui présente un projet de construction sait, ou doit savoir, qu'une
procédure
d'autorisation de construire est nécessaire, avec une mise à l'enquête
publique au cours de laquelle les voisins touchés par le projet
peuvent faire
opposition. ll ne saurait de bonne foi escompter des renseignements
ou des
assurances qui lui ont été donnés une décision favorable quant à
l'issue de
la procédure d'opposition; les droits des tiers l'emportent dans ce
cas sur
la protection de la bonne foi du constructeur (ATF 117 Ia 285 consid.
3e p.
290; voir aussi ATF 112 Ib 280 consid. 8b p. 296). Aussi, même si
elles
devaient lier le Département de la gestion du territoire, les
assurances
données aux intimés ne seraient de toute manière pas opposables aux
recourants, en leur qualité de voisins directs. C'est donc à tort que
le
Tribunal administratif a cru pouvoir faire prévaloir les règles de la
bonne
foi sur l'application stricte du droit fédéral. Enfin, les intimés ne
sauraient tirer aucun droit à une reconstruction des autorisations
spéciales
délivrées au précédent propriétaire les 22 mai 1990, 13 janvier 1994
et 13
décembre 1996, s'agissant d'autorisations de police délivrées pour un
projet
concret qui ne s'est finalement pas réalisé (ATF 108 Ia 135 consid.
5a p.
139; 102 Ia 438 consid. 7a p. 448; arrêt 2P.58/1996 du 28 mai 1996,
consid. 3
publié in SJ 1996 p. 539).

5.
Le recours doit en conséquence être admis. Il convient ainsi d'annuler
l'arrêt attaqué, de rejeter la demande d'autorisation de construire
formée le
24 mai 2000 par époux C.________ et de renvoyer la cause au Tribunal
administratif pour nouvelle décision sur les frais et dépens de la
procédure
cantonale.
Vu l'issue du recours, l'émolument de justice sera pris en charge par
les
intimés, qui succombent (art. 156 al. 1 OJ). Ces derniers verseront
en outre
une indemnité de dépens aux recourants, qui obtiennent gain de cause
avec
l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 159 al. 1 OJ). La
Commune du
Landeron, qui a procédé seule en prenant fait et cause pour les
intimés, n'a
pas droit à des dépens. Il en va de même des autorités concernées
(art. 159
al. 2 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est admis. L'arrêt attaqué est annulé et la décision du
Département de la gestion du territoire du canton de Neuchâtel du 25
janvier
2002 est confirmée.

2.
La cause est renvoyée au Tribunal administratif du canton de
Neuchâtel, pour
nouvelle décision sur les frais et les dépens de la procédure
cantonale.

3.
Il est mis à la charge des intimés, solidairement entre eux, un
émolument
judiciaire de 2'000 fr. et une indemnité de 2'000 fr. à verser à
titre de
dépens aux recourants, créanciers solidaires.

4.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire des
recourants, aux
intimés, au Conseil communal du Landeron, au Département de la
gestion du
territoire et au Tribunal administratif du canton de Neuchâtel, ainsi
qu'à
l'Office fédéral du développement territorial.

Lausanne, le 16 mai 2003

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: