| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 10 avril 2003, 2P.183/2002

{T 0/2}
2P.183/2002 /svc

Séance du 10 avril 2003
IIe Cour de droit public

MM. et Mme les Juges Wurzburger, président,
Betschart, Hungerbühler, Yersin et Merkli.
Greffier: M. Addy.

S. ________, recourant, représenté par
Me Nicolas Mattenberger, avocat, case postale 33,
1800 Vevey 2,

contre

Conseil d'Etat du canton de Vaud, Château cantonal,
1014 Lausanne.

art. 9 Cst. (démission d'un fonctionnaire),

recours de droit public contre la décision du Conseil d'Etat
du canton de Vaud du 8 juillet 2002.

Faits:

A.
Le 22 décembre 1977, S.________, né en 1945, a été nommé à titre
définitif en
qualité de surveillant de prison par le Chef du Département cantonal
vaudois
compétent, avec effet au 1er janvier 1978. A la suite de différentes
promotions, il est devenu "surveillant spécialiste A" de
l'Etablissement
F.________, dès le 1er février 1996 (lettre du Chef du Service
pénitentiaire
du 11 janvier 1996).

Le 28 février 2002, S.________ a été convoqué à une séance qui a
notamment
réuni le directeur des Maisons d'arrêts et de préventive (ci-après
cité: le
Directeur des MAPs) ainsi que la directrice-adjointe de
l'Etablissement
F.________. A cette occasion, il a été informé du fait qu'une plainte
pénale
pour harcèlement sexuel avait été déposée contre lui par une
assistante
sociale dont les allégations revêtaient, aux yeux de la direction,
"une
crédibilité certaine". Devant cette situation, il a été mis en
demeure de
choisir entre les trois "scénarios" suivants (cf. procès-verbal de la
séance):
"1. S.________ présente sa démission avec effet immédiat, la
direction lui
transmet un certificat de travail relatant les tâches réalisées dans
son
travail. S.________ perçoit donc son salaire jusqu'au jour de la
démission,
sans tenir compte du délai légal.

2. S.________ présente sa démission et reçoit son salaire durant le
délai
légal de la démission, soit durant trois mois.

3. Le collaborateur ne démissionne pas, le dossier est transmis au
Conseil
d'Etat par l'intermédiaire de M. X.________ et ledit Conseil suspend
le
collaborateur avec ou sans salaire, durant la procédure pénale. La
Direction
des MAPs suspend le collègue avec effet immédiat en attendant cette
décision
du Conseil d'Etat."
Niant les faits qui lui étaient reprochés, S.________ a d'abord
manifesté sa
préférence en faveur de la troisième solution. Après avoir mis à
profit un
temps de réflexion d'une heure accordé par la direction, il s'est
ravisé et a
finalement décidé d'opter pour la deuxième solution proposée. Le même
jour,
il a ainsi remis sa démission pour le 31 mai 2002 au moyen d'une
lettre que
la direction avait préalablement préparée à son intention.

Par lettre du 8 mars 2002, le Chef du Service pénitentiaire
(ci-après: le
Chef de Service) a pris acte de la démission de S.________ pour le 31
mai
2002.

B.
Les 12/14 mars 2002, S.________ est revenu sur sa démission, en
soutenant,
par la voix de son avocat, qu'il aurait "clairement été menacé et
poussé à la
démission par la direction des MAPs", si bien que sa décision de
démissionner
était dépourvue d'effets juridiques; il se disait en revanche disposé,
moyennant le prononcé d'une décision sujette à recours, à être
suspendu avec
effet immédiat de ses fonctions à titre de mesure préventive,
conformément à
l'art. 84 de la loi vaudoise du 9 juin 1947 sur le statut général des
fonctions publiques cantonales (ci-après citée: Statut).
Par lettre du 26 mars 2002, le Chef de Service a répondu à S.________
qu'il
ne partageait pas son analyse de la situation et qu'il confirmait
"l'acceptation de (sa) démission comme mentionné dans (le) courrier
du 8 mars
2002".

C.
S.________ a recouru contre la lettre précitée du 26 mars 2002, qu'il
a
considérée comme une décision, en concluant à l'annulation de
celle-ci et à
sa réintégration immédiate dans ses fonctions de surveillant
spécialiste.

Par décision du 19 avril 2002, le Chef du Département des
institutions et des
relations extérieures du canton de Vaud (ci-après: le Chef du
Département) a
déclaré irrecevable le recours, au motif que la lettre du 26 mars
2002 du
Chef de Service ne faisait que prendre acte de la démission de
S.________, de
sorte qu'elle ne constituait pas une décision attaquable au sens de
l'art. 29
al. 2 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la
procédure administrative (ci-après citée: LJPA).

Saisi d'un recours de S.________, le Conseil d'Etat du canton de Vaud
(ci-après: le Conseil d'Etat) l'a rejeté en estimant, à l'instar de
l'autorité précédente, que la lettre par laquelle le Chef de Service
prenait
acte de sa démission ne modifiait en rien sa situation juridique et
n'était
par conséquent pas susceptible d'être attaquée; au surplus, le
Conseil d'Etat
a relevé que, sur le fond, cette démission n'était entachée d'aucun
vice du
consentement (décision du 8 juillet 2002).

D.
Agissant par la voie du recours de droit public, S.________ demande au
Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'admettre le
recours et
d'annuler la décision précitée prise le 8 juillet 2002 par le Conseil
d'Etat.
Il invoque l'application arbitraire des art. 29 LJPA, 84 et 89 ss
Statut
ainsi que des principes dégagés des art. 19 ss CO.

Le Conseil d'Etat conclut à l'irrecevabilité du recours,
subsidiairement à
son rejet.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des
recours
qui lui sont soumis (ATF 128 I 177 consid. 1 p. 179, 46 consid. 1a p.
48; 128
II 66 consid. 1 p. 67, 56 consid. 1 p. 58 et les références).

1.1 Selon l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert
uniquement à
celui qui est atteint par l'acte attaqué dans ses intérêts personnels
et
juridiquement protégés. Le recours formé pour sauvegarder l'intérêt
général
ou ne visant qu'à préserver des intérêts de fait est en revanche
irrecevable
(ATF 126 I 43 consid. 1a p. 44; cf. également ATF 126 I 81 consid. 3b
p. 85).
Sont des intérêts personnels et juridiquement protégés ceux qui
découlent
d'une règle de droit fédéral ou cantonal ou directement d'une garantie
constitutionnelle spécifique, pour autant que les intérêts en cause
relèvent
du domaine que couvre ce droit fondamental. La protection contre
l'arbitraire
inscrite à l'art. 9 Cst. (cf. art. 4 aCst.) - qui doit être respectée
dans
toute activité administrative de l'Etat - ne confère pas à elle seule
la
qualité pour agir au sens de l'art. 88 OJ (ATF 123 I 41 consid. 5b p.
42/43;
122 I 44 consid. 2b et 3b/bb p. 45-47; 121 I 267 consid. 2 p. 268/269
et les
références citées).

Sur le fond, la procédure engagée par le recourant tend à faire
constater la
nullité de la démission qu'il a remise le 28 février 2002 à son
employeur ou,
ce qui revient au même, à faire admettre qu'il était en droit de
révoquer
cette démission; de l'issue de cette procédure dépend donc pour lui la
possibilité d'être réintégré dans le statut de fonctionnaire et
d'exercer les
droits qui y sont attachés. Dans cette mesure, le recourant dispose
d'un
intérêt personnel, actuel et juridiquement protégé à faire annuler la
décision litigieuse.

1.2 Formé pour violation des droits constitutionnels, le recours est,
pour le
surplus, déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la
loi
contre une décision finale rendue en dernière instance cantonale; il
est donc
en principe recevable (cf. art. 84 al. 1 lettre a, 86 et 89 OJ).

2.
2.1Aux termes de l'art. 29 LJPA, est une décision sujette à recours
toute
mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour
objet soit
de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations
(lettre a),
soit de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou
d'obligations (lettre b), soit encore de rejeter ou de déclarer
irrecevables
des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des
droits ou
obligations (lettre c).
L'art. 87 Statut a la teneur suivante:

"Les fonctionnaires peuvent se démettre en tout temps de leurs
fonctions
moyennant un avertissement donné trois mois à l'avance.
Tant que l'intérêt de l'administration ne s'y oppose pas, l'autorité
de
nomination peut toutefois accepter une démission donnée pour un terme
plus
court.
Dans des cas exceptionnels et pour d'impérieux motifs d'intérêt
public, elle
peut exiger du démissionnaire qu'il reste en fonctions jusqu'à
l'engagement
d'un remplaçant qualifié, mais pendant six mois au maximum."
2.2Dans la mesure où la démission donnée par le recourant respectait
le délai
de préavis de trois mois prévu à l'art. 87 al. 1 Statut, le Conseil
d'Etat a
estimé qu'elle n'avait pas besoin d'être acceptée par l'employeur pour
déployer ses effets. Aussi bien la lettre du 26 mars 2002 par
laquelle le
Chef de Service confirmait qu'il acceptait cette démission était sans
effet
sur la situation juridique du recourant et n'avait, pour cette
raison, pas
valeur de décision au sens de l'art. 29 LJPA.
Le recourant réfute ce raisonnement. Se référant à la doctrine (Peter
Hänni,
La fin des rapports de service en droit public, in: RDAF 1995 p. 407
ss, 424;
Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., Bâle 1991 no
3161), il
soutient que la démission d'un fonctionnaire en cours de période
administrative exige "que l'employeur prenne une décision à effet
constitutif, laquelle doit être considérée formellement comme la
révocation
de l'acte administratif qui a créé le rapport de service". Il en veut
pour
preuve que l'art. 87 al. 3 Statut permet à l'autorité de nomination,
sous
certaines conditions, de contraindre un démissionnaire à rester en
fonction
jusqu'à l'engagement d'un remplaçant qualifié, pour une durée de six
mois au
maximum.

2.3 Il est certain qu'en règle générale, la démission d'un
fonctionnaire en
cours de période administrative (résiliation extraordinaire) suppose,
pour
prendre effet, une décision d'acceptation de l'autorité de
nomination. La
doctrine est sur ce point unanime (cf. les auteurs précités auxquels
on
ajoutera: Minh Son Nguyen, La fin des rapports de service, in: Thomas
Poledna/Peter Helbling, Personalrecht des öffentlichen Dienstes,
Berne, 1999,
p. 419 ss, 424; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen
Verwaltungsrechts, 4ème éd., Zurich 2002, no 1565; Pascal Mahon, Le
statut
des fonctionnaires fédéraux entre révision partielle et révision
totale, in:
Le Travail et le droit, Fribourg 1994, p. 29 ss, 56; Pierre Moor,
Droit
administratif, Berne 1992, vol. III, p. 252; André Grisel, Traité de
droit
administratif, Neuchâtel 1984, vol. I, p. 510). Le Tribunal fédéral
en a jugé
de même dans un arrêt récent du 15 février 2001 (cas 2A.303/2000,
consid. 4a)
qui concernait l'ancienne loi fédérale du 30 juin 1927 sur le statut
des
fonctionnaires (StF), abrogée avec l'entrée en vigueur, le 1er
janvier 2003,
de la Loi sur le personnel de la Confédération du 24 mars 2000
(LPers; RS
172.220.1; cf. art. 39 al. 1 LPers).

2.4 Dans le canton de Vaud, d'après la réglementation ici applicable,
les
fonctionnaires sont, en règle générale, d'abord nommés à titre
provisoire
durant une année, après quoi l'autorité de nomination doit, pour la
fin du
plus prochain semestre civil, ou bien procéder à leur nomination
définitive,
ou bien résilier leur engagement en observant un délai d'un mois pour
la fin
d'un mois (cf. art. 12 Statut). La législation vaudoise ne prévoit
donc pas
de période administrative. Par ailleurs, ainsi qu'on l'a vu, les
fonctionnaires vaudois peuvent se démettre en tout temps de leurs
fonctions,
moyennant un avertissement donné trois mois à l'avance (cf. art. 87
al. 1
Statut). Compte tenu de ces particularités, on peut se demander si,
en droit
de la fonction publique vaudois, la démission d'un fonctionnaire
doit, pour
prendre effet, nécessairement être acceptée par l'autorité de
nomination au
moyen d'une décision sujette à recours, tout comme dans les systèmes
prévoyant une période administrative ou si, au contraire, une telle
acceptation n'a qu'une valeur purement déclarative et n'est pas
assimilable à
une décision attaquable. La première hypothèse semble la plus
conforme à
l'esprit du système, notamment si l'on considère que, comme le fait
remarquer
le

recourant, l'autorité de nomination peut exceptionnellement, à
certaines
conditions particulières (cf. art. 87 al. 3 Statut), prolonger de six
mois au
maximum la durée de l'engagement d'un fonctionnaire démissionnaire,
ce qui ne
peut évidemment se faire qu'au moyen d'une décision sujette à recours.

Quoi qu'il en soit, le point peut rester indécis, car la présente
procédure
trouve son origine dans la demande du recourant, présentée les 12/14
mars
2002, tendant à révoquer sa démission ou, du moins, à en faire
constater la
nullité en raison d'un vice grave du consentement. Or, le refus
opposé par
l'autorité de nomination en réponse à une telle demande constitue une
décision sujette à recours d'après l'art. 29 lettre c LJPA; en
conséquence,
le Chef du Département ne pouvait pas, comme il l'a fait, tirer
argument de
l'absence de décision attaquable pour déclarer irrecevable le recours
dont il
était saisi. Dans la mesure où l'autorité intimée a confirmé le
bien-fondé du
motif d'irrecevabilité
retenu par la première instance cantonale de
recours,
sa décision ne résiste donc pas à l'examen.

Cela étant, lorsque le Tribunal fédéral est saisi, comme en l'espèce,
d'un
recours de droit public fondé sur l'art. 9 Cst., c'est seulement si la
solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance est
insoutenable dans son résultat qu'il s'en écartera, le fait qu'une
autre
solution paraisse simplement concevable, voire même préférable,
n'étant pas
considéré comme arbitraire (cf. ATF 127 I 60 consid. 5a p. 70; 125 I
166
consid. 2a p. 168 et la jurisprudence citée). Il s'impose donc
d'examiner si
la motivation - subsidiaire - du Conseil d'Etat portant sur le fond
de la
cause est susceptible de justifier, dans ses conséquences, la décision
entreprise.

3.
Du moment que son offre de démissionner avait été acceptée par
l'employeur,
le recourant ne pouvait en principe plus décider de la retirer
unilatéralement (cf. Peter Hänni, Das öffentliche Dienstrecht der
Schweiz,
Zurich 2002, p. 554; Grisel, loc. cit. p. 510); en d'autres termes, sa
démission n'était plus révocable, comme l'a jugé à bon droit
l'autorité
intimée (cf. p. 7 de la décision attaquée, consid. V), à moins
qu'elle ne fût
entachée de vices de procédure ou de la volonté, comme allégué dans le
recours.

3.1 Le recourant se prévaut de l'application arbitraire des art. 84
et 89 ss
Statut, au motif que "ces dispositions ne permettent pas de suivre
d'autres
procédures que celles qu'elles organisent, en particulier elles
excluent
qu'un fonctionnaire puisse être poussé à la démission." Il soutient
également
qu'il revient, en vertu de l'art. 91 al. 3 Statut, à la seule
autorité de
nomination, à l'exclusion du Directeur des MAPs ou du Chef du Service
pénitentiaire, d'accepter la démission d'un fonctionnaire au lieu de
le
renvoyer pour justes motifs.

Ces critiques sont dénuées de fondement.

D'une part, s'il est vrai que les art. 89 et 90 Statut règlent les
modalités
du renvoi pour justes motifs, on ne voit pas en quoi - et le
recourant ne le
dit pas - elles interdiraient à l'administration d'exposer à un
fonctionnaire
soupçonné d'une faute grave les possibilités qui s'offrent à lui pour
parer à
une procédure de suspension et de renvoi. Pourvu que cela se fasse
dans le
respect des garanties et des principes constitutionnels qui régissent
l'activité administrative, en particulier celui de la bonne foi, un
tel
procédé apparaît au contraire adéquat, puisqu'il permet aux parties de
s'épargner les inconvénients d'une procédure administrative
(notamment son
retentissement au sein du service ou dans les médias ainsi que, en
cas de
contestation, sa prévisible longueur et l'incertitude quant à son
issue); des
arrangements de ce genre sont du reste usuels dans la pratique, aussi
bien
dans le secteur privé que dans la fonction publique.

D'autre part, l'art. 91 al. 3 Statut ne concerne que le
"fonctionnaire qui se
trouve dans les conditions de l'article 71 (Statut)", soit lorsque
son poste
est supprimé ou que son licenciement est dû à des justes motifs
indépendants
de sa volonté. Or, tel n'est manifestement pas le cas en l'espèce. Au
surplus, l'autorité intimée a exposé que, conformément à l'art. 67 de
la loi
vaudoise du 11 février 1979 sur l'organisation du Conseil d'Etat, le
Chef du
Département avait délégué à ses chefs de service la compétence de
prendre
acte des démissions (décision attaquée, p. 5 consid. II e). Le Chef du
Service pénitentiaire était par conséquent bien habilité à accepter la
démission du recourant, en application de l'art. 87 al. 2 Statut (cf.
aussi
l'art. 6 al. 2 Statut).

3.2 Se référant aux art. 19 ss CO, généralement applicables par
analogie aux
relations fondées sur une décision administrative ou un contrat de
droit
administratif (cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, 2ème
édition,
Berne 2002, p. 320 s. et 390 ss, et les références citées), le
recourant
soutient également que l'autorité aurait "consciemment exploité sa
détresse"
et l'aurait "poussé à la démission" d'une manière dolosive voire
constitutive
d'une crainte fondée. Tel qu'il ressort notamment du procès-verbal de
la
séance du 28 février 2002, le déroulement des événements ne permet
toutefois
pas de retenir que l'intéressé aurait subi des pressions
inadmissibles de la
part de ses supérieurs avant de faire le choix de démissionner. A cet
égard,
il s'impose d'emblée de constater que, contrairement à ce qu'allègue
le
recourant, le délai d'une heure qui lui a été donné à l'issue de la
séance
précédant sa démission n'était pas destiné à le faire "revenir sur sa
décision", mais simplement à lui permettre de faire un choix
définitif allant
dans le sens soit d'une confirmation de son choix initial, soit d'un
autre
choix (cf. p. 2, 2ème paragraphe du procès-verbal précité).

Certes, l'intéressé a été informé du fait que, s'il ne démissionnait
pas, il
serait immédiatement suspendu de ses fonctions jusqu'à droit connu sur
l'issue de la procédure pénale; il a également été rendu attentif au
fait que
son traitement risquait, durant cette période, de ne plus lui être
versé,
selon la décision qui serait prise à ce sujet par le Conseil d'Etat.
Il n'y a
toutefois là rien de critiquable, du moment que ces informations lui
étaient
assurément utiles pour faire son choix en connaissance de cause et
qu'elles
n'apparaissent nullement inexactes au vu des dispositions légales
applicables
(cf. art. 84 al. 1 et 2 Statut). On ne saurait donc dire que le
recourant se
serait trouvé dans un cas d'erreur essentielle (cf. art. 23 à 27 CO),
encore
moins qu'il aurait été amené à démissionner en raison d'un
comportement
dolosif de l'autorité (cf. art. 28 CO). Quant à la crainte fondée
(cf. art.
29 CO), elle suppose, entre autres conditions, l'existence d'une
"menace
dirigée sans droit" contre la partie dont le consentement est
prétendument
vicié (cf. ATF 111 II 349 consid. 2 p. 350 s.). Or, on peine à voir,
en
l'occurrence, en quoi les propos de l'autorité auraient revêtu le
caractère
d'une menace, un simple rappel des dispositions légales applicables
en cas
d'échec d'une solution transactionnelle ne constituant pas un cas de
crainte
fondée (pour comp., Pierre Moor, op. cit., p. 392, et les références
citées).
Au surplus, à supposer qu'il faille tenir l'existence d'une menace
pour
avérée, il est pour le moins douteux que celle-ci fût proférée sans
droit,
surtout si l'on considère que le recourant n'a nullement cherché à
établir,
durant la procédure - tant cantonale que fédérale -, la fausseté des
allégations à la base des faits qui lui étaient reprochés, ni même à
en
relativiser le contenu ou la portée.

3.3 Le recourant reproche également à l'autorité de lui avoir
présenté la
situation d'une manière unilatérale et de l'avoir mis en situation de
stress,
faisant implicitement valoir qu'il n'a pas bénéficié d'une procédure
équitable (cf. art. 29 al. 1 Cst.).

Comme on l'a vu, l'autorité s'est essentiellement bornée à exposer au
recourant ce qui allait se passer, au vu des dispositions légales
applicables, si une procédure de renvoi était ouverte à son encontre.
Par
ailleurs, le Directeur des MAPs a expressément rendu attentif
l'intéressé au
droit qu'il avait de déposer plainte pénale contre son accusatrice
s'il
savait, "au plus profond de sa conscience", que les accusations
portées
contre lui n'étaient pas fondées. Cela démontre que l'information
qu'il a
reçue n'était pas aussi partiale et partielle qu'il veut bien le
dire. C'est,
par ailleurs, de manière tout aussi infondée qu'il se plaint de ce
que la
direction ne lui aurait pas expliqué que, s'il était finalement lavé
de tout
soupçon, les traitements qui auraient, par hypothèse, été suspendus
durant la
procédure pénale, lui auraient été rétroactivement payés; une telle
conclusion tombe en effet sous le sens et n'avait donc
raisonnablement pas à
être expressément précisée.

En revanche, il est exact de dire que le délai de réflexion d'une
heure
accordé au recourant à l'issue de la séance pour faire son choix
définitif
était bref; pour autant, il n'était cependant nullement négligeable.
En
outre, si le recourant jugeait ce délai insuffisant, il devait
immédiatement
le faire savoir à ses supérieurs et demander qu'un temps de réflexion
plus
long lui soit octroyé, faute de quoi il était présumé s'accommoder de
celui
mis à sa disposition; il est en effet communément admis que,
conformément au
principe de la bonne foi, le droit de se prévaloir des garanties
procédurales
se périme lorsque des vices touchant le déroulement de la procédure
sont
invoqués tardivement (cf. ATF 119 Ia 221 consid. 5a p. 228 s.; 124 I
121
consid. 2 p. 123). Or, bien qu'il ait eu la possibilité de le faire,
à aucun
moment le recourant n'a contesté la procédure suivie et, plus
précisément, le
temps mis à sa disposition, ni lorsque le délai de réflexion d'une
heure lui
a été imparti, ni même à l'issue de ce délai lorsqu'il a téléphoné au
Directeur des MAPs pour lui faire part de son intention de revenir
sur sa
décision initiale et de démissionner pour le 31 mai 2002.

Là encore, les griefs invoqués s'avèrent par conséquent mal fondés.

4.
Il suit de ce qui précède que le recours est mal fondé dans son
ensemble.

Succombant, le recourant doit supporter les frais judiciaires (art.
156 al.
1, 153 et 153a OJ) et n'a pas droit à des dépens (art. 159 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté.

2.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge du recourant.

3.
La présente décision est communiquée en copie au mandataire du
recourant et
au Conseil d'Etat du canton de Vaud.

Lausanne, le 10 avril 2003

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: