| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 04 avril 2003, 2P.70/2003

{T 1/2}
2P.70/2003
2P.114/2001/dxc

Arrêt du 4 avril 2003
IIe Cour de droit public

MM. les Juges Wurzburger, Président,
Hungerbühler et Merkli.
Greffière: Mme Revey.

2P.114/2001
Commune de Ropraz, 1088 Ropraz,
recourante, représentée par Mes Christian Favre et Pierre-Alexandre
Schlaeppi, avocats,
place St-François 8, case postale 2533, 1002 Lausanne,

contre

Etat de Vaud, Service de la justice, de l'intérieur et des cultes,
représenté
par le Département des infrastructures, 1014 Lausanne,

et

2P.70/2003
Commune de Ropraz, 1088 Ropraz,
recourante, représentée par Me Pierre-Alexandre Schlaeppi, avocat,
place St-François 8, case postale 2533, 1002 Lausanne,

contre

Etat de Vaud, Conseil d'Etat, 1014 Lausanne.

art. 50 Cst. (autonomie communale, contribution de la commune au
fonds de
péréquation directe horizontale),

recours de droit public contre les décisions de l'Etat de Vaud des 8
mars
2001 (2P.114/2001) et 5 février 2003 (2P.70/2003).

Faits:

A.
Le 8 mars 2001, le Service de la justice, de l'intérieur et des
cultes du
canton de Vaud (ci-après: le Service cantonal) a notifié à la commune
de
Ropraz une facture de 113'437 fr. au titre de contribution au fonds de
péréquation directe horizontale pour le premier trimestre 2001. Cette
participation équivalait ainsi à 453'748 fr. par année, pour 2001 et
2002.
Elle se fondait sur l'art. 140b de la loi vaudoise du 28 février 1956
sur les
communes (LC), introduit par la loi de modification du 14 décembre
1999,
ainsi que sur les art. 2 et 3 du décret du 14 décembre 1999 fixant
pour les
années 2001 et 2002 la contribution des communes au fonds de
péréquation
directe horizontale et la redistribution de celui-ci.

Par mémoire du 3 avril 2001, la commune de Ropraz a déféré cette
décision,
ainsi que les décisions subséquentes relatives aux autres trimestres
2001 et
2002, devant le Tribunal administratif du canton de Vaud. A titre
préjudiciel, elle concluait à ce que l'inconstitutionnalité du décret
susmentionné soit constatée et à ce que lesdites décisions soient
annulées,
respectivement réformées "en ce sens qu'aucune somme n'est due par
Ropraz au
fonds sous réserve de précisions données en cours d'instance au
besoin."
Subsidiairement, elle requérait l'annulation, respectivement la
réforme
desdites décisions dans la même mesure.

Le 19 juin 2001, le Tribunal administratif a décliné sa compétence et
transmis la cause au Conseil d'Etat.

B.
Le 30 avril 2001, la commune de Ropraz a formé un recours de droit
public
(2P.114/2001) contre la décision prise par le Service cantonal le 8
mars 2001
et contre les décisions subséquentes relatives aux autres trimestres
2001 et
2002. Par ordonnances présidentielles des 22 mai et 10 décembre 2001,
la Cour
de céans a suspendu la procédure de recours de droit public jusqu'à
droit
connu sur le recours cantonal.

C.
Statuant par arrêt du 5 février 2003 sur le recours formé le 3 avril
2001, le
Conseil d'Etat l'a rejeté dans la mesure où il était recevable.
Confirmant
les décisions attaquées, il a retenu que la commune de Ropraz devait
à l'Etat
de Vaud, au titre des contributions au fonds de péréquation pour 2001
et
2002, une somme de 567'185 fr. (la commune s'étant acquittée de son
dû pour
trois trimestres), ainsi que des intérêts de retard de 11'478.90 fr.

D.
Agissant le 14 mars 2003 par la voie du recours de droit public
(2P.70/2003),
la commune de Ropraz demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du
Conseil
d'Etat du 5 février 2003, sous suite de frais et dépens. Elle invoque
la
garantie de l'autonomie communale (art. 50 Cst.), la protection contre
l'arbitraire (art. 9 Cst.), la protection de la bonne foi (art. 5 al.
3 et 9
Cst.), l'égalité (art. 8 Cst.), la légalité (art. 5 al. 1 Cst.),
ainsi que le
droit à un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et
impartial
(art. 30 al. 1 Cst.). Par ailleurs, elle requiert la production par
l'Etat de
Vaud de l'entier du dossier.

Il n'a pas été requis d'observations.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
La recourante a déposé successivement deux recours de droit public, le
premier contre la décision du Service cantonal du 8 mars 2001 et les
décisions subséquentes relatives aux autres trimestres 2001 et 2002,
le
second contre l'arrêt du Conseil d'Etat du 5 février 2003 confirmant
lesdits
prononcés. Les deux recours sont donc étroitement liés, tant à
l'égard de
leur objet que de la procédure cantonale suivie. Il sied ainsi de
prononcer
la jonction des causes et de statuer à leur égard dans un seul et
même arrêt
(art. 24 PCF et 40 OJ; cf. ATF 113 Ia 390 consid. 1; 111 II 270
consid. 1).

2.
La recourante demande que le Conseil d'Etat soit invité à produire le
dossier
complet de l'affaire. La Cour de céans s'estime toutefois suffisamment
renseignée au sens de l'art. 95 al. 1 OJ, si bien qu'il sied
d'écarter cette
requête.

3.
Le recours de droit public n'est recevable, sauf exceptions non
réalisées en
l'espèce (cf. art. 86 al. 2 OJ), qu'à l'encontre d'une décision de
dernière
instance cantonale. En l'occurrence, le Conseil d'Etat a laissé
indécise la
question de la légitimation de la recourante pour agir devant lui (p.
6 de
l'arrêt attaqué). Dans son dispositif, il a toutefois expressément
confirmé
la décision du Service cantonal du 8 mars 2001 ainsi que les décisions
subséquentes relatives aux autres trimestres 2001 et 2002. Dans ces
conditions, compte tenu de l'art. 4 de la loi vaudoise du 18 décembre
1989
sur la juridiction et la procédure administratives excluant en
l'espèce le
recours auprès du Tribunal administratif, l'arrêt attaqué du 5
février 2003
doit être considéré comme une décision de dernière instance
cantonale. Le
recours dirigé à son encontre est dès lors recevable au regard de
l'art. 86
OJ. En revanche, le recours formé contre la décision du Service
cantonal est
irrecevable sous cet angle, puisque les décisions qu'il conteste
pouvaient
précisément être déférées devant le Conseil d'Etat.

4.
Selon l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert aux
particuliers et
aux collectivités lésés par des arrêtés ou des décisions qui les
concernent
personnellement ou qui sont d'une portée générale.

4.1 Le recours de droit public est conçu pour la protection des droits
constitutionnels des citoyens (art. 84 al. 1 lettre a OJ). Il doit
permettre
à ceux qui en sont titulaires de se défendre contre toute atteinte à
leurs
droits de la part de la puissance publique. De tels droits ne sont
reconnus
en principe qu'aux citoyens, à l'exclusion des collectivités
publiques qui,
en tant que détentrices de la puissance publique, n'en sont pas
titulaires et
ne peuvent donc pas attaquer, par la voie du recours de droit public,
une
décision qui les traite comme autorités. Cette règle s'applique aux
cantons,
aux communes et à leurs autorités, qui agissent en tant que
détentrices de la
puissance publique (ATF 125 I 173 consid. 1b; 121 I 218 consid. 2a;
120 Ia 95
consid. 1a et les références citées).

La jurisprudence considère toutefois qu'il y a lieu de faire deux
exceptions
pour les communes et autres corporations de droit public. La première
est
admise lorsque la collectivité n'intervient pas en tant que
détentrice de la
puissance publique, mais qu'elle agit sur le plan du droit privé ou
qu'elle
est atteinte dans sa sphère privée de façon identique ou analogue à un
particulier, notamment en sa qualité de propriétaire de biens frappés
d'impôts ou de taxes, ou d'un patrimoine financier ou administratif.
La
seconde est reconnue lorsque la collectivité est touchée par une
violation de
son autonomie ou par une atteinte à son existence ou à l'intégrité de
son
territoire garanties par le droit cantonal (ATF 125 I 173 consid. 1b;
121 I
218 consid. 2a; 119 Ia 214 consid. 1a). Elle est alors aussi
recevable à
invoquer, à titre accessoire, la protection contre l'arbitraire ainsi
que les
autres droits découlant de l'ancien art. 4 aCst., soit notamment
l'égalité,
la proportionnalité, la bonne foi et le droit d'être entendu, à
condition que
ces griefs se trouvent en relation étroite avec celui de la violation
de
l'autonomie communale (ATF 113 Ia 332 consid. 1b; voir aussi ATF 121
I 218
consid. 4a; 116 Ia 221 consid. 1c, 252 consid. 3b).

Le nouvel art. 189 al. 1 lettre b Cst. ne modifie en rien cette
jurisprudence
(FF 1997 I 433; cf. Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier,
Droit
constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2000, nos 2018 ss).

4.2
4.2.1En l'occurrence, l'arrêt attaqué se fonde d'abord sur l'art.
140b LC,
dont la teneur est la suivante:
"Il est créé un fonds de péréquation directe horizontale, dont la
gestion est
assurée par le Département des institutions et des relations
extérieures.
Chaque commune verse annuellement au fonds un montant équivalent au
rendement
communal d'un nombre de points d'impôt fixé par décret.
Le montant global du fonds de péréquation est redistribué
intégralement aux
communes.
La part que touche chaque commune est déterminée par sa population
pondérée
par un facteur fixé par décret."
L'arrêt incriminé s'appuie également sur les art. 2 et 3 al. 2 du
décret du
14 décembre 1999, ainsi rédigés:
Art. 2: "Chaque commune verse annuellement au fonds de péréquation
directe
horizontale un montant équivalent au rendement communal de 13 points
d'impôt."
Art. 3 al. 2: "Le rendement des impôts communaux pour les années 2001
et 2002
est calculé sur la moyenne des années 1997 et 1998 des impôts
communaux
[...]."
4.2.2La recourante conteste le montant de 113'437 fr. qui lui a été
imposé au
titre de contribution au fonds de péréquation directe horizontale
pour le
premier trimestre 2001, soit de 453'748 fr. par année pour 2001 et
2002.
Relevant que cette somme est calculée sur les recettes perçues
pendant la
période 1997-1998, elle expose en substance que celles-ci ont
fortement
diminué depuis, en raison d'un arrangement conclu entre son
contribuable
principal et le canton. La participation au fonds de péréquation qui
lui est
imposée, calculée sur la base d'une période plus faste, ne correspond
plus à
sa situation actuelle, entraîne une surcharge évaluée à 19 points
d'impôts et
l'obligera à fortement augmenter le taux d'imposition communal. De
son point
de vue, la législation apparaît ainsi lacunaire en ce sens qu'il lui
manque
un correctif équivalant à la taxation intermédiaire. A l'appui de ses
arguments, la commune se prévaut de la garantie de l'autonomie
communale
(art. 50 Cst.), de la protection contre l'arbitraire (art. 9 Cst.),
de la
protection de la bonne foi (art. 5 al. 3 et 9 Cst.), de l'égalité
(art. 8
Cst.), de la légalité (art. 5 al. 1 Cst.), ainsi que du droit à un
tribunal
établi par la loi, compétent, indépendant et impartial (art. 30 al. 1
Cst.).
4.2.3 La péréquation financière intercommunale vise à instaurer un
système de
compensation entre les communes à forte ou faible capacité
financière, afin
d'aider les secondes à assumer les tâches qui leur incombent en tant
que
détentrices de la puissance publique. Relevant du droit public
cantonal, les
décisions de contribution à verser ou de prestation à allouer prises
à cet
égard par les autorités cantonales s'adressent aux communes dans leur
statut
spécifique de collectivité publique. Par conséquent, ces prononcés ne
les
atteignent pas dans leur sphère privée, même s'ils les touchent dans
leurs
intérêts pécuniaires. Ainsi, les communes ne peuvent s'y opposer en
invoquant
des droits constitutionnels du citoyen (ATF 119 Ia 214 consid. 1b,
concernant
la loi zurichoise sur la péréquation financière, récemment confirmé
dans
l'arrêt non publié 2P.32/2003 du 18 février 2003, consid. 2.2,
relatif à la
loi soleuroise sur le même objet).

L'arrêt attaqué en l'espèce reposant sur les normes cantonales de
péréquation
financière intercommunale, la recourante n'est pas recevable à
recourir au
même titre qu'un particulier. En revanche, elle est légitimée pour
recourir
en tant que collectivité publique dénonçant une violation de son
autonomie.
Il sied dès lors d'entrer en matière dans cette mesure.

5.
5.1Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est garantie
dans les
limites fixées par le droit cantonal. Comme sous l'empire de
l'ancienne
constitution, il appartient aux cantons de déterminer si et dans
quelle
mesure les communes bénéficient d'une autonomie. Il convient ainsi de
se
référer à la notion d'autonomie telle que définie jusqu'ici par la
jurisprudence (ATF 128 I 3 consid. 2a). D'après celle-ci, la commune
est
autonome dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de
manière
exhaustive et dans lesquels il lui laisse une liberté de décision
importante,
soit en lui attribuant la compétence d'édicter et d'appliquer ses
propres
prescriptions, soit en lui réservant une latitude équivalente dans
l'application du droit cantonal ou fédéral (ATF 128 I 3 consid. 2a,
136
consid. 2.1 et les références citées).

Les législations cantonales sur la péréquation financière
intercommunale ne
s'adressent en principe qu'aux communes. Toutefois, celles-ci ne sont
normalement pas habilitées à prendre elles-mêmes les décisions fixant
les
contributions dues ou les prestations exigibles à
ce titre; une telle
compétence incombe exclusivement aux organes cantonaux. En ce sens,
les
communes n'ont donc aucun droit à déterminer librement la quotité de
leurs
propres contributions ou prestations. Au demeurant, soustraire de
telles
décisions du champ d'autonomie des communes n'est pas sans fondement.
En
effet, la péréquation financière intercommunale implique, à l'instar
des
questions de délimitation de souveraineté fiscale entre communes, un
conflit
d'intérêt entre des sujets de droit de même niveau, contestation que
seul un
organe de rang supérieur est apte à régler d'une manière
contraignante pour
les parties (cf. ATF 119 Ia 214 consid. 3b et arrêt précité
2P.32/2003 du 18
février 2003, consid. 2.3.3).

Certes, un canton peut attribuer expressément aux communes
l'exécution de
certains points du système de péréquation financière intercommunale,
notamment en ce qui concerne l'utilisation des sommes allouées, de
sorte
qu'il est alors tenu de respecter la liberté d'action de la commune
en cette
matière, sous peine de violer son autonomie. Cependant, une telle
latitude
n'altère en rien la compétence des organes cantonaux quant à la
détermination
des contributions ou prestations annuelles (cf. ATF 119 Ia 214
consid. 3b et
arrêt précité 2P.32/2003 du 18 février 2003, consid. 2.3.3).

De même, s'il est vrai que la contribution réclamée affaiblit les
finances
des communes (y compris les ressources destinées aux activités
relevant de
leur champ d'autonomie), ce qui pourrait indirectement les obliger à
augmenter leurs impôts, de telles conséquences ne constituent pas une
atteinte à leur autonomie. D'une part, ces effets résultent
nécessairement de
toute obligation financière mise à la charge des communes et, d'autre
part,
celles-ci demeurent libres d'aménager leur budget et de choisir la
manière
dont elles entendent financer la contribution litigieuse (arrêt non
publié
2P.134/1997 du 30 mars 1998, consid. 3c).

5.2 En l'occurrence, les articles précités de la loi sur les communes
et du
décret du 14 décembre 1999 (cf. consid. 4.2.1 supra) ne confèrent pas
aux
communes une quelconque latitude dans la détermination des
contributions dues
au fonds de péréquation directe horizontale. Il en va de même de
l'art. 80 de
la Constitution vaudoise du 1er mars 1885.

La recourante n'établit pas davantage qu'une telle liberté découlerait
d'autres dispositions cantonales ou constitutionnelles. En
particulier, le
point de savoir si le canton doit aménager un système de péréquation
financière de manière à ce que les modifications altérant les bases
de calcul
soient prises en compte, en présence de circonstances particulières,
dans la
période actuelle et non dans la période suivante, ne relève pas de
l'autonomie de la recourante. Les modalités du calcul de sa
contribution au
fonds de péréquation touchent certes la commune dans ses intérêts,
mais
ressortissent par nature à la compétence du législateur cantonal ou
de ses
autorités exécutives.

Dans ces conditions, la recourante ne bénéficie d'aucune autonomie en
matière
de fixation de ses contributions au fonds de péréquation directe
horizontale,
de sorte que le grief de violation de l'art. 50 Cst. doit être
rejeté. Par
conséquent, les moyens accessoires fondés sur les dispositions
constitutionnelles ayant remplacé l'ancien art. 4 aCst., soit sur les
art. 5
al. 1 et 3, 8 et 9 Cst., doivent de même être écartés (cf. consid. 4.1
ci-dessus). Enfin, on ne discerne pas en quoi il devrait en aller
différemment du grief reposant sur l'art. 30 al. 1 Cst.
(correspondant à
l'ancien art. 58 aCst.), si bien qu'il ne sied pas davantage de
l'examiner.

6.
Vu ce qui précède, le recours formé contre la décision du 8 mars 2001
du
Service cantonal (2P.114/2001) doit être déclaré irrecevable, tandis
que le
recours dirigé contre la décision du Conseil d'Etat du 5 février 2003
(2P.70/2003) doit être rejeté en tant que recevable. Succombant, la
recourante doit supporter les frais judiciaires, dès lors que ses
intérêts
pécuniaires étaient en cause (art. 156 al. 2 OJ). Il n'y a pas lieu
d'accorder de dépens à l'autorité cantonale (art. 159 al. 2 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Les recours de droit public formés contre la décision du Service
vaudois de
la justice, de l'intérieur et des cultes du 8 mars 2001 (2P.114/2001),
respectivement contre l'arrêt du Conseil d'Etat du 5 février 2003
(2P.70/2003), sont joints.

2.
Le recours de droit public 2P.114/2001 est déclaré irrecevable.

3.
Le recours de droit public 2P.70/2003 est rejeté en tant que
recevable.

4.
Il est mis à la charge de la recourante un émolument judiciaire
global de
7'000 fr.

5.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires de la
recourante, au
Conseil d'Etat du canton de Vaud, ainsi qu'au Service cantonal de la
justice,
de l'intérieur et des cultes, par le Département cantonal des
infrastructures.

Lausanne, le 4 avril 2003

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: La greffière: