| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 28 mars 2003, 1A.205/2002

{T 0/2}
1A.205/2002 /col

Séance du 28 mars 2003
Ire Cour de droit public

MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du
Tribunal
fédéral, Reeb, Féraud, Catenazzi et Fonjallaz.
Greffier: M. Jomini.

Michael B.________, 1298 Céligny,
recourant, représenté par Me Henri-Philippe Sambuc, avocat, avenue
Antoinette
11, 1234 Vessy,

contre

Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement de la
République
et canton de Genève, intimé, rue David-Dufour 5, case postale 22,
1211 Genève
8,
Commune de Céligny, 1298 Céligny, partie intéressée, représentée par
Me
Lucien Lazzarotto, avocat, quai des Bergues 23, 1201 Genève,
Tribunal administratif de la République et canton de Genève, rue des
Chaudronniers 3, 1204 Genève.

constructions et installations en zone agricole, remise en état

recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal
administratif de la
République et canton de Genève
du 27 août 2002.

Faits:

A.
Michael B.________ est un membre de la communauté des gens du voyage
suisses.
Il est officiellement domicilié à Versoix, au chemin du Molard, sur
une place
de stationnement occupée par des gens du voyage et des forains.
Le 16 avril 1999, Michael B.________ a acheté la parcelle n° xxx du
registre
foncier, à Céligny, dans la zone agricole. Ce bien-fonds a une
contenance de
6'809 m2. A la date de l'acquisition, il n'était pas bâti, à
l'exception d'un
petit hangar vétuste. Ce terrain est bordé par un ruisseau (le
Brassu) et une
forêt.

B.
A plusieurs reprises dès le mois de septembre 1999, le Département de
l'aménagement, de l'équipement et du logement de la République et
canton de
Genève (ci-après: le département cantonal) a constaté que Michael
B.________
avait procédé à des travaux sur sa parcelle, sans requérir les
autorisations
de construire nécessaires. Ce dernier a progressivement aménagé des
chemins
et une place pour caravanes, transformé l'ancien hangar et construit
la
"nouvelle église tsigane de Céligny" (constituée d'une série de
containers
sur des plots) ainsi qu'un chalet en bois. Plusieurs caravanes et
roulottes
ont été installées et Michael B.________ vit désormais à cet endroit
avec sa
famille.
Le département cantonal a ordonné à huit reprises, entre le 17
septembre 1999
et le 12 mars 2002, des mesures administratives fondées sur les art.
129 ss
de la loi cantonale sur les constructions et les installations
diverses
(LCI), en vue d'une remise en état du terrain et à cause de
violations des
normes cantonales sur l'aménagement du territoire, la protection des
cours
d'eaux et les forêts. Les décisions suivantes ont été successivement
notifiées à Michael B.________:
- le 17 septembre 1999: ordre de cessation immédiate des travaux
d'aménagement d'un chemin;
- le 1er octobre 1999: ordre d'enlever immédiatement la caravane
entreposée
sur le terrain et d'évacuer tous les matériaux (tout-venant) ayant
servi à la
création du chemin;
- le 2 décembre 1999: ordre d'enlever deux nouvelles caravanes, de
supprimer
le chemin d'accès aménagé sans droit et de démolir toutes les parties
nouvelles du hangar existant, interdiction d'utiliser le nouveau
chemin au
nord de la parcelle, et avis qu'en cas de refus d'obtempérer, le
département
ferait procéder aux travaux d'office;
- le 18 avril 2000: ordre d'enlever immédiatement les caravanes, la
roulotte
ainsi que les toilettes mobiles, et de supprimer le chemin d'accès
nouvellement créé;
- le 12 mars 2001: ordre de supprimer, dans les trente jours, les
aménagements nouveaux du chemin, soit une bordure en éléments
préfabriqués et
des lampadaires;
- le 7 novembre 2001: ordre de remettre en état la partie nord de la
parcelle, recouverte de tout-venant, et d'évacuer des containers,
dans un
délai de trente jours;
- le 1er mars 2002: ordre d'arrêter immédiatement les travaux de
construction
du chalet en bois, de démolir la partie du bâtiment déjà réalisée,
d'évacuer
les matériaux et de remettre la parcelle dans son état antérieur;
- le 12 mars 2002: interdiction d'utiliser la construction en bois
édifiée
sans autorisation à quelques fins que ce soit.
Ces mesures administratives étaient parfois assorties de sanctions
administratives au sens des art. 137 ss LCI (amendes).
Michael B.________ a recouru séparément contre chacune de ces
décisions
auprès du Tribunal administratif cantonal.

C.
Le 10 février 2000, Michael B.________ a déposé une demande
d'autorisation de
construire pour un projet, sur sa parcelle, intitulé "exploitation
d'une
pépinière et autorisation d'habitation". D'après le dossier, il
entendait y
cultiver des sapins, de l'osier ainsi que des plantes aromatiques,
médicinales et culinaires (mise en valeur d'activités traditionnelles
tsiganes), et commercialiser ces produits sur place. La moitié de la
parcelle
devait être utilisée comme "zone d'habitat temporaire". Le projet a
été mis à
l'enquête publique et plusieurs voisins ont formé opposition. Le 25
octobre
2000, le département cantonal a refusé l'autorisation de construire,
en
retenant que le projet n'était conforme ni à l'affectation de la zone
agricole définie à l'art. 20 de la loi cantonale d'application de la
loi
fédérale sur l'aménagement du territoire (LaLAT), ni à l'art. 26 de
la loi
cantonale sur les eaux (LEaux/GE), qui interdit toute construction
sur une
profondeur de 50 m de la limite du cours d'eau "Le Brassu", ni encore
à
l'art. 11 de la loi cantonale sur les forêts (LFor/GE), qui prohibe
l'implantation de constructions à moins de 30 m de la lisière de la
forêt. Le
département cantonal a ajouté que les conditions nécessaires à
l'octroi d'une
dérogation aux dispositions légales précitées n'étaient pas réunies.
Michael B.________ a recouru contre cette décision auprès de la
Commission
cantonale de recours en matière de constructions. Cette commission a
statué
le 14 décembre 2001 sur le recours, en admettant que l'exploitation
d'une
pépinière était conforme à l'affectation de la zone agricole, mais en
confirmant pour le reste le refus de l'autorisation, car ni
l'installation de
mobile-homes, ni les autres aménagements de la parcelle n'étaient
admissibles
à cet endroit.
Michael B.________ a recouru contre la décision de la commission
auprès du
Tribunal administratif cantonal.

D.
Le Tribunal administratif a joint tous les recours formés devant lui
par
Michael B.________, contre les mesures et sanctions administratives
ainsi que
contre le refus de l'autorisation de construire.
Une délégation du Tribunal administratif a procédé le 25 août 2000 à
une
inspection locale à Céligny. Michael B.________ a été entendu dans ses
explications. Il a indiqué notamment que sa famille - son épouse, ses
enfants, son père, ses frère et soeur ainsi que leurs conjoints et
enfants -
occupait quatre caravanes et utilisait une roulotte comme dépôt de
matériel;
ils avaient quitté le Molard à Versoix parce que l'existence y était
invivable, la place étant insuffisante pour les deux cent quatre-vingt
personnes qui y résidaient (environ cent soixante Tsiganes et cent
vingt
forains). Dans ses écritures au Tribunal administratif, Michael
B.________ a
fait valoir, en substance, qu'il appartenait à l'Etat de Genève de
créer des
places de stationnement adéquates pour les gens du voyage. Or, à
cause de la
passivité des autorités, il se trouverait lui-même, au Molard, dans
un état
de nécessité, ce qui l'autoriserait à prendre des mesures propres à
mettre
fin à une situation dégradante.
La commune de Céligny a été partie à la procédure devant le Tribunal
administratif.
Le Tribunal administratif a statué en un seul arrêt, rendu le 27 août
2002,
sur les recours formés par Michael B.________. Il les a admis
partiellement
en tant qu'ils étaient dirigés contre les sanctions administratives,
et il a
ramené à 20'000 fr. le montant unique de l'amende, au lieu de 42'500
fr.
représentant le total des cinq amendes infligées entre le 1er octobre
1999 et
le 24 juin 2002. Pour le reste, le Tribunal administratif a confirmé
les
décisions entreprises et mis les frais et dépens à la charge du
recourant.

E.
Michael B.________ a formé, contre l'arrêt du Tribunal administratif,
un
recours de droit administratif et un recours de droit public.
S'agissant des mesures administratives ordonnées en vue d'une remise
en état
des lieux et du refus d'une autorisation de construire (ou en
d'autres termes
de l'application des règles du droit fédéral et du droit cantonal sur
les
constructions hors des zones à bâtir, seule question à examiner dans
le
présent arrêt), Michael B.________ demande en substance au Tribunal
fédéral
d'annuler l'arrêt attaqué ainsi que les décisions du département
cantonal; il
demande aussi le renvoi de l'affaire au Tribunal administratif ou au
département cantonal ainsi que la constatation que lui-même et sa
famille
seraient autorisés à séjourner sur la parcelle litigieuse. Il invoque
un
"droit positif de s'installer à Céligny", qui découlerait de garanties
constitutionnelles - principalement de la liberté d'établissement
selon
l'art. 24 Cst., du droit au respect de la vie privée et familiale
selon
l'art. 8 CEDH et des garanties conférées aux minorités ethniques par
l'art.
27 du Pacte international du 16 décembre 1966 relatif aux droits
civils et
politiques (Pacte ONU II; RS 0.103.2) - et prétend en substance que
la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) présenterait, à ses
art. 24
ss, une lacune parce qu'elle ne prévoit pas une dérogation pour la
situation
spécifique des gens du voyage suisses. Le recourant prétend par
ailleurs que
les conditions de vie au Molard - endroit qu'il a quitté pour
s'installer à
Céligny et qu'il devrait éventuellement regagner en cas d'expulsion
de son
terrain - seraient "anticonstitutionnelles", parce qu'elles seraient
contraires à la dignité humaine (art. 7 Cst.), aux exigences de la
liberté
personnelle (art. 10 Cst.) ainsi qu'aux garanties des art. 8 CEDH et
27 Pacte
ONU II. Dans ce contexte, il reproche au Tribunal administratif
d'avoir
refusé de contrôler la constitutionnalité de deux dispositions du
droit
cantonal genevois, les art. 216 et 217 du règlement d'application de
la loi
sur les constructions et les installations diverses (RALCI),
lesquelles
contreviendraient à la liberté d'établissement (art. 24 Cst.).
Le département cantonal et la commune de Céligny concluent au rejet
des
recours, dans la mesure où ils sont recevables.
Le Tribunal administratif se réfère à son arrêt, sans prendre de
conclusions.
Invité à répondre au recours de droit administratif (cf. art. 110 al.
2, 2ème
phrase OJ), l'Office fédéral du développement territorial a renoncé à
se
déterminer.

F.
Par ordonnance du 5 novembre 2002, le Président de la Ire Cour de
droit
public a admis la demande d'effet suspensif présentée par le
recourant.

G.
Le recourant a demandé à être dispensé de fournir des sûretés pour
les frais
judiciaires (art. 150 OJ), en invoquant la précarité de sa situation
financière. Il n'a pas été astreint à le faire.

H.
Le recourant demande que des débats soient ordonnés.

I.
Le Tribunal fédéral a rendu le 27 mars 2003 un arrêt par lequel il a
admis le
recours de droit public formé par Michael B.________ contre l'arrêt du
Tribunal administratif du 27 août 2002, cette voie de recours étant
ouverte
pour contester la décision prise en dernière instance cantonale en
matière de
sanctions administratives (au sens des art. 137 ss LCI). Il a donc
partiellement annulé cet arrêt, en tant qu'il condamnait Michael
B.________ à
une amende au montant unique de 20'000 fr. (cause 1P.531/2002).

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
1.1 Dans une contestation portant sur l'octroi d'une autorisation de
construire en zone agricole - que les griefs se rapportent à la
conformité de
l'ouvrage à l'affectation de la zone agricole (art. 16a LAT), ou bien
aux
conditions pour une dérogation fondée sur les art. 24 à 24d LAT - ou
sur un
ordre de démolition visant une construction ou une installation
réalisée sans
autorisation dans la zone agricole, la voie du recours de droit
administratif
au Tribunal fédéral est ouverte contre la décision prise en dernière
instance
cantonale (art. 34 al. 1 LAT en relation avec les art. 97 ss OJ,
notamment
art. 98 let. g OJ; cf. notamment ATF 124 II 252 consid. 1 p. 254; 120
Ib 48
consid. 1a p. 50; 111 Ib 213 consid. 6c p. 226; 107 Ib 170 consid. 1
p. 173).
Le propriétaire du terrain concerné, requérant de l'autorisation et
destinataire des ordres de remise en état, a qualité pour recourir
(art. 103
let. a OJ). Les autres conditions de recevabilité du recours de droit
administratif sont remplies (art. 104 à 108 OJ) et il y a lieu
d'entrer en
matière. Le Tribunal fédéral peut statuer sur le recours de droit
administratif à l'issue de l'instruction écrite. Il ne se justifie
donc pas
d'ordonner des débats (art. 112 OJ).

1.2 Comme les griefs relatifs au refus de l'autorisation de
construire et aux
mesures administratives (art. 129 ss LCI) sont traités dans la
procédure du
recours de droit administratif, le recours de droit public n'est pas
recevable à ce propos (art. 84 al. 2 OJ). Il faut interpréter les
actes du
recourant en ce sens que les conclusions prises dans le cadre du
recours de
droit public visent uniquement la condamnation
aux sanctions
administratives
(une amende de 20'000 fr., selon l'arrêt attaqué), objet bien
distinct; un
jugement du Tribunal fédéral a déjà été rendu sur ce point (arrêt
1P.531/2002
du 27 mars 2003).

2.
2.1D'après les griefs développés dans ses écritures au Tribunal
fédéral, le
recourant conteste le refus des autorités cantonales de l'autoriser à
s'établir, avec sa famille, sur la parcelle litigieuse, et d'y
aménager les
ouvrages nécessaires à cet établissement. Quand il critique le refus
de
l'autorisation de construire requise le 10 février 2000, il se réfère
uniquement à l'"autorisation d'habitation" qu'il demandait à ce
moment-là,
soit aux travaux prévus dans la "zone d'habitat temporaire" de son
projet. Il
ne soutient pas que des ouvrages liés directement ou spécifiquement à
l'exploitation de la pépinière, tels que des constructions ou
installations
servant à la préparation, au stockage ou à la vente de produits
horticoles,
auraient dû être autorisés sur la base de l'art. 16a al. 1 LAT, parce
que
nécessaires à l'"horticulture productrice" (en pareille hypothèse, on
pourrait admettre la conformité des ouvrages à l'affectation de la
zone
agricole - cf. également l'art. 34 al. 1 et 2 OAT [RS 700.1]); à
juste titre,
il ne fait pas davantage valoir que ses caravanes constituent un
logement
indispensable à l'entreprise agricole envisagée (cf. art. 34 al. 3
OAT; ATF
115 Ib 95 consid. 2c p. 298; 113 Ib 307 consid. 2b p. 312). Le
recourant
prétend en revanche à une dérogation, justifiée par sa situation
personnelle,
dérogation qui aurait dû amener les autorités cantonales d'une part à
lui
accorder l'autorisation requise le 10 février 2000, et d'autre part à
renoncer à ordonner des mesures administratives pour la suppression
des
ouvrages déjà réalisés. En droit administratif fédéral, les
autorisations
dérogatoires en zone agricole sont réglées aux art. 24 à 24d LAT
("exceptions
prévues hors de la zone à bâtir" - voir néanmoins aussi, pour un cas
particulier d'exception concernant d'anciennes constructions, l'art.
37a
LAT); le droit cantonal genevois reprend, en substance, la
réglementation du
droit fédéral aux art. 26 et 26A LaLAT. Le recourant soutient que ce
régime
légal devrait, en l'espèce, être appliqué en tenant compte de normes
de rang
supérieur, de la Constitution fédérale ou d'instruments
internationaux de
protection des droits de l'homme, le cas échéant en comblant une
lacune de la
législation fédérale. Tel était déjà l'objet de la contestation
devant le
Tribunal administratif cantonal, les mesures administratives
ordonnées entre
le 17 septembre 1999 et le 12 mars 2002 puis confirmées par ce
tribunal
n'étant pas critiquées à d'autres titres (notamment quant aux délais
d'exécution ou à d'autres modalités). Il appartient dès lors au
Tribunal
fédéral de contrôler si la juridiction cantonale a appliqué
correctement ces
normes du droit fédéral sur les dérogations en zone agricole, à
savoir celles
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, et d'examiner, le
cas
échéant, si des normes du droit constitutionnel peuvent également
entrer en
considération pour autoriser ou régulariser a posteriori le projet du
recourant (art. 104 let. a OJ; cf. ATF 125 II 326 consid. 3 p. 330,
497
consid. 1b/aa p. 500 et les arrêts cités).

2.2 Dans ce cadre, c'est à tort que le recourant reproche au Tribunal
administratif de ne pas s'être prononcé, à titre préjudiciel, sur la
constitutionnalité des art. 216 ("stationnement et utilisation de
roulottes")
et 217 RALCI ("camps et installations de campement"). Selon le
recourant, ces
deux dispositions ne pourraient être invoquées pour le contraindre à
vivre
exclusivement au Molard à Versoix, en violation de la liberté
d'établissement
garantie à l'art. 24 Cst. Or la juridiction cantonale n'a pas
appliqué ces
deux dispositions réglementaires. Du reste, le grief de déni de
justice
formel, à ce propos, est inconsistant. En outre, ni le refus de
l'autorisation de construire ni les mesures administratives
prononcées à
l'encontre du recourant ne lui imposent un lieu de résidence ou
d'établissement, puisque seules sont litigieuses en l'espèce les
installations projetées ou réalisées illicitement sur le terrain de
Céligny.
Dans ces circonstances, on ne discerne pas en quoi les art. 216 et
217 RALCI
seraient décisifs pour statuer sur les dérogations requises.

3.
Le recourant critique l'arrêt attaqué qui, appliquant les art. 24 à
24d LAT
ainsi que les art. 26 et 26A LaLAT, retient que les ouvrages
litigieux ne
peuvent pas bénéficier d'une dérogation en zone agricole, ni pour les
nouvelles constructions ou installations, ni pour les travaux de
transformation (s'agissant du hangar existant). Le recourant et les
autorités
cantonales n'ont cependant pas examiné si le projet de "campement
gitan"
(selon les termes mêmes du recourant) sur un terrain de 0,7 ha, déjà
partiellement aménagé sans autorisation, était en tant que tel
susceptible de
bénéficier d'une dérogation en zone agricole, indépendamment des
circonstances locales ou personnelles à prendre en considération dans
la
pesée des intérêts prescrite aux art. 24 ss LAT.

3.1 Selon la jurisprudence en matière d'aménagement du territoire, les
projets dont les dimensions ou les incidences sur la planification
locale ou
l'environnement sont importantes, doivent être prévus dans les plans
d'aménagement (cf. art. 2 al. 1, art. 6 ss et 14 ss LAT), une
dérogation
selon les art. 24 ss LAT n'entrant alors plus en considération. Il
faut donc
en principe délimiter, dans les plans d'affectation, les zones
nécessaires à
la réalisation de ces projets, qu'il s'agisse de zones à bâtir au
sens de
l'art. 15 LAT ou d'autres zones selon l'art. 18 al. 1 LAT (ATF 129 II
63
consid. 2.1 p. 65; 124 II 252 consid. 3 p. 255, 391 consid. 2a p.
393; 120 Ib
207 consid. 5 p. 212; 119 Ib 439 consid. 4a p. 440; 117 Ib 270
consid. 2 p.
278 et les arrêts cités). Les autorités ont ainsi une "obligation
d'aménager
le territoire" (cf. titre de l'art. 2 LAT) en concrétisant dans les
plans
d'affectation, de manière contraignante pour chacun, les buts et
principes de
la loi fédérale (cf. notamment ATF 118 Ib 503 consid. 5b p. 506;
Pierre
Tschannen, Commentaire LAT, Zurich 1999, n. 32 ad art. 2 LAT). La
question de
la nécessité d'adopter un plan d'affectation - si aucune zone
existante ne se
prête à la réalisation du projet litigieux - doit être examinée avant
celle
de l'application des art. 24 ss LAT, qui est par nature
exceptionnelle (cf.
ATF 117 Ib 270 consid. 2, 502 consid. 3).

3.2 Le recourant affirme vouloir concrétiser sur le terrain litigieux
"son
droit culturel spécifique à vivre, lui et sa famille (soit ses
parents et
leurs descendants), dans des caravanes ou des petits chalets, en
famille,
dans des lieux qui permettent d'exprimer sa culture, comportant par
là même
des espaces de vie suffisants, tant à l'air libre que protégés des
intempéries". Il se réfère abondamment à la jurisprudence de la Cour
européenne des droits de l'homme, qui a notamment décrit le "mode de
vie
traditionnel des Tsiganes", à savoir la vie dans une habitation
mobile qui
permet de voyager (arrêt de la CourEDH dans la cause Chapman c.
Royaume-Uni
du 18 janvier 2001, par. 71). D'après cette jurisprudence, "la vie en
caravane fait partie intégrante de l'identité tsigane (...) car cela
s'inscrit dans la longue tradition du voyage suivie par cette
minorité. Tel
est le cas même lorsque, en raison de l'urbanisation et de politiques
diverses ou de leur propre gré, de nombreux Tsiganes ne vivent plus
de façon
totalement nomade mais s'installent de plus en plus fréquemment pour
de
longues périodes dans un même endroit, afin de faciliter l'éducation
de leurs
enfants, par exemple" (arrêt Chapman précité, par. 74). Des mesures
portant
sur le stationnement des caravanes peuvent donc influer sur la
faculté de
l'intéressé de conserver son identité tsigane et de mener une vie
privée et
familiale (cf. art. 8 CEDH) conforme à cette tradition (ibid.).
L'aménagement de places de stationnement (ou places fixes) en nombre
suffisant dans les cantons, pour que les gens du voyage suisses
puissent
mener une vie conforme à leur tradition, est une préoccupation des
autorités
fédérales (il en va de même de l'aménagement de places de passage,
mais il
s'agit d'une question distincte qu'il n'y a pas lieu d'aborder ici).
Cette
préoccupation a été exprimée en particulier dans les travaux
préparatoires de
la loi fédérale concernant la fondation "Assurer l'avenir des gens du
voyage
suisses", du 7 octobre 1994 (RS 449.1 - cf. Rapport de la Commission
de la
sécurité sociale du Conseil national sur l'initiative parlementaire à
la base
de cette loi, FF 1991 IV 449; Avis du Conseil fédéral sur cette
initiative
parlementaire, FF 1991 IV 460), puis plus récemment dans les travaux
préparatoires de l'arrêté fédéral concernant l'octroi d'un
crédit-cadre à la
fondation "Assurer l'avenir des gens du voyage suisses" pour les
années 2002
à 2006 du 20 septembre 2001 (FF 2001 p. 5505 - cf. Message du Conseil
fédéral
à propos de ce crédit-cadre, FF 2001 p. 1490).
Les gens du voyage suisses constituent, dans notre pays, un groupe de
population (population nomade, qui se distingue sur ce point du reste
de la
population, sédentaire - cf. arrêt 1P.126/2001 du 8 octobre 2001,
consid.
2c/aa). Quand, dans les "principes régissant l'aménagement", la loi
fédérale
sur l'aménagement du territoire dispose que "les territoires réservés
à
l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés
selon les
besoins de la population" (art. 3 al. 3 LAT), il faut comprendre que
les
besoins spécifiques de la partie de la population que constituent les
gens du
voyage suisses doivent également être satisfaits. Aussi les plans
d'aménagement doivent-ils prévoir des zones et des emplacements
appropriés,
qui puissent servir de lieu de résidence à ce groupe de population,
conformément à ses traditions (ou, le cas échéant, les autorités
compétentes
doivent-elles adapter la réglementation de zones à bâtir existantes
pour
permettre ce type d'utilisation du sol). S'il faut créer, dans une
région,
une nouvelle place de stationnement d'une certaine importance, il
incombe en
principe aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
d'adopter à
cet effet un plan d'affectation spécial, conformément aux principes
du droit
fédéral rappelés plus haut (consid. 3.1).
3.3 Appréciée globalement, telle qu'elle se présentait à la date de
l'arrêt
attaqué et telle qu'elle était décrite dans le dossier de la demande
d'autorisation de construire, la place de stationnement du recourant
est
relativement importante. Elle comporte plusieurs caravanes, habitées
par les
familles résidant à cet endroit. Il s'y trouve également des locaux ou
installations destinés à accueillir également des tiers pour des
rencontres
ou manifestations ("nouvelle église tsigane" en containers, chalet en
bois);
la demande de permis de construire prévoit encore des installations
commerciales, dans la partie "pépinière". Des surfaces significatives
ont été
aménagées en voies de circulation et places, recouvertes de
tout-venant. Ce
projet n'est pas comparable à celui de l'installation d'une caravane
ou d'un
bungalow, pour une famille nucléaire, sur un petit terrain (telle
était la
situation dans l'affaire Chapman ayant donné lieu à l'arrêt de la Cour
européenne des droits de l'homme du 18 janvier 2001). Avec les
aménagements
prévus, ce terrain est destiné à accueillir, durablement ou
occasionnellement, un nombre assez important de personnes;
l'exploitation de
ces installations provoque aussi un trafic automobile non
négligeable. On
doit donc en conclure, conformément à la jurisprudence rappelée plus
haut,
qu'une procédure préalable de planification est nécessaire pour
l'aménagement
d'une telle place de stationnement. Il appartient donc, en cas de
besoin - à
savoir si les zones d'affectation ou sites existants ne sont pas
appropriés,
comme l'allègue le recourant -, aux autorités cantonales chargées de
l'aménagement du territoire de rechercher un emplacement adéquat et
d'engager
une procédure respectant les exigences démocratiques et les garanties
de
procédure (cf. art. 4 et 33 LAT), qui pourra aboutir à l'adoption
d'un plan
d'affectation spécial. Il apparaît du reste que les autorités
cantonales
genevoises ont élaboré des projets de ce genre (voir le projet de zone
affectée à l'habitation des forains et des gens du voyage au lieu-dit
"Les
Hôpitaux" à Versoix, mis à l'enquête publique en 1999 [cf. arrêt
1P.733/2000
du 14 mai 2001], ainsi que le projet d'une autre zone à destination
similaire
au lieu-dit "La Bécassière" également à Versoix, mis à l'enquête
publique en
novembre 2002 [cf. Feuille d'Avis Officielle du canton de Genève du
1er
novembre 2002, p. 1732]). Cela étant, cette planification pourrait
aussi être
le résultat d'une coordination intercantonale, le cas échéant sous
l'égide de
la Confédération, qui aboutirait au choix d'un emplacement approprié
en
dehors du canton de Genève.
Si, pour le projet litigieux, une procédure de planification
s'impose, cela a
pour conséquence qu'une dérogation selon les art. 24 ss LAT n'entre
pas en
considération. Dans son résultat, le refus d'une telle dérogation par
le
département cantonal et par le Tribunal administratif est donc fondé.
Saisie
d'une demande d'autorisation
exceptionnelle hors de la zone à bâtir,
l'autorité doit en principe, en vertu du droit fédéral, examiner
préalablement si les dimensions ou les incidences du projet excluent
ou non
l'application des art. 24 ss LAT (cf. supra, consid. 3.1); la
motivation du
présent arrêt, bien que différente de celle adoptée par le Tribunal
administratif, reprend donc les critères de la jurisprudence dans ce
domaine,
ce qui dispense le Tribunal fédéral d'interpeller les parties à ce
sujet
avant de statuer (cf. ATF 123 I 63 consid. 2d p. 69; 114 Ia 97
consid. 2a p.
99 et les arrêts cités - à propos du droit d'être entendu). Le grief
de
violation du droit fédéral de l'aménagement du territoire doit
partant être
rejeté.

3.4 En critiquant le régime légal des autorisations dérogatoires en
zone
agricole et en prétendant qu'il était lacunaire, parce qu'il ne
réglait pas
l'installation des caravanes des gens du voyage suisses, le recourant
a
invoqué plusieurs garanties constitutionnelles ou conventionnelles, en
relation avec la protection de la dignité humaine (art. 7 et 10
Cst.), la
liberté d'établissement (art. 24 Cst.), la protection de la vie
privée et
familiale (art. 8 CEDH - cf. également art. 13 al. 1 Cst.), ou encore
la
protection de la vie culturelle des minorités ethniques (art. 27
Pacte ONU
II). Par cette argumentation, il se prévaut en définitive de son
droit (ainsi
que de celui de sa famille) de conserver son identité tsigane et de
mener une
vie privée et familiale conforme au mode de vie traditionnel des
Tsiganes,
dans le respect de son domicile. D'après la jurisprudence des organes
de la
CEDH, ce droit peut être déduit de l'art. 8 par. 1 CEDH (arrêt Chapman
précité, par. 73/74); il importe peu de déterminer, en l'espèce, s'il
peut
encore trouver un fondement dans d'autres garanties de nature
constitutionnelle. En effet, ce droit n'est de toute manière pas
absolu, la
Convention et la jurisprudence européennes admettant des "ingérences"
dans
son exercice (cf. art. 8 par. 2 CEDH) de la part des autorités
publiques
chargées de l'aménagement du territoire, pour autant que ces
ingérences - par
exemple les interdictions de construire fondées sur des mesures de
planification - soient "nécessaires dans une société démocratique",
ou en
d'autres termes conformes au principe de la proportionnalité (cf.
arrêt
Chapman précité, par. 90 ss).
Comme cela vient d'être exposé (consid. 3.3), le projet du recourant
est trop
important pour qu'une simple dérogation puisse entrer en
considération. Cela
étant, comme les autorités compétentes ont une "obligation
d'aménager" (cf.
art. 2 LAT) en matière de places de stationnement pour les gens du
voyage
suisses, on ne voit pas pourquoi les prescriptions de l'art. 8 CEDH
ou des
normes constitutionnelles correspondantes (notamment l'art. 13 al. 1
Cst.) ne
pourraient pas être concrétisées au moyen de mesures de
planification. Le
recourant évoque les difficultés à mettre véritablement en oeuvre ces
mesures; il n'y a cependant aucun motif de considérer - notamment en
l'absence d'une démonstration, par le recourant, de leur caractère
impraticable dans la région en cause - que ces démarches seraient
systématiquement vouées à l'échec sur le territoire national.

3.5 Enfin, comme le projet litigieux doit être apprécié dans son
ensemble,
même si des mesures administratives successives ont été ordonnées par
le
département cantonal, au fur et à mesure des travaux illicites, il
n'y a pas
lieu d'examiner séparément, pour chaque construction et installation,
les
conditions d'une dérogation selon les art. 24 ss LAT. En outre, il est
manifeste que le terrain choisi par le recourant, largement
inconstructible
en raison de la législation spéciale sur la protection des forêts et
des
cours d'eau, ne se prête pas à devenir une place de stationnement
pour les
gens du voyage. Ces règles spéciales doivent être prises en
considération par
l'autorité de planification lors de la sélection d'un emplacement
adéquat; il
apparaît donc exclu d'envisager la régularisation des aménagements
illicites
du recourant moyennant l'adoption préalable d'un plan d'affectation.
Il
s'ensuit que le recours de droit administratif est, dans tous ses
griefs, mal
fondé.

4.
Les délais pour exécuter les différentes mesures administratives
ordonnées
par le département cantonal sont tous échus. Il appartiendra donc à
cette
autorité administrative de rendre à nouveau une ou plusieurs décisions
d'exécution, en fixant des délais pour la remise en état des lieux
(cf. art.
132 al. 1 LCI) et en prescrivant au besoin l'exécution par
substitution (cf.
art. 133 LCI). Il conviendra alors de tenir compte de manière
appropriée des
conséquences de chacune de ces mesures pour la vie privée et
familiale du
recourant, en faisant le cas échéant la distinction entre les ouvrages
indispensables à cet effet et ceux qui ne sont pas directement liés à
l'habitation (containers, lampadaires, par exemple).

5.
Le mandataire du recourant - en prenant la précaution de préciser que
cet
argument n'engage que lui-même et qu'il ne doit pas être imputé à son
client
- reproche aux autorités cantonales, parce qu'elles ont ordonné
successivement, durant près de trois ans, des mesures en vue d'un
rétablissement d'un état conforme au droit, un "harcèlement
judiciaire" qu'il
qualifie "d'actes préparatoires à un crime contre l'humanité". Cet
argument
est inconvenant (cf. art. 31 al. 1 OJ) et inacceptable.

6.
Le recourant, qui succombe, doit supporter l'émolument judiciaire
(art. 153,
153a et 156 al. 1 OJ). Ni l'Etat de Genève, ni la commune de Céligny
n'ont
droit à des dépens (art. 159 al. 1 et 2 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours de droit administratif est rejeté.

2.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge du recourant.

3.
Il n'est pas alloué de dépens.

4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires du recourant
et de
la commune de Céligny, au Département de l'aménagement, de
l'équipement et du
logement et au Tribunal administratif de la République et canton de
Genève
ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial.

Lausanne, le 28 mars 2003

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: