| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 19 mars 2003, 1A.105/2002

{T 0/2}
1A.105/2002 /dxc

Arrêt du 19 mars 2003
Ire Cour de droit public

MM. et Mme les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du
Tribunal fédéral, Fonjallaz et Pont Veuthey, Juge suppléante.
Greffier: M. Jomini.

Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement de la
République
et canton de Genève, 1211 Genève 8,
recourant,

contre

A.________ et B.________,
intimés,
Commune d'Hermance, rue de l'Eglise 1,
1248 Hermance, partie intéressée,
Tribunal administratif de la République et canton de Genève, rue des
Chaudronniers 3, 1204 Genève.

autorisation de construire hors de la zone à bâtir,

recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal
administratif de la
République et canton de Genève
du 26 mars 2002.

Faits:

A.
B. ________ est propriétaire de la parcelle n° 1588 du registre
foncier, sur
le territoire de la commune d'Hermance, dans la zone agricole. Sur ce
bien-fonds se trouve un bâtiment actuellement désaffecté, après avoir
été
utilisé comme poulailler puis comme atelier de carrosserie (bâtiment
n° 345).

B. ________ est encore propriétaire, avec ses soeurs, de plusieurs
vergers.
Son épouse A.________ est arboricultrice et elle exploite depuis
quelques
années les vergers; elle cultive des fruits qu'elle vend
essentiellement au
détail sur le lieu de l'exploitation.

Les époux A.________ et B.________ et leurs trois enfants habitent
actuellement le hameau de Chevrens, sur le territoire de la commune
d'Anières, non loin de l'exploitation arboricole. B.________ est
maître de
pratique dans une école d'horticulture maraîchère.

B.
Les époux A.________ et B.________ ont déposé le 14 décembre 1994
devant le
Département des travaux publics et de l'énergie de la République et
canton de
Genève (actuellement: Département de l'aménagement, de l'équipement
et du
logement; ci-après: le département cantonal) une demande
d'autorisation de
construire définitive en vue de la "transformation et [de
l']agrandissement
du bâtiment n° 345 en habitation". Il était prévu d'aménager
l'habitation en
surélevant la toiture de ce bâtiment. Après qu'un préavis défavorable
avait
été donné par un service de l'administration cantonale, les époux
A.________
et B.________ ont modifié leur projet et déposé, le 11 janvier 1999,
une
demande complémentaire. Le volume de l'habitation était réduit
(passant de
huit à sept pièces) et s'inscrivait dans le volume du bâtiment
existant.

Le 17 novembre 1999, le département cantonal a refusé l'autorisation
de
construire en considérant que la réalisation du projet de
transformation et
de réhabilitation d'un bâtiment en habitation n'était pas conforme à
la
destination ordinaire de la zone agricole, dès lors que les requérants
habitaient à proximité de l'exploitation arboricole et qu'une présence
permanente à cet endroit n'était pas nécessaire. Le département a
ajouté que
les conditions à l'octroi d'une dérogation n'étaient pas réalisées.

C.
Les époux A.________ et B.________ ont recouru contre cette décision
auprès
de la Commission cantonale de recours en matière de constructions
(ci-après:
la commission de recours), laquelle a rejeté leurs conclusions par un
prononcé du 15 décembre 2000.

D.
Les époux A.________ et B.________ ont recouru contre la décision de
la
commission de recours auprès du Tribunal administratif cantonal.
Celui-ci a
statué par un arrêt rendu le 26 mars 2002. Il a admis le recours,
annulé la
décision attaquée et invité le département cantonal à délivrer
l'autorisation
demandée. Il a considéré en substance que l'habitation projetée en
zone
agricole était à cet endroit imposée par sa destination, ce qui
justifiait
une dérogation fondée sur l'art. 24 de la loi fédérale sur
l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700); il a également retenu que le projet tombait
sous le
coup de l'art. 26A al. 2 de la loi cantonale d'application de la loi
fédérale
sur l'aménagement du territoire (LALAT), qui permet à certaines
conditions la
transformation et le changement d'affectation d'un bâtiment
d'exploitation
agricole existant hors des zones à bâtir. L'arrêt a été rendu sans
frais ni
dépens.

E.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, le département
cantonal demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal
administratif et de confirmer la décision de la commission de recours
ainsi
que sa propre décision de refus de l'autorisation. Il dénonce une
violation
des art. 24 ss LAT et une constatation incomplète des faits
pertinents.

Les époux A.________ et B.________, intimés, ont déposé une réponse
dont il
ressort qu'ils concluent au rejet du recours.

La commune d'Hermance (partie intéressée) n'a pas répondu au recours.

Le Tribunal administratif s'en remet à justice.

L'Office fédéral du développement territorial a été invité à donner
son avis,
conformément à l'art. 110 al. 2 OJ. Il propose l'admission du
recours. Les
intimés se sont déterminés par écrit au sujet de cet avis.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
La contestation porte sur une autorisation de construire au sens de
l'art. 22
LAT. Selon l'art. 34 al. 1 LAT, le recours de droit administratif,
régi par
les art. 97 ss OJ, est alors recevable si la décision attaquée, prise
en
dernière instance cantonale, porte "sur la reconnaissance de la
conformité à
l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises
hors de la
zone à bâtir", ou encore "sur des demandes de dérogation en vertu des
art. 24
à 24d [LAT]". Ces conditions sont réunies en l'espèce. En pareil cas,
les
cantons ont qualité pour recourir (art. 34 al. 2 LAT, en relation
avec l'art.
103 let. c OJ). Les autres exigences légales pour la recevabilité du
recours
de droit administratif sont manifestement remplies et il y a lieu
d'entrer en
matière.

2.
Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif a considéré que la
demande
d'autorisation de construire du 14 décembre 1994 avait un double
objet: la
réalisation de locaux d'habitation dans une partie du bâtiment
litigieux,
d'une part, et la réaffectation de l'autre partie de ce bâtiment en
local
d'entreposage, de triage et de vente des récoltes, d'autre part.
S'agissant
de ce dernier local, il a admis sa conformité à l'affectation de la
zone
agricole, cette transformation devant dès lors être autorisée sur la
base des
règles générales, sans qu'une dérogation ne soit requise (art. 22 al.
2 LAT).

Il ressort cependant du dossier que la contestation a porté, en
première
instance cantonale de recours, exclusivement sur la création d'un
logement.
On pouvait du reste déduire du libellé de la demande d'autorisation de
construire que le projet des intimés n'avait pas d'autre but. De
même, dans
le recours de droit administratif, seule l'habitation est dénoncée
comme
contraire au droit fédéral. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu
d'étendre
l'objet de la contestation. Il incombe donc uniquement au Tribunal
fédéral de
contrôler si c'est à bon droit que le Tribunal administratif a
ordonné au
département cantonal d'autoriser la création d'un logement.

3.
Le recourant reproche au Tribunal administratif d'avoir admis, dans
le cas
particulier, la réalisation des conditions de l'art. 24 LAT, alors
que le
droit fédéral ne permet pas l'octroi d'une dérogation pour la
création d'un
logement, en zone agricole, destiné au personnel d'une exploitation
horticole
ou arboricole.

3.1 Le Tribunal administratif s'est prononcé en premier lieu sur la
conformité du projet à l'affectation de la zone agricole. Il s'est
fondé sur
l'art. 16a LAT, en vigueur depuis le 1er septembre 2000, qui définit
cette
conformité. Le projet ne répondant pas à cette définition, il a
examiné en
second lieu les conditions d'une dérogation au sens de l'art. 24 LAT
dans sa
nouvelle teneur, depuis le 1er septembre 2000 également.

3.2 Aux termes de l'art. 16a al. 1 LAT, sont conformes à
l'affectation de la
zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires
à
l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. L'art. 34 de
l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) précise
la
portée de l'art. 16a LAT en ce qui concerne les constructions
destinées à
l'habitation de l'exploitant: elles ne sont conformes à l'affectation
de la
zone agricole que si le logement est indispensable à l'entreprise
agricole.
D'après l'arrêt attaqué, l'habitation projetée ne répond pas à cette
définition car la présence permanente de l'exploitant sur ses terres,
à
proximité des arbres fruitiers, n'est pas nécessaire. Cette
application du
droit fédéral n'est pas critiquable. Elle correspond à la
jurisprudence
rendue sur la base de l'ancien art. 16 LAT (cf. ATF 125 III 175
consid. 2b p.
178; 121 II 307 consid. 3b p. 310), les exigences du droit fédéral
relatives
aux habitations en zone agricole n'ayant pour l'essentiel pas été
modifiées
par le nouveau droit (cf. arrêt 1A.19/2001 du 22 août 2001 in: ZBl
103/2002
p. 582, consid. 3b). Le fait que, dans une exploitation agricole ou
horticole, les locaux destinés à la préparation, au stockage ou à la
vente
directe des produits de l'entreprise, puissent désormais être
considérés
comme conformes à l'affectation de la zone agricole (cf. art. 34 al.
2 OAT)
ne signifie pas que les personnes s'adonnant à ces activités doivent
pouvoir
de plus résider dans des bâtiments au centre de l'exploitation.

3.3 A propos de la vente directe des fruits, le Tribunal
administratif a
considéré qu'elle était indispensable à la pérennité de
l'exploitation. Si
les intimés doivent résider hors de la zone agricole, cette activité
est
rendue beaucoup plus difficile; cela a une incidence sensible sur le
chiffre
d'affaires de leur entreprise, quand bien même sa survie financière à
long
terme ne serait pas compromise. Il s'ensuit, pour le Tribunal
administratif,
que les deux conditions posées par l'art. 24 LAT pour une autorisation
exceptionnelle (en dérogation à l'exigence de conformité à
l'affectation de
la zone, selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT) sont satisfaites:
l'implantation
des locaux d'habitation hors de la zone à bâtir est imposée par leur
destination (let. a) et aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose
(let. b).
Le recourant critique cette application de l'art. 24 LAT car
l'aménagement
d'un logement dans les locaux de l'exploitation agricole est selon
lui motivé
par des raisons de convenances personnelle et financière alors qu'il
faut des
raisons objectives pour octroyer une telle dérogation.

Pour respecter les exigences découlant de l'art. 24 let. a LAT, la
construction doit être adaptée aux besoins qu'elle est censée
satisfaire et
ne pouvoir remplir son rôle que si elle est réalisée à l'endroit
prévu: une
nécessité particulière, tenant à la technique, à l'exploitation ou à
la
nature du sol, doit exiger de construire à cet endroit et selon les
dimensions projetées; seuls des critères objectifs sont déterminants,
à
l'exclusion des préférences dictées par des raisons de commodité ou
d'agrément (ATF 129 II 63 consid. 3.1 p. 68 et les arrêts cités).
D'après la
jurisprudence, s'agissant de constructions ou d'installations d'une
exploitation agricole, les conditions découlant d'une part de l'art.
16a LAT
- le critère de la nécessité (cf. supra, consid. 3.2) - et d'autre
part de
l'art. 24 let. a LAT, qui a la même teneur que l'ancien art. 24 al. 1
let. a
LAT - l'implantation imposée par la destination -, ont pour
l'essentiel la
même portée ou la même signification (ATF 125 II 278 consid. 3a p.
281; 122
II 160 consid. 3a p. 162; 121 II 307 consid. 3b p. 310). Il s'ensuit
que le
logement litigieux, non conforme à l'affectation de la zone, ne peut
pas non
plus être autorisé sur la base de l'art. 24 LAT. Il est vrai que la
solution
envisagée par les intimés présenterait des avantages pour la gestion
de leur
entreprise et leur vie de famille, l'exploitante pouvant rapidement
rejoindre
son habitation quand sa présence n'est requise ni dans les vergers ni
dans
les locaux de stockage ou de vente, ce qui favoriserait des horaires
de vente
plus larges correspondant mieux aux désirs de certains clients. On ne
saurait
cependant en déduire, comme cela a déjà été exposé (supra, consid.
3.2), que
la création de locaux d'habitation est objectivement indispensable
pour
l'exploitation arboricole, d'autant plus que les intimés résident
actuellement à proximité de leurs vergers. La récente révision de la
loi
fédérale sur l'aménagement du territoire (nouveaux art. 16 ss et 24
ss LAT)
n'a en définitive pas assoupli les conditions très restrictives
auxquelles
est soumise en zone agricole la construction d'un logement pour
l'exploitant
d'une entreprise agricole ou horticole. Puisque le Tribunal
administratif a
admis en l'espèce à tort un cas d'application de l'art. 24 LAT, le
grief de
violation de cette norme du droit fédéral est fondé.

4.
Le recourant critique encore la seconde motivation du Tribunal
administratif,
qui a considéré que la transformation partielle du bâtiment litigieux
en
habitation pouvait être autorisée sur la base de l'art. 26A al. 2
LALAT.

4.1 L'art. 26A LALAT est intitulé "Constructions existantes hors des
zones à
bâtir". Aux termes de son al. 1, "le département peut, en application

de
l'article 24, alinéa 2, de la loi fédérale, autoriser la rénovation de
constructions ou d'installations, leur transformation partielle ou
leur
reconstruction (...)". L'art. 26A al. 2 LALAT, sous le titre
"Bâtiments
agricoles", est ainsi libellé:
A l'effet d'y aménager un ou plusieurs logements, le département
peut, en
particulier, autoriser la transformation et le changement
d'affectation d'un
bâtiment d'exploitation agricole, pour autant:
a) que ce bâtiment soit déjà partiellement ou totalement désaffecté;
b) qu'il n'en résulte pas d'inconvénient pour la salubrité des
habitations;
c) que ce changement d'affectation ne lèse aucun intérêt prépondérant
de
l'agriculture.
Selon l'arrêt attaqué, le bâtiment litigieux est désaffecté, les
conditions
de salubrité de l'habitation prévue ne prêtent pas à contestation et
aucun
intérêt prépondérant de l'agriculture ne s'oppose au projet. Les trois
conditions de l'art. 26A al. 2 LALAT serait ainsi satisfaites et
l'autorisation respecterait en outre l'esprit de cette disposition,
adoptée
afin d'éviter que des bâtiments agricoles abandonnés ne tombent en
ruine,
faute d'utilisation, et ne nuisent au paysage.

4.2 L'art. 26A LALAT se réfère à l'ancien art. 24 al. 2 LAT, abrogé
le 1er
septembre 2000. Cette disposition définissait les conditions
auxquelles le
droit cantonal pouvait autoriser la rénovation, la transformation
partielle
ou la reconstruction d'un bâtiment existant non conforme à
l'affectation de
la zone agricole, pour autant que ces travaux fussent compatibles
avec les
exigences majeures de l'aménagement du territoire. Si ces conditions
n'étaient pas remplies, par exemple parce que les travaux
consistaient en une
transformation trop importante, ou un changement complet
d'affectation du
bâtiment, l'application de l'ancien art. 24 al. 1 LAT pouvait alors
entrer en
considération.

Le nouveau droit fait également la distinction, en matière
d'exceptions hors
de la zone à bâtir, entre les nouvelles constructions et les
transformations.
Le nouvel art. 24 LAT reprend les principes auparavant énoncés à
l'art. 24
al. 1 LAT, des règles complémentaires étant prévues pour les
changements
d'affectation (voir les nouveaux art. 24a, 24d et 37a LAT - cf.
infra). Quant
à la règle correspondant à l'ancien art. 24 al. 2 LAT, elle figure
désormais
à l'art. 24c al. 2 LAT. Cette disposition s'applique aux
constructions et
installations qui peuvent être utilisées conformément à leur
destination mais
qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone (cf. art. 24c
al. 1
LAT), et elle permet à l'autorité compétente d'autoriser la
rénovation de
telles constructions et installations, leur transformation partielle,
leur
agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les
bâtiments
aient été érigés ou transformés légalement; il est en outre précisé
que les
exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être
satisfaites
dans tous les cas.

Interprétant l'ancien art. 24 al. 2 LAT et la notion de transformation
partielle, le Tribunal fédéral a considéré qu'étaient visés non
seulement les
travaux de transformation proprement dits, mais également certains
agrandissements et changements d'affectation. Ceux-ci ont un caractère
partiel s'ils visent à maintenir pour l'essentiel l'identité du
bâtiment,
dans son volume et dans son apparence, et s'ils n'ont pas d'effets
sensiblement nouveaux des points de vue de l'occupation du sol, de
l'équipement et de l'environnement; la transformation doit être
d'importance
réduite par rapport à l'état existant de la construction (ATF 123 II
246
consid. 4 p. 261; 118 Ib 497 consid. 3a p. 499 et les arrêts cités;
cf. aussi
ATF 127 II 215 consid. 3a p. 218). Cette définition de la
transformation
partielle correspond à celle qui, actuellement, figure à l'art. 24c
al. 2 LAT
et qui est précisée aux art. 41 et 42 OAT (ATF 127 II 215 consid. 3b
p. 219).
Or il est manifeste que la transformation d'environ la moitié d'un
ancien
poulailler, dépourvu de locaux d'habitation, en logement pour une
famille
(quatre ou cinq chambres, une salle de séjour, une cuisine, une
terrasse)
n'est plus une transformation partielle. Il s'agit bel et bien de
travaux qui
modifient de manière essentielle la structure et l'affectation du
bâtiment
existant.

Ce changement d'affectation ne tombe pas sous le coup de l'art. 24a
LAT,
puisqu'il nécessite d'importants travaux de transformation. Il
n'entre pas
non plus dans le champ d'application de l'art. 24d LAT, dès lors que
le
bâtiment existant n'est ni un bâtiment d'habitation agricole (cf.
art. 24d
al. 1 LAT) ni, à l'évidence, une construction jugée digne d'être
protégée
(cf. art. 24d al. 2 LAT). Enfin, on ne se trouve pas dans un cas
d'application des art. 37a LAT et 43 OAT puisque le projet ne vise
pas à
modifier ou transformer une construction "à usage commercial", mais
bien
réaménager des locaux agricoles dans le cadre d'une exploitation
agricole ou
horticole, en principe conforme à l'affectation de la zone agricole.

4.3 Il résulte de ce qui précède que la transformation litigieuse ne
saurait
être autorisée en application du droit fédéral. Le droit cantonal ne
peut pas
prévoir des dérogations pour d'autres motifs, ou à des conditions
moins
restrictives, que ceux que prévoient les art. 24 ss LAT, notamment
l'art. 24c
LAT (cf. ATF 127 II 215 consid. 3b p. 219). Les clauses de l'art. 26A
al. 2
LALAT doivent donc être interprétées comme de simples précisions des
normes
précitées du droit fédéral; en d'autres termes, cette disposition
cantonale
n'est applicable - pour autant qu'elle conserve une portée propre
depuis que
la loi fédérale et l'ordonnance sur l'aménagement du territoire
règlent de
manière plus précise les exceptions hors de la zone à bâtir - que
pour autant
que la transformation partielle ou le changement d'affectation soient
conformes aux art. 24 ss LAT. Tel n'est pas le cas en l'espèce. Il
s'ensuit
que le Tribunal administratif a violé le droit fédéral en accordant,
sur la
base du droit cantonal, une dérogation contraire aux dispositions
précitées.

5.
Le recours de droit administratif doit être admis, pour violation du
droit
fédéral (art. 104 let. a OJ), et l'arrêt attaqué doit en conséquence
être
annulé. Comme l'autorisation de construire requise en vue de
l'aménagement
d'un logement doit être refusée, il suffit de confirmer la décision
prise à
ce sujet par la commission de recours.

Le Tribunal fédéral n'étant pas en mesure de statuer lui-même sur les
frais
et dépens de la procédure devant le Tribunal administratif, l'affaire
doit
être renvoyée, sur ce point, à la juridiction cantonale (art. 114 al.
2 OJ,
en relation avec les art. 157 et 159 al. 6 OJ).

6.
Les intimés, qui succombent, doivent payer l'émolument judiciaire
(art. 153,
153a et 156 al. 1 OJ). Les autorités cantonales n'ont pas droit à des
dépens
(art. 159 al. 2 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours de droit administratif est admis et l'arrêt rendu le 26
mars 2002
par le Tribunal administratif est annulé.

La décision prise le 15 décembre 2000 par la Commission cantonale de
recours
en matière de constructions est confirmée et l'affaire est renvoyée au
Tribunal administratif pour nouvelle décision sur les frais et dépens
de la
procédure de recours devant cette autorité.

2.
Un émolument judiciaire de 1'000 fr. est mis à la charge des intimés
A.________ et B.________.

3.
Il n'est pas alloué de dépens.

4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux parties, à la Commune
d'Hermance, au Tribunal administratif de la République et canton de
Genève
ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial.

Lausanne, le 19 mars 2003

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: