| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 18 mars 2003, I.241/02

{T 7}
I 241/02

Arrêt du 18 mars 2003
Ire Chambre

MM. et Mme les Juges Schön, Président, Borella, Leuzinger, Rüedi et
Ferrari.
Greffier : M. Wagner

R.________, recourant, agissant par sa mère A.________, elle-même
représentée
par la Fédération suisse pour l'intégration des handicapés (FSIH),
place
Grand-Saint-Jean 1, 1003 Lausanne,

contre

Office cantonal AI du Valais, avenue de la Gare 15, 1951 Sion, intimé

Tribunal cantonal des assurances, Sion

(Jugement du 4 mars 2002)

Faits :

A.
R. ________ est atteinte depuis sa naissance d'encéphalopathie
d'origine
indéterminée avec infirmité motrice cérébrale spastique, déficience
mentale
et grave dysphasie. Selon une communication du 22 juillet 1996,
l'Office
cantonal de AI du Valais (office cantonal) a décidé l'octroi de
contributions
pour soins à domicile.
A la suite d'une nouvelle enquête pour soins à domicile et après
avoir pris
l'avis du docteur B.________, neuropédiatre et médecin traitant,
l'Office AI
a supprimé avec effet au 1er mai 2001 les prestations pour soins à
domicile,
au motif qu'aucune mesure médicale n'était prodiguée à domicile
(décision du
27 avril 2001).

B.
Par jugement du 4 mars 2002, le Tribunal des assurances du canton du
Valais a
rejeté le recours formé par l'assurée contre cette décision.

C.
Représentée par sa mère, R.________ interjette recours de droit
administratif. En substance, elle conclut à l'annulation du jugement
et de la
décision administrative, sous suite de dépens.
L'Office cantonal AI en propose le rejet alors que l'Office fédéral
des
assurances sociales (OFAS) s'en remet à justice dans ses observations.

Considérant en droit :

1.
Ratione temporis, les dispositions de la Loi fédérale sur la partie
générale
du droit des assurances sociales (LPGA), entrée en vigueur le 1er
janvier
2003, ne sont pas applicables.

1.1 Selon un principe général du droit des assurances sociales,
l'administration peut reconsidérer une décision formellement passée
en force
de chose jugée et sur laquelle une autorité judiciaire ne s'est pas
prononcée
quant au fond, à condition qu'elle soit sans nul doute erronée et que
sa
rectification revête une importance notable. En outre, par analogie
avec la
révision des décisions rendues par les autorités judiciaires,
l'administration est tenue de procéder à la révision d'une décision
entrée en
force formelle lorsque sont découverts des faits nouveaux ou de
nouveaux
moyens de preuve, susceptibles de conduire à une appréciation
juridique
différente. Ces principes sont aussi applicables lorsque des
prestations ont
été accordées sans avoir fait l'objet d'une décision formelle et que
leur
versement, néanmoins, a acquis force de chose décidée (ATF 126 V 23
consid.
4b et les arrêts cités).
En particulier, lorsque l'assurance-invalidité entend revenir sur
l'octroi de
prestations ayant fait l'objet d'une simple communication (art. 74ter
RAI)
avec laquelle l'assuré était d'accord si bien qu'il n'y a pas eu
décision
formelle (art. 74quater RAI), ces règles sont également applicables
(arrêt
non publié V. du 28 novembre 1995 [I 139/95]).

1.2 Dans le cas d'espèce où les conditions d'une révision procédurale
ne sont
manifestement pas remplies, la question doit être examinée sous
l'angle de la
reconsidération. A cet égard, et contrairement à l'opinion des
premiers
juges, un changement de jurisprudence n'est un motif ni de révision
au sens
procédural du terme ni de reconsidération. Il ne s'agit pas davantage
d'un
motif de révision au sens de l'art. 41 LAI.
En droit des assurances sociales, un changement de jurisprudence ne
peut
qu'exceptionnellement conduire à la révocation d'une décision, même
si cette
décision est assortie d'effets durables (notamment si elle concerne
des
prestations périodiques). Il faut que la nouvelle jurisprudence ait
une telle
portée générale qu'il serait contraire au droit à l'égalité de ne pas
l'appliquer dans tous les cas, en particulier en maintenant une
ancienne
décision pour un seul assuré ou un petit nombre d'assurés. Si cette
condition
est remplie, la modification n'aura, en règle ordinaire, des effets
que pour
l'avenir. Cette pratique restrictive vaut en tout cas lorsque
l'application
d'une jurisprudence nouvelle s'opérerait au détriment du justiciable
(ATF 119
V 413 consid. 3b et les références à la doctrine).
Reste à déterminer si la décision litigieuse est motivée par un
changement de
jurisprudence - ce que contestent aussi bien l'office intimé que la
recourante -, auquel cas il y aurait lieu de considérer que les
conditions
d'une reconsidération ne sont pas données.

1.3 Selon l'art. 14 al. 1 let. a LAI, les mesures médicales de
réadaptation
prises en charge par l'AI en vertu des art. 12 ou 13 LAI comprennent
le
traitement entrepris dans un établissement hospitalier ou à domicile
par le
médecin ou, sur ses prescriptions, par le personnel paramédical. Pour
décider
si le traitement aura lieu à domicile ou dans un établissement, il
faut tenir
équitablement compte des propositions du médecin traitant et des
conditions
personnelles de l'assuré. L'assurance peut prendre en charge, en tout
ou en
partie, les frais supplémentaires occasionnés par le traitement à
domicile
(art. 14 al. 3 LAI). Aux termes de l'art. 4 RAI, édicté en vertu de
l'art. 14
al. 3 LAI, dans sa teneur valable dès le 1er juillet 1991, l'assurance
rembourse les frais occasionnés par l'engagement de personnel
d'assistance
supplémentaire jusqu'à concurrence d'une limite à déterminer dans le
cas
d'espèce, lorsque les soins à domicile dus à l'invalidité excèdent en
intensité et en temps, durant plus de trois mois, ce que l'on peut
raisonnablement exiger (al. 1). On admettra que l'assistance
raisonnablement
exigible est dépassée si les soins dus à l'invalidité excèdent deux
heures
par jour en moyenne ou si une surveillance constante est nécessaire
(al. 2).
Dans sa version applicable depuis le 1er juillet 1991, l'art. 4 al. 1
RAI,
tel qu'il y a lieu de l'interpréter au regard de la loi, vise
uniquement les
mesures médicales au sens des art. 12 et 13 LAI qui sont effectuées à
domicile, même si contrairement à la version précédente, le sens
littéral
n'en est plus aussi évident (ATF 120 V 283 s. consid. 3).
Les règles dégagées par cet arrêt au sujet de l'art. 4 RAI en
relation avec
les art. 12 à 14 LAI ont été reprises sans modification, notamment
dans un
arrêt M. du 12 avril 1998 (VSI 2000 p. 24 s. consid. 2b). On doit
ainsi
constater que, depuis l'entrée en vigueur de cette disposition, la
jurisprudence n'a pas évolué, si bien qu'une reconsidération pour
d'autres
motifs que ceux retenus par la juridiction cantonale pouvait entrer
en ligne
de compte, pour autant que les conditions en soient données.

2.
Comme on l'a vu, le remboursement des soins à domicile, tel que réglé
par
l'art. 4 RAI, est soumis à l'exigence fondamentale de la mise en
oeuvre d'une
mesure médicale au sens de ces dispositions. La disposition
réglementaire ne
crée aucun droit spécifique à des soins indépendants de mesures
médicales. En
d'autres termes, il ne suffit pas que les frais des soins à domicile
soient
dus à l'invalidité, ni que le surcroît de soins que requiert l'assuré
par
rapport à une personne en bonne santé résulte de l'infirmité. Il faut
que les
soins supplémentaires requis soient occasionnés par la mise en oeuvre
de
mesures médicales de réadaptation.
Dans le cas particulier, il n'est pas contesté que la recourante ne
remplissait pas les conditions justifiant l'octroi de ces
contributions.
Postérieure à l'arrêt paru aux ATF 120 V 280 s. précité, la décision
non
formelle d'octroi s'avère ainsi sans nul doute erronée. Au regard des
prestations en jeu, sa rectification revêt une importance notable si
bien que
l'on doit considérer que les conditions d'une reconsidération sont
effectivement réalisées.

3.
3.1Par circulaire n° 155 du 6 avril 2000, l'OFAS a donné la directive
suivante au sujet des soins à domicile (art. 4 RAI):
"En vertu de la jurisprudence (ATF 120 V 284 consid. 3a), l'ouverture
du
droit est liée à une condition: l'exécution de mesures médicales au
sens de
l'art. 12 ou 13 LAI sur ordonnance médicale dans le cadre des soins à
domicile. Il conviendra de tenir compte de la jurisprudence citée
pour toutes
les demandes pendantes, mais pour lesquelles aucune décision n'a
encore été
prise, ainsi que pour toutes les demandes futures.
Pour les demandes en cours, pour lesquelles des contributions aux
soins à
domicile sont octroyées, la procédure suivante est applicable: si
lors d'un
examen (par ex. révision), il apparaît que des contributions aux
soins à
domicile ont été versées à tort car l'ordonnance concernant des
mesures
médicales comprises dans ces soins selon l'art. 12 ou 13 LAI faisait
défaut,
les contributions continueront d'être versées. Une augmentation ou une
diminution des contributions aux soins à domicile en cours n'est
admissible
que s'il y a matière à révision."
Dans ses observations, l'OFAS se réfère à sa circulaire et allègue que
suivant l'arrêt ATF 107 V 153, les assurés peuvent se prévaloir d'un
droit
acquis.

3.2 Destinées à assurer l'application uniforme des prescriptions
légales, les
instructions de l'administration, en particulier de l'autorité de
surveillance visent à unifier, voire à codifier la pratique des
organes
d'exécution. Elle ont notamment pour but d'éviter, dans la mesure du
possible, que les caisses rendent des décisions viciées qu'il faudra
ensuite
annuler ou révoquer et d'établir des critères généraux d'après
lesquels sera
tranché chaque cas d'espèce et cela aussi bien dans l'intérêt de la
praticabilité que pour assurer une égalité de traitement des ayants
droit.
Selon la jurisprudence, ces directives n'ont d'effet qu'à l'égard de
l'administration. Elles ne créent pas de nouvelles règles de droit et
donnent
le point de vue de l'administration sur l'application d'une règle de
droit et
non pas une interprétation contraignante de celles-ci. Le Tribunal
fédéral
des assurances en contrôle librement la constitutionnalité et la
légalité et
doit s'en écarter dans la mesure où elles établissent des normes qui
ne sont
pas conformes aux dispositions légales applicables (ATF 127 V 61
consid. 3a,
126 V 68 consid. 4b, 427 consid. 5a, 125 V 379 consid. 1c et les
références).

3.3 Aux termes de l'art. 64 al. 1 LAI, les offices AI exécutent la
présente
loi sous la surveillance de la Confédération. L'art. 72 LAVS
s'applique par
analogie.
Selon l'art. 72 al. 1 deuxième et troisième phrases LAVS, dans sa
teneur en
vigueur depuis le 1er juillet 1987, le Conseil fédéral veille à
l'application
uniforme des prescriptions légales sur l'ensemble du territoire de la
Confédération. Il édicte à cet effet les ordonnances nécessaires et
peut
charger l'office fédéral compétent de donner aux organes d'exécution
de
l'assurance des instructions garantissant une pratique uniforme.
L'office fédéral veille à une application uniforme de la loi (art. 64
al. 2
deuxième phrase LAI). Il donne aux offices chargés d'appliquer
l'assurance
des instructions garantissant l'uniformité de cette application en
général ou
dans des cas particuliers (art. 92 al. 1 deuxième phrase RAI).

3.4 L'art. 72 al. 1 seconde phrase LAVS, dans sa teneur en vigueur
jusqu'au
30 juin 1987, disposait que le Conseil fédéral veille à l'application
uniforme des prescriptions légales sur tout le territoire de la
Confédération
et peut, à cet effet, et sous réserve de la jurisprudence, donner aux
caisses
des instructions sur l'exécution des dispositions légales.
Les commissions cantonales d'assurance-invalidité étaient ainsi
chargées
d'appliquer l'assurance en se conformant, sous réserve de la
jurisprudence,
aux instructions de l'autorité de surveillance, soit l'Office fédéral
des
assurances sociales (ATF 109 V 255 consid. 2c).
Par rapport à l'ancienne version, le nouveau texte de l'art. 72 al. 1
LAVS ne
réserve plus expressément la jurisprudence. Dans son message du 21
novembre
1984 concernant la deuxième révision de l'assurance-invalidité (FF
1985 I
79), le Conseil fédéral a indiqué ce qui suit :
"Cette disposition ne règle pas seulement la surveillance que les
organes de
la Confédération exercent sur l'exécution de l'AVS, mais est, selon
l'article
64, 1er alinéa, LAI, également valable dans le domaine de l'AI. Les
mesures
de surveillance ayant pour but l'application uniforme de la loi
revêtent une
importance particulière, car, outre les caisses de compensation, les
commissions et les offices régionaux AI prennent aussi part à
l'exécution.
Sans le droit légalement consacré qu'a la Confédération de donner des
instructions, une bonne application de la loi serait inconcevable, vu
l'organisation fortement décentralisée de l'AVS et de l'AI. Le Conseil
fédéral a naguère délégué au Département fédéral de l'intérieur et à
l'Office
fédéral des assurances sociales le pouvoir d'édicter des instructions
administratives (art. 176 al. 1er RAVS; art. 89 et 92 RAI). Ces
instructions
n'engagent toutefois que les organes d'exécution appliquant
l'assurance et
non pas les autorités juridictionnelles.
Après l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 19 septembre 1978 sur
l'organisation et la gestion du Conseil fédéral et de l'administration
fédérale (DAOG; RS 172.010) des doutes ont surgi
quant à savoir si
l'Office
fédéral des assurances sociales a le droit d'édicter de telles
instructions
administratives, une autorisation légale ne se trouvant contenue ni
dans la
LAVS ni dans la LAI. Pour cette raison nous proposons d'inclure dans
la LAVS
une disposition claire à ce sujet, disposition qui serait alors
automatiquement valable dans le domaine de l'AI."
Il en résulte que, comme auparavant, l'OFAS doit s'en tenir à la loi
et à la
jurisprudence en édictant des instructions et que, dans cette mesure,
les
offices AI, comme auparavant les commissions cantonales
d'assurance-invalidité, appliquent l'assurance conformément à ses
instructions.

3.5 En l'espèce, la question se pose de savoir si l'Office AI était
libre de
procéder à une reconsidération, nonobstant l'instruction contraire de
l'OFAS
contenue dans la circulaire n° 155 du 6 avril 2000.
Il est de jurisprudence constante que le droit fédéral des assurances
sociales ne connaît pas de droit acquis à une prestation d'assurance
- ou au
montant d'une telle prestation - à moins que la loi ne le prévoie par
une
disposition expresse, ce qui n'est pas le cas en l'occurrence (ATF
124 V 275
consid. 2b). D'autre part, et contrairement à l'opinion de l'OFAS, on
ne
saurait déduire de l'arrêt ATF 107 V 153 l'existence d'un droit
acquis à des
contributions pour soins à domicile. Dans le cas particulier, la
question
n'est en effet pas de savoir si l'autorité de surveillance a donné de
son
propre chef une nouvelle instruction moins favorable aux assurés mais
d'appliquer, conformément à la jurisprudence, les conditions fixées à
l'art.
4 RAI pour l'octroi de prestations. Or, dans cette mesure,
l'instruction qui,
contrairement à la jurisprudence, se fonde sur l'existence d'un droit
acquis
apparaît contraire au droit fédéral aussi parce qu'elle aurait pour
conséquence de faire obstacle à la reconsidération d'une décision
lorsque les
conditions en sont données.
Dès lors il serait contraire au sens et au but de l'art. 72 al. 1
LAVS, en
liaison avec l'art. 64 al. 1 LAI, que l'Office AI ne puisse pas
s'écarter
d'une instruction de l'OFAS qui est en contradiction avec le droit
fédéral et
la jurisprudence (Philippe Bois, La décision dans le domaine des
assurances
sociales, in : Mélanges offerts à la Société suisse des Juristes,
Genève,
1976 p. 49 s. ch. 17). En effet, la reconsidération du droit aux
contributions pour soins à domicile est un motif pertinent pour
s'écarter de
la circulaire n° 155 du 6 avril 2000. Selon un principe général du
droit des
assurances sociales, l'Office AI peut reconsidérer une décision
formellement
passée en force de chose jugée et sur laquelle une autorité
judiciaire ne
s'est pas prononcée quant au fond, si les conditions sont réunies.
S'il
fallait considérer malgré tout que l'Office AI est lié par une
instruction de
l'OFAS l'empêchant de reconsidérer sa décision par la suppression du
droit
aux prestations, cela reviendrait à entraver l'application uniforme
de l'art.
14 LAI, contrairement à ce que prévoit l'art. 72 al. 1 LAVS.

3.6 Le jugement entrepris n'est ainsi, sous réserve de la motivation
donnée,
pas contraire au droit fédéral.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce :

1.
Le recours est rejeté au sens des considérants.

2.
Il n'est pas perçu de frais de justice.

3.
Le présent arrêt sera communiqué aux parties, au Tribunal cantonal des
assurances et à l'Office fédéral des assurances sociales.

Lucerne, le 18 mars 2003
Au nom du Tribunal fédéral des assurances

Le Président de la Ire Chambre: Le Greffier: