| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 17 mars 2003, 1A.248/2002

{T 0/2}
1A.248/2002/col

Arrêt du 17 mars 2003
Ire Cour de droit public

MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du
Tribunal
fédéral, Reeb et Catenazzi.
Greffier: M. Parmelin.

X. ________,
recourant, représenté par Claude Paschoud, conseiller juridique,
avenue de la
Gare 52, 1003 Lausanne,

contre

Département de la sécurité et de l'environnement
du canton de Vaud, place du Château 1,
1014 Lausanne,
Tribunal administratif du canton de Vaud, avenue Eugène-Rambert 15,
1014
Lausanne.

déchets; protection des eaux; frais d'exécution par substitution,

recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal
administratif du
canton de Vaud du 15 novembre 2002.

Faits:

A.
Le 16 avril 1993, X.________ a obtenu l'autorisation d'exercer un
commerce de
récupération de véhicules hors d'usage et de déchets en tous genres à
l'enseigne d'"A.________", sur la parcelle n° 236 du registre foncier
de
Chavornay, en zone artisanale. Le 13 août 1993, il s'est vu délivrer
l'autorisation d'aménager le bâtiment existant sur cette parcelle en
dépôt,
de réaliser une place de lavage couverte privée pour les véhicules de
l'entreprise et de créer une place de stockage pour matériaux de
construction. L'octroi de ces autorisations était subordonné à la
condition
qu'il ne pratique aucun stockage, démontage, écrasement ou
préparation de
véhicules hors d'usage, ni aucun entreposage de déchets en tous
genres sur la
parcelle n° 236 ou dans le hangar existant.
Par décision prise le 10 août 1994 sur intervention de la
Municipalité de
Chavornay, le Chef du Service cantonal de la police administrative a
imparti
à X.________ un délai au 15 septembre 1994 pour procéder à la mise en
conformité des lieux sous peine de se voir retirer l'autorisation
d'exploiter. Une visite sur place opérée le 21 décembre 1994 a permis
de
constater que l'activité déployée sur le site de Chavornay ne
correspondait
pas à celle autorisée. En conséquence, le Chef du Service cantonal de
la
police administrative a, par décision du 5 janvier 1995, retiré
l'autorisation d'exploiter le commerce d'occasions délivrée à
X.________ le
16 avril 1993 et lui a interdit d'exercer le commerce de récupération
de
matériaux et véhicules usagés aussi longtemps qu'il ne disposerait
pas des
installations correspondant aux normes légales. Le Tribunal
administratif du
canton de Vaud (ci-après: le Tribunal administratif ou la cour
cantonale) a
rejeté le recours interjeté par X.________ contre cette décision au
terme
d'un arrêt rendu le 11 mai 1995.

X. ________ ayant continué l'exploitation de son commerce en dépit des
nombreuses interventions des autorités communales et cantonales, le
Chef du
Département cantonal de la sécurité et de l'environnement lui a
signifié, par
décision du 17 mai 1999, l'interdiction immédiate de poursuivre toute
activité d'entreposage de véhicules hors d'usage, d'auto-démolition
et de
récupération; il l'a en outre sommé d'évacuer sans délai tous
véhicules et
déchets qui encombrent le site de Chavornay, et de les acheminer
vers un
centre de traitement autorisé d'ici au 25 juin 1999. Il précisait en
outre
que les travaux d'évacuation pourraient être confiés à une entreprise
tierce,
aux frais de X.________ ou à ceux du propriétaire du site, s'ils ne
devaient
pas être exécutés avec toute la diligence requise. Statuant le 16
septembre
1999, le Tribunal administratif a rejeté le recours formé par
X.________
contre cette décision qu'il a confirmée.
Le Service des eaux, sols et assainissement du canton de Vaud a
réitéré
l'injonction faite à X.________ d'entreprendre sans délai
l'évacuation de
tous véhicules et déchets qui encombrent le site, dans un courrier du
17
novembre 2000, puis lors d'un entretien intervenu le 21 décembre 2000
en
présence de l'intéressé et de ses conseils. Il lui a adressé une
nouvelle
mise en demeure le 7 février 2001. X.________ ayant persisté dans ses
activités, une inspection locale s'est déroulée le 4 mai 2001 en
présence de
l'intéressé, alors détenu à titre préventif pour infraction à la
législation
fédérale sur la protection des eaux, de la gendarmerie et des
représentants
de la Municipalité de Chavornay, de l'Office cantonal de la police du
commerce et du Service des eaux, sols et assainissement, afin de
décider et
de coordonner les mesures à prendre.
Le 9 mai 2001, l'entreprise T.________, a procédé à l'évacuation des
épaves,
des moteurs, pièces et batteries entreposés à l'extérieur, ainsi que
des
pneus usagés dans un rayon de dix mètres du bâtiment, et à
l'enlèvement des
liquides pouvant polluer les eaux entreposés sans bac de rétention. La
société L.________, a pour sa part procédé à la vidange et au
nettoyage de la
grille dépotoir, du séparateur à coalescence et du collecteur d'eaux
usées,
ainsi qu'à l'évacuation des terres et ferrailles souillées
d'hydrocarbures
situées sur la place dite "d'écrasement" à destination de l'entreprise
C.________, en vue de leur élimination.
Par décision du 25 octobre 2001, le Chef du Département de la
sécurité et de
l'environnement du canton de Vaud a mis les frais des opérations de
remise en
état à la charge de X.________, par 11'952 fr.; cette somme
correspondait à
une facture de 921.05 fr. émanant de la société C.________, à une
facture de
l'entreprise T.________ de 7'931.55 fr. et à une facture de 3'099.40
fr.
provenant de la société L.________.

X. ________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal
administratif.
Il prétendait avoir donné suite à l'ordre d'évacuation du 17 mai 1999
et se
plaignait du fait que l'intervention du 9 mai 2001 avait été ordonnée
alors
qu'il était incarcéré, sans qu'une liste des objets prétendument
dangereux
pour l'environnement n'ait été établie et qu'un nouveau délai pour
procéder à
leur évacuation n'ait été fixé. Il contestait également le fait que
les
objets enlevés présentaient des risques concrets de pollution. En
conséquence, il estimait ne pas avoir à supporter les coûts d'une
procédure
formellement illicite, inutile du point de vue de la protection de
l'environnement et disproportionnée. A titre de mesures
d'instruction, il
demandait la production par l'autorité intimée des différentes offres
de
prestation et de prix qu'elle prétendait avoir reçues à la suite des
"quelques recherches effectuées", ainsi que la mise en oeuvre d'une
expertise
visant à déterminer, parmi les objets enlevés, ceux qui, par leur
nature ou
parce qu'ils étaient souillés, engendraient un risque de pollution; il
sollicitait également une expertise tendant à connaître ce qu'un
ferrailleur
aurait facturé pour l'ensemble des services demandés à T.________ et à
C.________.
Statuant par arrêt du 15 novembre 2002, le Tribunal administratif a
rejeté le
recours. Il a considéré que l'ordre de remise en état notifié le 17
mai 1999
continuait à déployer ses effets tant que la situation n'était pas
juridiquement réglementaire et qu'une nouvelle décision de mise en
conformité
n'était pas nécessaire. Il a estimé que les mesures prescrites étaient
conformes aux exigences de la proportionnalité, que les factures
correspondaient aux travaux de remise en état et d'assainissement des
lieux
effectivement entrepris et qu'elles n'étaient pas excessives, les
coûts
unitaires se situant dans la fourchette des prix usuels.

B.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X.________
demande au
Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt ainsi que la décision du Chef du
Département de la sécurité et de l'environnement du 25 octobre 2001.
Il tient
pour exagérés les prix facturés par les entreprises mandatées pour
procéder à
la remise en état des lieux, comme une comparaison avec les prix
pratiqués
par des entreprises concurrentes aurait pu le faire apparaître; il
prétend en
outre que les frais de transport de la terre souillée auraient été
facturés à
double par deux entreprises différentes; il se plaint à ce propos
d'une
constatation inexacte des faits. Il conteste que l'activité déployée
nécessite une autorisation spéciale en application de la loi vaudoise
du 22
mai 1984 sur le commerce d'occasions. Il estime s'être plié à l'ordre
de
remise en état notifié le 17 mai 1999 et soutient que les objets
apportés par
la suite n'étaient pas assimilables à des déchets et que leur
évacuation
nécessitait une nouvelle décision. Il requiert l'assistance
judiciaire.
Le Tribunal administratif et le Département cantonal de la sécurité
et de
l'environnement concluent au rejet du recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des
recours
qui lui sont soumis (ATF 128 I 46 consid. 1a p. 48; 128 II 66 consid.
1 p.
67).

1.1 Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, la voie du
recours de
droit administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le
droit
public fédéral - ou qui auraient dû l'être - à condition qu'elles
émanent des
autorités énumérées à l'art. 98 OJ et qu'aucune des exceptions
prévues aux
art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée. Le
recours
de droit administratif est également recevable contre des décisions
fondées
sur le droit cantonal et sur le droit fédéral, dans la mesure où la
violation
de dispositions de droit fédéral directement applicables est en jeu
(ATF 126
V 252 consid. 1a p. 254; 123 II 16 consid. 2a p. 20, 359 consid.
1a/aa p.
361; 121 II 161 consid. 2a et les arrêts cités).
En l'espèce, le recours est dirigé contre un arrêt de dernière
instance
cantonale confirmant sur recours une décision de recouvrement des
frais
d'évacuation d'objets et de matériaux présentant une menace pour
l'environnement, fondée sur l'art. 130 de la loi vaudoise sur
l'aménagement
du territoire et les constructions du 19 septembre 1986 (LATC),
appliqué par
analogie, et l'art. 72 al. 2 de la loi vaudoise sur la protection des
eaux
contre la pollution du 17 septembre 1974. Cette dernière disposition
reprend
en substance le principe de la prise en charge des frais par les
personnes
qui l'ont causée prévue à l'art. 54 loi fédérale du 24 janvier 1991
sur la
protection des eaux (LEaux; RS 814.20) et n'a pas de portée
indépendante de
cette norme du droit fédéral, directement applicable. La voie du
recours de
droit administratif est dès lors ouverte.

1.2 Le recourant peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection,
au sens
de l'art. 103 let. a OJ, à l'annulation de la décision du Chef du
Département
de la sécurité et de l'environnement du 25 octobre 2001, qui met à sa
charge
l'intégralité des frais relatifs à l'évacuation et à l'assainissement
du site
de Chavornay opérés le 9 mai 2001, et l'arrêt du Tribunal
administratif qui
confirme cette décision. Il a donc qualité pour recourir par la voie
du
recours du droit administratif. Il peut se plaindre du fait que la
décision
de recouvrer les frais d'exécution par substitution aurait été prise
au terme
d'une procédure irrégulière ou qu'elle ne respecterait pas le
principe de la
proportionnalité. En revanche, il n'est pas autorisé à remettre en
cause la
décision de base sur laquelle elle se fonde ou d'autres décisions
antérieures
définitives et exécutoires (art. 101 let. c OJ; cf. ATF 119 Ib 492
consid.
3c/bb p. 498). Ainsi, la question de savoir si l'activité déployée
par le
recourant nécessite effectivement l'octroi d'une autorisation
spéciale en
application de la loi vaudoise sur le commerce d'occasions a été
tranchée
définitivement sur recours par le Tribunal administratif dans son
arrêt du 11
mai 1995 et échappe à la cognition du Tribunal fédéral. Sous cette
réserve,
il y a lieu d'entrer en matière sur le recours de droit administratif
qui
répond aux autres conditions de recevabilité de ce moyen de droit.

2.
Le recourant conteste le bien-fondé des mesures prises le 9 mai 2001
parce
que les objets évacués n'étaient pas assimilables à des déchets et ne
présentaient aucun risque de pollution des eaux souterraines; il fait
également valoir que l'enlèvement de la terre souillée aurait été
facturé à
double et dénonce à ce propos une constatation inexacte des faits
pertinents,
au sens de l'art. 104 let. b OJ. Il soutient par ailleurs avoir donné
suite à
l'ordre de remise en état du 17 mai 1999 et affirme qu'une nouvelle
décision
d'exécution et de mise en demeure était nécessaire pour procéder à
l'évacuation.

2.1 Contrairement à ce que soutient le recourant, le transport de la
terre
souillée d'hydrocarbures n'a pas été facturé à double. Les frais
facturés par
l'entreprise L.________ concernent l'évacuation des terres et de la
ferraille
souillées et leur transport jusqu'au centre de traitement et
d'élimination
des déchets alors que la facture de la société C.________ relative à
cet
objet correspond aux coûts de leur élimination. Rien n'indique par
ailleurs
que les objets évacués ne présentaient aucun danger pour
l'environnement. A
cet égard, les carcasses de voitures et les essieux moteurs souillés
d'hydrocarbures, entreposés à l'air libre, sans autre protection,
pouvaient
effectivement constituer un danger de pollution des eaux en cas de
forte
pluie; les jerrycans militaires déposés dans le hangar, à même le
sol, ont
été évacués en raison du risque d'incendie, à la demande de
l'Etablissement
cantonal contre l'assurance contre l'incendie
et les éléments
naturels; ils
n'étaient au surplus pas entreposés dans un bac de rétention étanche
propre à
éviter une éventuelle pollution en cas de fuite; de ce point de vue,
leur
évacuation pouvait également se justifier sur la base de l'art. 54
LEaux.
Le recourant conteste en vain la légitimité des mesures
d'intervention prises
le 9 mai 2001 et, partant, des frais relatifs à ces opérations, mis à
sa
charge par la décision de recouvrement du 21 octobre 2001. En date du
17 mai
1999, les autorités cantonales lui ont fait interdiction, avec effet
immédiat, de poursuivre toute activité d'entreposage de véhicules hors
d'usage, d'auto-démolition et de récupération sur la parcelle n° 236
de
Chavornay; ils l'ont en outre sommé d'évacuer sans délai tous
véhicules et
déchets qui encombraient le site et de les acheminer vers un centre de
traitement autorisé d'ici au 25 juin 1999. Ils indiquaient enfin que
les
travaux d'évacuation pourraient être confiés à une entreprise tierce,
aux
frais de X.________, s'ils ne devaient pas être exécutés avec toute la
diligence requise. Le Service des eaux, sols et assainissement du
canton de
Vaud a réitéré l'injonction faite au recourant d'entreprendre sans
délai
l'évacuation de tous véhicules et déchets, dans un courrier du 17
novembre
2000, puis lors d'un entretien intervenu le 21 décembre 2000 en
présence de
l'intéressé et de ses conseils. Il lui a enfin adressé une nouvelle
mise en
demeure le 7 février 2001. X.________ ayant néanmoins persisté dans
ses
activités non autorisées, une inspection locale s'est tenue le 4 mai
2001 en
présence de l'intéressé, alors détenu à titre préventif pour
infraction à la
législation fédérale sur la protection des eaux, de la gendarmerie et
des
représentants de la Municipalité de Chavornay, de l'Office cantonal
de la
police du commerce et du Service des eaux, sols et assainissement; à
cette
occasion, X.________ a été averti que les mesures d'évacuation
seraient
opérées d'office. Les mesures prises le 9 mai 2001 l'ont donc été au
terme
d'une procédure qui respecte les exigences requises en la matière
(cf. ATF
105 Ib 343 consid. 4b p. 345; ZBl 99/1998 p. 138; André Grisel,
Traité de
droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, p. 638).
Le recourant a certes donné suite pour l'essentiel à l'ordre
d'évacuation
prononcé le 17 mai 1999, comme l'a constaté le Juge instructeur lors
de la
visite faite sur place le 11 juin 1999 dans le cadre de l'instruction
du
recours formé contre cette décision. Toutefois, selon les
constatations de
fait non contestées et qui lient le Tribunal fédéral (cf. art. 105
al. 2 OJ),
il a continué à entreposer des déchets et des produits susceptibles
d'entraîner une pollution des eaux sur le site de Chavornay.
Contrairement à
ce que prétend le recourant, il ne suffisait pas d'enlever les épaves
de
véhicules et autres déchets entreposés sur le site pour rétablir une
situation conforme au droit. La décision d'exécution du 17 mai 1999
impliquait également l'interdiction de stocker des carcasses de
voitures et
d'autres objets présentant des risques pour l'environnement aussi
longtemps
que les installations nécessaires pour éviter une éventuelle
pollution des
eaux n'étaient pas réalisées. Les autorités cantonales ne se
trouvaient
nullement dans l'obligation de prendre une nouvelle décision
d'exécution avec
mise en demeure, avant de procéder à une évacuation forcée aux frais
du
perturbateur. L'interprétation du recourant suivant laquelle
l'autorité
administrative devrait notifier une nouvelle décision chaque fois que
les
objets visés par la décision d'exécution sont remplacés par d'autres
empêcherait pratiquement une remise en état des lieux et une exécution
efficiente de la loi et ne saurait être suivie (cf. arrêt du Tribunal
fédéral
1P.84/2001 du 10 avril 2001, consid. 3b). Le recours est donc
manifestement
mal fondé sur ce point.

2.2 Il reste à examiner si, comme le prétend le recourant, les
mesures prises
ne vont pas au-delà de la décision de base ordonnant l'évacuation ou
la
remise en état des lieux et, par conséquent, si les frais
d'évacuation mis à
sa charge ne comprennent pas des frais inutiles ou non couverts pas
cette
décision. L'obligation de prendre en charge les frais d'exécution par
substitution ne s'étend en effet qu'à ceux nécessités par la bonne
exécution
de la mesure de rétablissement des lieux, dans le cadre des prix
usuels
(arrêt précité 1P.84/2001 du 10 avril 2001, consid. 3a; Christine
Ackermann
Schwendener, Die klassische Ersatzvornahme als Vollstreckungsmittel
des
Verwaltungsrechts, thèse Zurich 2000, p. 94/95 et les références
citées en
note 136). Dans ce cadre, l'autorité jouit d'un important pouvoir
d'appréciation et seules les dépenses manifestement inutiles doivent
être
retranchées (ATF 102 Ib 203 consid. 6 p. 211).
En l'occurrence, les objets évacués présentaient un risque de
pollution des
eaux dès lors qu'ils étaient entreposés à l'air libre, à même le sol,
sans
autre mesure de protection. De ce point de vue, leur évacuation et
leur
élimination aux frais du recourant échappe à toute critique. Pour le
surplus,
celui-ci se borne à prétendre que les prix facturés par les
entreprises
mandatées pour procéder à la remise en état des lieux seraient
excessifs en
comparaison de ceux pratiqués usuellement dans la branche, sans
produire de
pièces propres à établir la réalité de ses dires, comme il lui
appartenait de
le faire s'il entendait contester les faits retenus. Au demeurant, il
ressort
du dossier établi par le Service des eaux, sols et assainissements
que ce
dernier s'est enquis des tarifs de transports et d'évacuation
pratiqués par
deux autres entreprises de la place lausannoise avant de porter son
choix sur
celles finalement mandatées. Il importe enfin peu que le recourant
aurait pu
procéder lui-même à l'évacuation à un prix inférieur (cf. Christine
Ackermann
Schwendener, op. cit., p. 95 et les références citées en note 141).
Sous cet
angle également, la décision de recouvrement des frais d'exécution par
substitution échappe à toute critique.

3.
Le recours doit par conséquent être rejeté dans la mesure où il est
recevable. Celui-ci étant d'emblée dénué de toute chance de succès, il
convient de rejeter la demande d'assistance judiciaire présentée par
le
recourant (art. 152 al.1 OJ) et de mettre à sa charge l'émolument
judiciaire
(art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ). Il n'y a pas lieu d'octroyer de
dépens
(art. 159 al. 2 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

2.
La demande d'assistance judiciaire est rejetée.

3.
Un émolument judiciaire de 1'500 fr. est mis à la charge du recourant.

4.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire du recourant
ainsi
qu'au Département de la sécurité et de l'environnement et au Tribunal
administratif du canton de Vaud.

Lausanne, le 17 mars 2003

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: