| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 07 mars 2003, 1P.636/2002

{T 1/2}
1P.636/2002 /col

Arrêt du 7 mars 2003
Ire Cour de droit public

MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du
Tribunal
fédéral, Aeschlimann et Reeb.
Greffier: M. Jomini.

Municipalité de Lausanne, 1002 Lausanne,
recourante,

contre

Association pour un autre Rôtillon (APAR),
case postale 201, 1002 Lausanne,
intimée, représentée par Me Jean-Claude Perroud, avocat, rue du
Grand-Chêne 4
& 8, case postale 3648, 1002 Lausanne,
Tribunal administratif du canton de Vaud, avenue Eugène-Rambert 15,
1014
Lausanne.

procédure administrative cantonale, dépens

recours de droit public contre la décision du juge instructeur du
Tribunal
administratif du canton de Vaud
du 4 novembre 2002.

Faits:

A.
Le 2 août 2002, l'Association pour un autre Rôtillon (APAR) a
sollicité de la
Municipalité de la commune de Lausanne (ci-après: la municipalité)
l'autorisation d'occuper le parking du quartier du Rôtillon, au
centre de la
ville, durant les soirées des 30 et 31 août 2002. Cette association
entendait
y organiser les "IIèmes Rôtillonades du IIIème Millénaire",
manifestation
présentant au public différentes animations. Le parking du Rôtillon
fait
partie du domaine public communal.

Le 19 août 2002, la municipalité a refusé l'autorisation requise, en
invoquant les nuisances que subiraient les habitants du voisinage.

B.
Le 25 août 2002, l'APAR a écrit à la municipalité pour lui demander
de revoir
sa position.

C.
Simultanément, le 27 août 2002, l'APAR a saisi le Tribunal
administratif du
canton de Vaud d'un recours contre la décision municipale du 19 août
2002. Le
Tribunal administratif a tenu audience le 29 août suivant et il a
statué le
jour même (l'arrêt motivé porte la date du 12 septembre 2002). Il a
réformé
la décision attaquée en ce sens que l'autorisation demandée par
l'APAR était
délivrée pour une manifestation conforme au programme annoncé par
cette
association. Le Tribunal administratif a renoncé à percevoir un
émolument
judiciaire; il a en revanche condamné la commune de Lausanne à verser
à
l'APAR des dépens, arrêtés à 1'000 fr.

D.
La municipalité a formé un recours de droit public contre l'arrêt du
Tribunal
administratif. Le Tribunal fédéral a admis ce recours par un arrêt
rendu le
18 octobre 2002, annulant la décision attaquée (cause 1P.536/2002).
L'annulation est fondée sur une violation des règles garantissant
l'indépendance et l'impartialité des autorités judiciaires.

E.
Après l'arrêt du Tribunal fédéral, le juge instructeur du Tribunal
administratif - lequel avait présidé la cour ayant rendu l'arrêt des
29 août
et 12 septembre 2002 - a informé les parties, par une ordonnance du 22
octobre 2002, que la cause était devenue sans objet et qu'il
convenait de
mettre un terme à la procédure en statuant sur les frais et dépens,
conformément à l'art. 52 de la loi cantonale sur la juridiction et la
procédure administratives (LJPA), appliqué par analogie. Un délai au
31
octobre 2002 a été fixé aux parties pour communiquer leurs
déterminations,
étant précisé que la décision serait prise ensuite.

La municipalité n'a pas déposé d'observations. L'APAR s'est pour sa
part
déterminée le 31 octobre 2002.

F.
Le 4 novembre 2002, le juge instructeur du Tribunal administratif a
déclaré
sans objet le recours formé par l'APAR contre la décision de la
municipalité
et il a rayé la cause du rôle; il a retenu que la manifestation
litigieuse
avait déjà eu lieu aux dates fixées, et que les circonstances
politiques
avaient évolué après l'adoption, le 22 septembre 2002 en votation
populaire,
de crédits pour le réaménagement de la rue desservant le quartier du
Rôtillon, projet auparavant contesté par l'APAR qui avait organisé sa
manifestation dans la perspective de cette votation. Le juge
instructeur n'a
pas mis d'émolument judiciaire à la charge des parties, mais il a
alloué à
l'APAR une indemnité de 1'000 fr. à titre de dépens, à verser par la
commune
de Lausanne.

G.
Agissant par la voie du recours de droit public, la municipalité
demande au
Tribunal fédéral d'annuler cette décision. La recourante se prévaut de
l'autonomie communale et se plaint de violations des art. 29 et 30
Cst. (en
relation avec l'art. 6 par. 1 CEDH) ainsi que d'une application
arbitraire,
ou contraire à l'art. 9 Cst., des art. 52 et 55 LJPA. En substance,
selon
elle, le recours de l'APAR aurait été classé abusivement, par un
magistrat
qui aurait dû se récuser et de toute manière ne pas statuer seul, et
les
dépens n'auraient pas dû être mis à sa charge.

L'APAR conclut à l'irrecevabilité du recours de droit public,
subsidiairement
à son rejet. Le Tribunal administratif propose le rejet du recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
La recourante prétend que le magistrat qui a rendu la décision
attaquée
aurait dû se récuser, car il avait déjà participé à la décision du 29
août
2002, annulée par le Tribunal fédéral. Or ce magistrat avait annoncé,
dans
son ordonnance du 22 octobre 2002, qu'il entendait rendre lui-même une
décision rayant la cause du rôle. Tandis qu'elle aurait pu réagir
dans le
délai de déterminations fixé dans ladite ordonnance, la recourante
n'a pas
présenté d'emblée une demande de récusation (laquelle aurait alors été
transmise à la Cour plénière du Tribunal administratif - cf. art. 15
al. 2
let. e et art. 43 LJPA). Or, selon la jurisprudence, le grief tiré de
la
prévention du juge doit être soulevé aussitôt que possible. Celui qui
omet de
dénoncer immédiatement un tel vice, quand le motif de récusation
était déjà
connu auparavant, et laisse le procès se dérouler sans intervenir,
agit
contrairement à la bonne foi et voit se périmer son droit de se
plaindre
ultérieurement de la violation qu'il allègue (ATF 128 V 82 consid. 2b
p. 85;
126 III 249 consid. 3c p. 253; 121 I 225 consid. 3 p. 229; 120 Ia 19
consid.
2c/aa p. 24, et les arrêts cités). Il en va ainsi dans le cas
particulier et
le grief n'a pas à être examiné.

2.
Invoquant les garanties générales de procédure (art. 29 Cst.) et les
garanties de procédure judiciaire (art. 30 Cst.), la recourante
soutient que,
même pour constater le cas échéant l'irrecevabilité du recours contre
la
décision municipale parce que l'association requérante de
l'autorisation ne
pouvait plus se prévaloir d'un intérêt actuel à l'obtention d'un
jugement, le
Tribunal administratif aurait dû statuer en section, soit dans une
composition comprenant un juge et deux assesseurs.

2.1 Par l'ordonnance précitée du 22 octobre 2002, le magistrat
concerné a
informé les parties que la procédure se déroulerait conformément à
l'art. 52
LJPA, appliqué par analogie. Cette norme, sous le titre "Retrait du
recours",
a la teneur suivante:

"Le retrait du recours met fin à la procédure; le magistrat
instructeur raye
la cause du rôle et statue sur les frais et dépens.
L'autorité intimée peut, pendant la procédure de recours, rapporter ou
modifier sa décision. Le recourant est alors invité à dire s'il
retire,
maintient ou modifie son recours.

Lorsque, par suite d'une modification de la décision attaquée, le
recours est
devenu sans objet, le magistrat instructeur raye la cause du rôle et
statue
sur les frais et dépens."

Le droit cantonal prévoit encore, dans d'autres hypothèses, que le
magistrat
instructeur statue seul sur le sort d'un recours (cf. art. 33 et 35
LJPA,
concernant certains cas d'irrecevabilité). En principe toutefois, il
appartient aux sections du Tribunal administratif - un juge et deux
assesseurs - de statuer sur les recours administratifs (art. 16 LJPA).

2.2 Après l'ordonnance du 22 octobre 2002, la municipalité recourante
était
en mesure de contester, dans le délai de déterminations,
l'application de
l'art. 52 LJPA et donc le choix d'une procédure prenant fin par une
décision
du seul magistrat instructeur. En renonçant à le faire, la recourante
a
laissé se périmer son droit de requérir de l'autorité qu'elle statue
dans une
autre composition, en vertu d'autres règles de procédure. Ce grief
doit donc
lui aussi être écarté, pour les motifs déjà exposés au sujet de la
récusation
(supra, consid. 1; cf. également ATF 120 Ia 19 consid. 2c/bb p. 24).

3.
La recourante se plaint d'une violation du droit d'être entendu,
garanti par
l'art. 29 al. 2 Cst., parce que le juge instructeur ne lui a pas
communiqué
d'office les déterminations du 31 octobre 2002 déposées par
l'association
intimée, afin de lui permettre d'argumenter à ce propos.

Dans le cas particulier, comme on vient de le rappeler, la
possibilité a été
donnée aux deux parties de se déterminer, dans le même délai, sur
l'application de l'art. 52 LJPA. L'objet et le fondement juridique de
la
décision attaquée ont ainsi été clairement annoncés, avant qu'elle ne
soit
rendue. Même si la recourante estime - de façon quelque peu
surprenante dans
ces conditions - que la décision attaquée a été prise
"subrepticement", il
est manifeste que les déterminations de l'intimée n'ont pas amené le
juge
instructeur à adopter une argumentation juridique nouvelle et
inattendue, ni
à retenir des faits dont elle n'avait pas connaissance. De
jurisprudence
constante, le droit constitutionnel ne confère pas, sauf circonstances
spéciales, un droit de répliquer après le dépôt de la réponse de la
partie
adverse (cf. ATF 114 Ia 84 consid. 3 p. 87, 307 consid. 4b p. 314;
111 Ia 2
consid. 3 p. 3). Le droit d'être entendu de la recourante n'a donc, à
l'évidence, pas été violé.

4.
La recourante se plaint d'une application arbitraire de l'art. 52
LJPA car
l'association intimée souhaitait, d'après ses déterminations du 31
octobre
2002, non pas un classement de l'affaire mais une décision sur le
fond. Ce
grief est manifestement irrecevable car la recourante ne se prévaut
pas, à ce
propos, de ses intérêts propres et juridiquement protégés (cf. art.
88 OJ;
cf. notamment ATF 126 I 81 consid. 3b p. 85), mais bien plutôt de ceux
qu'aurait pu invoquer l'association intimée. La décision attaquée
entraîne en
effet, formellement, l'entrée en force de la décision prise le 19
août 2002
par la municipalité; celle-ci ne peut pas elle-même prétendre, par la
voie du
recours de droit public, à obtenir finalement un autre résultat.

Cela étant, la recourante soutient que la décision déclarant sans
objet le
recours de l'association est arbitraire parce qu'elle a été rendue au
mépris
du principe de l'autorité de la chose jugée, après l'arrêt du Tribunal
fédéral du 18 octobre 2002 (1P.536/2002). Même s'il était recevable,
ce grief
serait manifestement mal fondé. Le Tribunal fédéral s'est borné, dans
son
premier arrêt, à annuler l'arrêt du Tribunal administratif, sans
donner
d'instructions à cette juridiction. Si le Tribunal fédéral a
considéré, le 18
octobre 2002, que la municipalité conservait un intérêt actuel et
pratique à
l'annulation d'une décision cantonale autorisant une manifestation
sur le
domaine public communal, alors que cette manifestation s'était déjà
déroulée
(arrêt 1P.536/2002, consid. 1.3), on ne saurait en déduire que,
réciproquement, le Tribunal administratif était tenu de reconnaître à
l'association intimée un intérêt actuel et pratique à demander
l'annulation
de la décision négative du 19 août 2002 de la municipalité. Les deux
situations se distinguent en effet clairement.

5.
La recourante voit dans sa condamnation aux dépens une application
arbitraire
du droit cantonal. En contestant à ce propos la décision attaquée,
elle peut
manifestement se prévaloir de ses intérêts propres et juridiquement
protégés
(cf. art. 88 OJ).

5.1 Saisi d'un recours de droit public pour arbitraire (art. 9 Cst.),
le
Tribunal fédéral n'annulera la décision attaquée que si elle méconnaît
gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou
si elle
heurte de manière choquante le sentiment de la justice ou de
l'équité. En
d'autres termes, il ne s'écartera de la solution retenue en dernière
instance
cantonale que si elle est insoutenable, en contradiction manifeste
avec la
situation effective, si elle a été adoptée sans motif objectif ou en
violation d'un droit certain. Il ne suffit pas que la motivation de la
décision soit insoutenable; encore faut-il qu'elle soit arbitraire
dans son
résultat (ATF 127 I 54 consid. 2b p. 56, 60 consid. 5a p. 70; 126 III
438
consid. 3 p. 440; 125 I 166 consid. 2a p. 168; 125 II 10 consid. 3a
p. 15,
129 consid. 5b p. 134 et les arrêts cités).

5.2 Conformément à l'art. 52 LJPA, il appartenait au juge instructeur,
considérant que le recours était devenu sans objet, de statuer sur
les frais
et dépens. D'après l'art. 55 al. 1 LJPA, applicable lorsque le
Tribunal
administratif rend un arrêt, les dépens sont en principe supportés
par la
partie qui succombe; l'art. 55 al. 3 LJPA réserve un autre mode de
répartition, lorsque l'équité l'exige. Dans le cas particulier, la
décision
attaquée retient que cette question "doit être résolue au vu des
mérites
respectifs des positions des parties en procédure, tels qu'ils
apparaissaient
au moment où l'affaire est devenue sans objet".

L'allocation de dépens à la partie qui obtient gain de cause ne
découle pas
des principes généraux du droit ni des garanties de la Constitution
fédérale;
cela relève de la seule législation
cantonale de procédure, dont le
Tribunal
fédéral n'examine l'application que sous l'angle de l'arbitraire (ATF
104 Ia
9 consid. 1 p. 13; arrêt P.1719/1984 in ZBl 86/1985 p. 508 consid.
2a). Les
critères retenus dans la décision attaquée, en l'absence d'une règle
légale
claire pour les cas où un recours devient sans objet, correspondent à
ce que
prévoit la loi fédérale d'organisation judiciaire en pareille
hypothèse: il
est statué sur les dépens "par une décision sommairement motivée, en
tenant
compte de l'état de choses existant avant le fait qui met fin au
litige"
(art. 72 de la loi fédérale de procédure civile fédérale [PCF; RS
273], par
renvoi de l'art. 40 OJ). Ces principes ne sont manifestement pas, en
eux-mêmes, arbitraires.

5.3 S'agissant du sort des dépens dans le cas particulier, le juge
instructeur a considéré qu'il n'avait pas à "s'écarter des
considérants de
l'arrêt du 29 août 2002 sur lesquels le Tribunal fédéral n'a pas émis
d'opinion susceptible de lier l'autorité cantonale". En d'autres
termes,
puisque le Tribunal administratif avait d'abord, en pesant les
intérêts en
présence, estimé que la manifestation devait être autorisée et que le
Tribunal fédéral, dans son arrêt du 18 octobre 2002, s'est borné à
sanctionner un vice dans la composition de la cour cantonale,
l'appréciation
anticipée sommaire sur laquelle repose la répartition des dépens
lorsque le
recours devient sans objet, pouvait se référer à l'argumentation déjà
développée par le Tribunal administratif. La recourante ne prétend
pas que
les critères retenus pour cette argumentation seraient dépourvus de
pertinence; on ne voit pas d'emblée qu'ils auraient été appliqués de
manière
arbitraire.

La recourante soutient néanmoins qu'elle aurait révoqué ou rapporté sa
première décision négative le 29 août 2002 en fin de matinée (soit
avant la
séance du Tribunal administratif), autorisant dès lors la
manifestation pour
autant qu'elle ait lieu sur une autre place publique de la ville, la
place de
l'Europe. Or il n'est pas fait mention de cette nouvelle décision,
communiquée oralement à l'association intimée, dans l'arrêt du
Tribunal
administratif des 29 août/12 septembre 2002. La juridiction cantonale
n'a
donc pas considéré que la première décision avait été véritablement
rapportée
ou modifiée, et donc qu'il y avait lieu de procéder conformément à
l'art. 52
al. 2 LJPA (cf. supra, consid. 2.1). Dans ces circonstances et en
l'absence
d'une nouvelle décision communiquée par écrit à l'autorité cantonale
de
recours, la dernière prise de position municipale pouvait sans
arbitraire
être interprétée comme une simple proposition transactionnelle dont
il n'y
avait pas lieu de tenir compte dans le jugement. Il n'était alors pas
non
plus arbitraire d'en faire abstraction pour statuer sur les dépens de
la
procédure devenue sans objet.

Dans son résultat, la décision attaquée ne se révèle en définitive pas
arbitraire, car on ne voit pas que d'autres critères ou éléments de
fait
auraient dû impérativement être retenus. Les griefs de la recourante
sont
donc mal fondés.

6.
Il s'ensuit que le recours de droit public doit être rejeté, dans la
mesure
où il est recevable. Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument
judiciaire
(art. 156 al. 2 OJ). La commune de Lausanne aura en revanche à payer à
l'association intimée, assistée par un avocat, une indemnité à titre
de
dépens (art. 159 al. 1 et 2 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours de droit public est rejeté, dans la mesure où il est
recevable.

2.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

3.
Une indemnité de 1'500 fr., à payer à l'Association pour un autre
Rôtillon
(APAR) à titre de dépens, est mise à la charge de la commune de
Lausanne.

4.
Le présent arrêt est communiqué en copie à la Municipalité de
Lausanne, au
mandataire de l'association intimée et au Tribunal administratif du
canton de
Vaud.

Lausanne, le 7 mars 2003

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: