| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 25 février 2003, K.53/02

{T 7}
K 53/02

Arrêt du 25 février 2003
Ire Chambre

MM. et Mme les Juges Schön, Président, Borella, Leuzinger,
Lustenberger et
Kernen. Greffier : M. Vallat

ASSURA, Assurance maladie et accident, avenue
C.-F. Ramuz 70, 1009 Pully, recourante,

contre

M.________, 1202 Genève, intimé

Tribunal administratif de la République et Canton de Genève, Genève

(Jugement du 16 avril 2002)

Faits :

A.
M.________, a demandé le 18 juillet 2001 son affiliation à la
caisse-maladie
Assura (ci-après: la caisse). Il y a été affilié à compter du 1er
juillet de
la même année.

Constatant que l'intéressé n'avait pas été assuré à titre obligatoire
contre
le risque de maladie depuis le 1er janvier 1996, la caisse l'a
informé, par
lettre du 13 août 2001, qu'un supplément de prime de 9'616 fr.,
calculé sur
la base des montants des primes mensuelles des années 1996 à 2001,
avec
franchise maximale, pour une durée double de celle durant laquelle il
n'avait
pas été assuré et compte tenu d'un taux de 50 %, serait mis à sa
charge. Le 4
septembre 2001, la caisse a rendu une décision formelle de contenu
identique,
confirmée sur opposition le 6 novembre 2001.

B.
Par jugement du 16 avril 2002, le Tribunal administratif du canton de
Genève
a annulé la décision sur opposition précitée. Il a considéré en
substance que
la caisse, qui n'avait cherché à déterminer ni les circonstances
entourant le
retard d'affiliation ni la situation de l'assuré, avait grossièrement
violé
son obligation d'instruire la cause d'office et que celle-ci devait,
partant,
lui être renvoyée.

C.
La caisse interjette recours de droit administratif contre ce
jugement,
concluant à son annulation.

M.________ conclut au rejet du recours. L'Office fédéral des
assurances
sociales a renoncé à se déterminer.

Considérant en droit :

1.
1.1 Le litige a pour objet l'obligation de l'assuré de s'acquitter de
la
somme de 9'616 fr. à titre de supplément de prime en raison de la
tardiveté
de son affiliation à l'assurance-maladie obligatoire.

1.2 La décision litigieuse n'ayant pas pour objet l'octroi ou le
refus de
prestations d'assurance, le Tribunal fédéral des assurances doit se
borner à
examiner si les premiers juges ont violé le droit fédéral, y compris
par
l'excès ou par l'abus de leur pouvoir d'appréciation, ou si les faits
pertinents ont été constatés d'une manière manifestement inexacte ou
incomplète, ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles
de
procédure (art. 132 en corrélation avec les art. 104 let. a et b et
105 al. 2
OJ).

2.
La loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances
sociales
(LPGA), du 6 octobre 2000, est entrée en vigueur le 1er janvier 2003
et a
entraîné la modification de nombreuses dispositions dans le domaine de
l'assurance-maladie obligatoire. La législation en vigueur jusqu'au 31
décembre 2002 demeure cependant déterminante en l'espèce. En effet,
d'après
la jurisprudence, la législation applicable en cas de changement de
règles de
droit reste celle qui était en vigueur lors de la réalisation de
l'état de
fait qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des conséquences
juridiques (ATF 127 V 467 consid. 1, 126 V 166 consid. 4b), les faits
sur
lesquels le Tribunal fédéral des assurances peut être amené à se
prononcer
dans le cadre d'une procédure de recours de droit administratif étant
par
ailleurs ceux qui se sont produits jusqu'au moment de la décision sur
opposition litigieuse (i.c. du 6 novembre 2001) (ATF 121 V 366
consid. 1b).

3.
3.1Conformément à l'art. 5 LAMal (début et fin de la couverture
d'assurance),
lorsque l'affiliation a lieu dans les délais prévus à l'art. 3, al. 1,
l'assurance déploie ses effets dès la naissance ou la prise de
domicile en
Suisse. Le Conseil fédéral fixe le début de la couverture d'assurance
pour
les personnes désignées à l'art. 3, al. 3 (al. 1 ). En cas
d'affiliation
tardive, l'assurance déploie ses effets dès l'affiliation. L'assuré
doit
verser un supplément de prime si le retard n'est pas excusable. Le
Conseil
fédéral fixe, à cette fin, des taux indicatifs en tenant compte du
niveau des
primes au lieu de résidence de l'assuré et de la durée du retard. Si
le
paiement du supplément de prime met l'assuré dans la gêne, l'assureur
réduit
ce montant en tenant compte équitablement de la situation de l'assuré
et des
circonstances du retard (al. 2). La couverture d'assurance prend fin
lorsque
l'assuré cesse d'être soumis à l'obligation de s'assurer (al. 3).

Le supplément de prime prévu par l'al. 2 de l'art. 5 LAMal est
destiné à
exercer un effet dissuasif sur toute personne qui serait tentée
d'abuser du
système en n'y adhérant qu'au moment où elle a besoin de soins
coûteux ou
devient plus exposée à la maladie (Message du Conseil fédéral
concernant la
révision de l'assurance-maladie, du 6 novembre 1991, FF 1992 I 77 ss
spéc.
125). Corrélée à une couverture d'assurance qui ne débute qu'avec
l'affiliation (al. 2) et conditionnée par le caractère inexcusable du
retard
- mais où la situation de l'assuré et les circonstances du retard
doivent
être pris en compte en cas de gêne -, il s'agit d'une pure sanction
administrative (Maurer, Das neue Krankenversicherungsrecht, Bâle et
Francfort-sur-le-Main 1996, p. 39 [ci-après: Maurer,
Krankenversicherungsrecht]). Elle complète l'arsenal législatif
destiné à
rendre effective l'obligation d'assurance (v. le titre 2, chapitre
premier,
art. 3 ss LAMal, spéc. l'art. 6), la loi punissant, par ailleurs, de
l'emprisonnement ou de l'amende quiconque se sera dérobé,
partiellement ou
totalement à l'obligation de s'assurer, par des indications fausses ou
incomplètes ou de toute autre manière (art. 92 let. a LAMal).

3.2 Faisant usage de la compétence qui lui a été déléguée (art. 5 al.
2
LAMal), le Conseil fédéral a édicté l'art. 8 OAMal (Supplément de
prime en
cas d'affiliation tardive). Aux termes de cette disposition, le
supplément de
prime prévu à l'art. 5, al. 2, de la loi est prélevé pour le double
de la
durée du retard d'affiliation. Il se situe entre 30 et 50 % de la
prime.
L'assureur fixe le supplément en fonction de la situation financière
de
l'assuré. Si le paiement du supplément met celui-ci dans la gêne,
l'assureur
fixe un taux inférieur à 30 %, en tenant compte équitablement de la
situation
de l'assuré et des circonstances du retard (al. 1). Il n'est pas
perçu de
supplément lorsque les primes sont prises en charge par l'autorité
compétente
d'aide sociale (al. 2).

3.3 L'art. 5 al. 2 LAMal ne permet pas la perception de primes
arriérées,
mais impose la fixation par l'assureur à l'assuré qui s'est affilié
tardivement d'une prime supérieure à celle de ses autres assurés
(Message du
Conseil fédéral, loc. cit.). Aussi la sanction n'a-t-elle, d'emblée,
pas été
conçue sous la forme d'une prime unique exigible à l'affiliation,
mais comme
un supplément aux primes mensuelles (Eugster, Krankenversicherung, in
Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, note 49, p. 13), dont la
durée de
perception (Erhebungsdauer dans le texte allemand de l'art. 8 al. 1
OAMal)
correspond au double de la durée du retard d'affiliation mais à un
taux
n'excédant pas 50 %.

4.
4.1
4.1.1Le Tribunal fédéral des assurances examine en principe librement
la
légalité des dispositions d'application prises par le Conseil
fédéral. En
particulier, il exerce son contrôle sur les ordonnances (dépendantes)
qui
reposent sur une délégation législative. Lorsque celle-ci est
relativement
imprécise et que, par la force des choses, elle donne au Conseil
fédéral un
large pouvoir d'appréciation, le tribunal doit se borner à examiner
si les
dispositions incriminées sortent manifestement du cadre de la
délégation de
compétence donnée par le législateur à l'autorité exécutive ou si,
pour
d'autres motifs, elles sont contraires à la loi ou à la Constitution.
A cet
égard, une norme réglementaire viole l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle
n'est
pas fondée sur des motifs sérieux et objectifs, qu'elle est dépourvue
de sens
et d'utilité ou qu'elle opère des distinctions juridiques que ne
justifient
pas les faits à réglementer. Dans l'examen auquel il procède à cette
occasion, le juge ne doit toutefois pas substituer sa propre
appréciation à
celle de l'autorité dont émane la réglementation en cause. Il doit au
contraire se borner à vérifier si la disposition litigieuse est
propre à
réaliser objectivement le but visé par la loi, sans se soucier, en
particulier, de savoir si elle constitue le moyen le mieux approprié
pour
atteindre ce but (ATF 128 II 40 consid. 3b, 252 consid. 3.3, 128 IV
180
consid. 2.1, 128 V 98 consid. 5a, 105 consid. 6a et les références).

4.1.2 L'exigence de proportionnalité que la disposition réglementaire
tend à
concrétiser (Eugster, op. cit., no 26, pp. 13 s.), qui est au
demeurant
inhérente à toute sanction, suppose, d'une part, que le moyen utilisé
soit
propre à atteindre le but recherché et apparaisse nécessaire au
regard de la
fin envisagée et, d'autre part, qu'il existe un rapport raisonnable
entre le
résultat prévu et les restrictions de liberté qu'il nécessite (ATF
125 I 223
consid. 10d/aa, 482 consid. 3, 125 V 242 consid. 6b et les
références).
Cette exigence s'impose non seulement quant au montant de la
surprime, mais
également en relation avec la durée pendant laquelle l'assuré devra
s'en
acquitter à titre de sanction. Aussi convient-il d'examiner la
conformité de
l'ordonnance au droit fédéral sous ces deux aspects.

4.2
4.2.1Fondée sur une délégation de compétence précise, dont l'objet
est la
fixation de taux indicatifs, la réglementation de l'ordonnance tient
compte
de la durée et des circonstances du retard, de la situation
financière de
l'assuré et, en particulier, du risque que ce dernier tombe dans la
gêne en
raison du paiement de la surprime. En fixant la durée de la
perception au
double de la durée du retard et le taux du supplément au plus à 50 %
de la
prime, l'art. 8 al. 1 OAMal limite le montant de la surprime à une
somme
maximale équivalent globalement à celle «économisée» par l'assuré
durant le
temps où il n'a pas été affilié; la surprime ainsi calculée sur la
base de la
prime d'assurance prend en considération, conformément au mandat
légal, le
niveau des primes au lieu de résidence de l'assuré. Quant à sa
quotité, les
fourchettes dans lesquelles son montant peut être fixé, soit 30 à 50
% dans
la norme et 0 à 30 % en cas de gêne, laissent aux caisses appelées à
statuer
un large pouvoir d'appréciation, qui permet, en tenant compte de la
situation
financière de l'intéressé et des circonstances du retard, de
prononcer une
sanction appropriée. Dans cette mesure, la disposition réglementaire
respecte
le cadre de la norme de délégation et le principe de proportionnalité
en
relation avec la fixation du montant de la surprime.

4.2.2 Conçue comme un supplément à la prime courante (v. supra
consid. 3.3) -
ce qui justifie, au demeurant, que l'al. 2 de l'art. 8 OAMal précise
que le
supplément n'est pas perçu lorsque les primes sont prises en charge
par
l'autorité compétente d'aide sociale - pour une période
(Erhebungsdauer)
correspondant à un multiple de celle de la lacune de couverture
d'assurance,
la sanction peut être appelée à déployer ses effets dans la durée.
Aussi
peut-on s'étonner que ni la loi ni l'ordonnance ne fixent une limite
temporelle à sa perception.

La délégation de compétence au Conseil fédéral prévue par l'art. 5
al. 2
LAMal portant sur la fixation de taux indicatifs tenant compte,
notamment, de
la durée du retard, il faut admettre que le législateur a délégué le
soin de
régler la question du rapport entre la durée du retard et celle de la
sanction au Conseil fédéral. Aussi n'est-il pas nécessaire d'examiner
si le
non-plafonnement de la durée de la sanction constitue une lacune,
proprement
dite ou non, de la loi (cf. ATF 122 I 255 consid. 6a, 121 III 225 ss)
et si
les conditions auxquelles le juge peut combler une lacune de la loi
sont
réunies (cf. ATF 127 V 41 consid. 4b/cc, 123 V 130 consid. 2, 121 III
226,
121 V 176 consid. 4d, 119 V 254 ss consid. 3b et les références
citées). Il
suffit, en effet, de constater que l'application de la norme
réglementaire
peut aboutir au prononcé de sanctions dont la durée n'est plus dans un
rapport raisonnable avec l'omission fautive qui les justifient - elles
violent, partant, l'exigence constitutionnelle de proportionnalité
(art. 36
al. 3 Cst.) - et que la règle de l'art. 8 al. 1 OAMal ne peut,
partant, être
appliquée dans tous les cas sans correctif.

Le cas d'espèce, dans lequel l'obligation d'assurance a été violée
soixante-six mois durant et où, partant, la sanction devrait être
infligée
pendant 132 mois, soit onze ans, est, à cet égard, exemplaire.

4.3 La perception de (sur)primes d'assurance à titre de sanction
administrative en cas de violation d'une obligation d'assurance est
également
prévue dans le domaine de l'assurance-accidents obligatoire (v.
Maurer,
Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, Berne 1985, p. 580).
Conformément à
l'art. 95 al. 1 LAA (Primes spéciales), si l'employeur n'a pas assuré
ses
travailleurs, n'a pas annoncé à la CNA l'ouverture de son entreprise
ou, de
toute autre manière, s'est dérobé à son obligation de payer
les
primes, la
CNA ou la caisse supplétive perçoit auprès de lui, pour la durée de
son
omission, mais pour cinq ans au plus, des primes spéciales s'élevant
au
montant des primes dues. Ce montant est doublé lorsque d'une manière
inexcusable, l'employeur s'est dérobé à l'obligation d'assurer ses
travailleurs ou de payer les primes. En cas de récidive de la part de
l'employeur, les primes spéciales peuvent être d'un montant de trois
à dix
fois celui des primes dues. Lorsque le montant des primes spéciales
s'élève
au montant simple des primes dues, des intérêts moratoires sont
perçus.
L'employeur ne peut déduire les primes spéciales du salaire des
travailleurs.

La similitude des problématiques réglées (la sanction en cas de retard
d'affiliation) et des solutions données respectivement par les art. 5
al. 2
LAMal et 95 LAA (une surprime) justifie que l'on applique par
analogie au
supplément de prime de la LAMal le délai maximal de cinq ans
applicable à la
prime spéciale de l'art. 95 LAA. Ce délai correspond, du reste, quant
à sa
durée, à celui de l'art. 94 al. 1 LAA (sur l'application par analogie
de
cette disposition dans le domaine de la LAMal, v. Maurer,
Krankenversicherungsrecht, pp. 145 s.) relatif au paiement des
arriérés de
primes dans l'assurance-accidents obligatoire).

5.
5.1En l'espèce, le montant de la sanction a été fixé par la caisse
selon le
décompte suivant:
Nombre de mois écoulés depuis le 01.01.1996 66 mois
Doublement de la durée du retard d'affiliation
Nombre de mois pris en compte 132 mois
Cotisation mensuelle de l'assurance
obligatoire des soins prise en considération
du 01.01.96 au 31.12.96 fr. 126.--
du 01.01.97 au 31.12.97 fr. 140.--
du 01.01.98 au 31.12.98 fr. 140.--
du 01.01.99 au 31.12.99 fr. 140.--
du 01.01.00 au 31.12.00 fr. 150.--
du 01.01.01 au30.06.01 fr. 158.--
Pourcentage fixé par la loi 50 %
Supplément de prime pour affiliation tardive fr. 9'616.--

5.2Hormis le fait qu'établi de cette manière, le montant de la
surprime
aurait été de 9'300 fr. (= 0,5 x ([24 x 126] + [72 x 140] + [24 x
150] + [12
x 158])) et non 9'616 fr., cette méthode de calcul n'est pas conforme
aux
principes exposés ci-dessus.

En tant que la réglementation des art. 5 al. 2 LAMal et 8 al. 1 OAMal
ne
permet pas la perception de primes arriérées, mais impose un
supplément de
prime, ce supplément doit, tout d'abord, être calculé sur la base de
la prime
courante de l'assuré et non sur celle des primes en vigueur durant la
lacune
d'affiliation. Elle ne saurait, non plus, être prélevée sous la forme
d'une
prime unique (supra consid. 3.1 et 3.3), mais doit l'être sous forme
de
suppléments aux primes mensuelles durant 60 mois au plus (supra
consid. 4.3).
Ce mode de prélèvement n'est, du reste, pas sans influence sur
l'appréciation
du risque que l'exécution de la sanction mette l'assuré dans la gêne,
même
s'il peut se révéler problématique en cas de changement d'assureur
(Eugster,
op. cit., note 49 p. 13).

5.3 En relation avec les circonstances de fait qui déterminent la
quotité de
la surprime (motif du retard et situation financière de l'intéressé),
la
caisse ne pouvait non plus, comme l'ont relevé à juste titre les
premiers
juges appliquer le taux maximum prévu par la loi (50 %) sans avoir au
préalable cherché à établir d'une manière ou d'une autre les
circonstances
déterminantes (motifs du retard et situation personnelle de
l'intéressé).

Il est vrai que les déclarations de ce dernier en procédure cantonale
(lettre
du 16 novembre 2001) laissent augurer certaines difficultés quant à sa
collaboration à la procédure. Il convient toutefois de rappeler, sur
ce
point, que selon les circonstances, l'assureur social se heurtant à
un manque
de collaboration d'une partie peut, après lui avoir imparti un délai
pour
respecter ses obligations et l'avoir avertie des conséquences de son
attitude, se prononcer en l'état du dossier; le cas échéant, il pourra
rejeter la demande présentée par cette partie en considérant que les
faits
dont elle entend tirer un droit ne sont pas démontrés (cf. ATF 117 V
264
consid. 3b et les références). Au lieu de se prononcer sur le fond,
en l'état
du dossier, l'assureur peut également, cas échéant, rendre une
décision
d'irrecevabilité de la demande dont il est saisi (cf. ATF 108 V 230 s.
consid. 2; v. également Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der
Sozialversicherung, ch. 229, pp. 108 s.; Maurer,
Unfallversicherungsrecht, p.
256; Hardy Landolt, Das Zumutbarkeitsprinzip im schweizerischen
Sozialversicherungsrecht, thèse, Zurich 1994, pp. 172 ss, ainsi que
l'art. 43
al. 3 LPGA). Mais l'assureur ne peut se prononcer en l'état du
dossier ou
refuser d'entrer en matière - le choix de l'une ou l'autre décision
dépendra
notamment de l'avancement de l'instruction de la cause et de ses
conséquences
pour l'assuré ou d'éventuels tiers intéressés -, que s'il ne lui est
pas
possible d'élucider les questions de faits encore ouvertes sans
difficultés
ni complications particulières malgré l'absence de collaboration de
l'assuré
(cf. ATF 108 V 231 ss, 97 V 177; Maurer, Unfallversicherungsrecht, p.
255).

6.
Il résulte de ce qui précède que c'est à juste titre que les premiers
juges
ont renvoyé la cause à la caisse afin qu'elle complète l'instruction
et rende
une nouvelle décision, aussi le recours doit-il être rejeté. En
procédant de
la sorte, il incombera, par ailleurs, à la caisse de tenir compte des
principes exposés ci-dessus.

7.
La recourante, qui succombe, supportera les frais de la procédure
(art. 156
al. 1 en corrélation avec l'art. 135 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce :

1.
Le recours est rejeté au sens des considérants.

2.
Les frais de justice, d'un montant de 1'000 fr., sont mis à la charge
de la
recourante et compensés avec l'avance de frais qu'elle a versée.

3.
Le présent arrêt sera communiqué aux parties, au Tribunal
administratif de la
République et Canton de Genève et à l'Office fédéral des assurances
sociales.

Lucerne, le 25 février 2003
Au nom du Tribunal fédéral des assurances

Le Président de la Ire Chambre: Le Greffier: