| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 25 février 2003, 1A.228/2002

{T 0/2}
1A.228/2002 /col

Arrêt du 25 février 2003
Ire Cour de droit public

MM. les Juges fédéraux Aemisegger, Président de la Cour et Président
du
Tribunal fédéral, Aeschlimann, Reeb, Féraud et Catenazzi.
Greffier: M. Jomini.

République et canton de Genève (Etat de Genève),
recourant,
agissant par le Département cantonal de l'aménagement,
de l'équipement et du logement, rue David-Dufour 5, case postale 22,
1211
Genève 8,

contre

1. H.________,

2. F.________,

3. M.________,

4. G.________,

5. B.________,
intimés,
tous représentés par Me Jean-Daniel Borgeaud, avocat, boulevard des
Tranchées
16, case postale 328, 1211 Genève 12,
Tribunal administratif de la République et canton de Genève, rue des
Chaudronniers 3, 1204 Genève.

autorisation de construire

recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal
administratif de la
République et canton de Genève
du 24 septembre 2002.

Faits:

A.
H. ________, F.________, M.________, G.________ et B.________
(ci-après:
H.________ et consorts) ont adressé en juillet 1999 au Département de
l'aménagement, de l'équipement et du logement de la République et
canton de
Genève (ci-après: le département cantonal) une demande préalable pour
un
projet de construction - un ensemble d'habitat groupé - sur des
terrains dont
ils sont propriétaires à Vernier (parcelles n° 2936, 2937, 2938,
2939, 2940,
2941, 2942 et 2943). Ces terrains, actuellement cultivés, sont
classés dans
la 5e zone du plan d'affectation cantonal, laquelle est une zone
résidentielle destinée aux villas, d'après la définition de l'art. 19
al. 3
de la loi cantonale d'application de la loi fédérale sur
l'aménagement du
territoire (LaLAT).

Le 20 avril 2000, le département cantonal a refusé l'autorisation
préalable
en indiquant qu'"un reclassement en zone agricole [était] envisagé
pour les
parcelles considérées, qui font partie d'une zone à bâtir délimitée
le 19
décembre 1952". Ce refus est fondé principalement sur l'art. 17
LaLAT, qui
permet au département cantonal de refuser une autorisation de
construire
"lorsqu'une modification du régime des zones paraît nécessaire [...] à
l'effet de prévenir une construction qui serait de nature à
compromettre des
objectifs d'urbanisme ou la réalisation d'équipements publics" (al.
1). La
décision retient encore la non-conformité du projet aux normes sur
l'équipement des zones à bâtir (art. 19 et 22 LAT [RS 700]) ainsi
qu'à l'art.
24 LPE (RS 814.01), disposition relative aux zones résidentielles
exposées au
bruit - en l'occurrence au bruit du trafic aérien, les terrains
litigieux se
trouvant à proximité de l'aéroport international de Genève.

B.
H.________ et consorts ont recouru contre cette décision auprès de la
Commission cantonale de recours en matière de constructions. Par un
prononcé
du 18 octobre 2001, cette autorité a admis le recours et renvoyé le
dossier
au département cantonal "pour nouvelle décision au sens des
considérants", à
savoir "pour examen des conditions posées à l'octroi de
l'autorisation en
matière d'équipement des parcelles et de mesure de protection contre
le bruit
et délivrance de l'autorisation sollicitée, le cas échéant sous
conditions"
(consid. C de ce prononcé). La Commission de recours a en particulier
considéré que le motif de refus de l'art. 17 al. 1 LaLAT ne pouvait
plus être
invoqué car, la mise à l'enquête publique du projet de modification
du régime
n'étant pas intervenue dans les douze mois à compter de la décision
de refus,
le propriétaire reprenait donc "la libre disposition de son terrain
selon les
normes de la zone existante" conformément à ce que prévoit l'art. 17
al. 2
LaLAT.

C.
Le département cantonal a recouru contre ce prononcé auprès du
Tribunal
administratif cantonal. Ce recours a été rejeté par un arrêt rendu le
24
septembre 2002. Les arguments justifiant, d'après le recourant, un
refus
d'autorisation - les nuisances sonores excessives, l'absence d'un
équipement
suffisant, l'effet anticipé négatif du projet de zone agricole au
sens de
l'art. 17 LaLAT et, enfin, le défaut de validité de la zone à bâtir
délimitée
en 1952 - ont tous été écartés.

D.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'Etat de
Genève
demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal
administratif et de
confirmer la décision prise le 20 avril 2000 par le département
cantonal. Il
soutient que l'autorisation préalable de construire viole les art. 22
et 24
LPE, 19 et 24 LAT.

H. ________ et consorts concluent à l'irrecevabilité du recours de
droit
administratif, subsidiairement à son rejet.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des
recours
qui lui sont soumis (ATF 128 I 46 consid. 1a p. 48, 177 consid. 1 p.
179 et
les arrêts cités).

1.1 La contestation porte sur une autorisation de construire au sens
de
l'art. 22 LAT (autorisation préalable, d'après la réglementation du
droit
cantonal genevois, réservée aux art. 22 al. 3 et 25 al. 1 LAT). Selon
l'art.
34 al. 1 LAT, le recours de droit administratif n'est alors recevable
que si
la décision attaquée, prise en dernière instance cantonale, porte
"sur la
reconnaissance de la conformité à l'affectation de la zone de
constructions
et d'installations sises hors de la zone à bâtir", ou encore "sur des
demandes de dérogation en vertu des art. 24 à 24d [LAT]". En pareil
cas, les
cantons ont qualité pour recourir (art. 34 al. 2 LAT). L'art. 34 al.
3 LAT
dispose en revanche que les autres décisions prises en matière
d'autorisations de construire par les autorités cantonales de dernière
instance sont définitives, le recours de droit public étant réservé.

1.2 Le canton recourant se plaint d'une violation de l'art. 24 LAT,
régissant
les "exceptions prévues hors de la zone à bâtir". Or la 5e zone (zone
résidentielle), dans laquelle sont classés les terrains litigieux, est
qualifiée par le droit cantonal de zone à bâtir (cf. titre de l'art.
19
LaLAT). Les art. 24 ss LAT ne s'y appliquent pas, par principe, car
les
dérogations éventuelles à l'intérieur de la zone à bâtir sont
délivrées sur
la base du droit cantonal (art. 23 LAT). En d'autres termes, quand une
contestation porte sur une autorisation de construire dans une zone à
bâtir
au sens de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (cf. art.
15 LAT),
que le projet soit ou non conforme à la destination de cette zone,
l'application des art. 24 ss LAT n'entre pas en considération et la
voie du
recours de droit administratif n'est pas ouverte en vertu de l'art.
34 al. 1
LAT.

1.3 Le recourant prétend toutefois que le Tribunal administratif
aurait dû
appliquer l'art. 24 LAT, après avoir constaté que le plan général
d'affectation du canton avait perdu sa validité à partir du 1er
janvier 1988
en ce qui concerne le territoire destiné à la construction; en
d'autres
termes, les terrains litigieux se trouveraient en réalité hors de la
zone à
bâtir. Le recourant se réfère aux art. 35 et 36 LAT.

1.3.1 Il incombait aux cantons, conformément à l'art. 35 al. 1 let.
b LAT,
de veiller à ce que les plans d'affectation fussent établis à temps,
mais au
plus tard dans un délai de huit ans à compter de l'entrée en vigueur
de la
LAT (ce délai parvenait à échéance le 31 décembre 1987). L'art. 36
al. 3 LAT
prévoit, pour cette phase intermédiaire, un régime provisoire: tant
que le
plan d'affectation n'a pas délimité des zones à bâtir, est réputée
zone à
bâtir provisoire la partie de l'agglomération qui est déjà largement
bâtie,
sauf disposition contraire du droit cantonal.

1.3.2 A lire le recours de droit administratif, le canton de Genève
n'aurait, quinze ans après l'échéance du délai de l'art. 35 al. 1
let. b LAT,
toujours pas adopté un plan d'affectation délimitant des zones à bâtir
conformément aux principes du droit fédéral (cf. notamment art. 15
LAT)
puisque la création de la 5e zone résulte d'un plan largement
antérieur à la
LAT (plan des zones du 19 décembre 1952). En outre, par leur
situation, les
terrains litigieux ne feraient pas partie de la zone à bâtir
provisoire au
sens de l'art. 36 al. 3 LAT. Aussi faudrait-il les assimiler à des
terrains
de la zone agricole, avant un classement formel dans cette zone qui
devrait
intervenir prochainement (après une enquête publique en 2002, un
projet de
loi tendant à la modification du régime des zones a été récemment
soumis au
Grand Conseil).

Le Tribunal administratif a écarté cette argumentation. Selon l'arrêt
attaqué, même dans l'hypothèse où le plan des zones n'aurait plus de
"validité formelle" depuis le 1er janvier 1988, il doit néanmoins être
appliqué car les autorités compétentes ont toujours agi "comme si ce
plan
constituait malgré tout une référence pour l'aménagement de ce
périmètre".

1.3.3 Après l'adoption de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire,
le canton de Genève a adopté, le 4 juin 1987, sa propre loi à ce
sujet (la
LaLAT, entrée en vigueur le 1er août 1987); celle-ci vise clairement
à mettre
en oeuvre, dans le canton, les principes de la loi fédérale, en
particulier
en matière de plans d'affectation (cf. notamment l'art. 1 let. b
LaLAT; voir
aussi l'Exposé des motifs du Conseil d'Etat in Mémorial des séances
du Grand
Conseil 1985, p. 1904 ss, 1908). L'art. 12 al. 1 LaLAT dispose que,
"pour
déterminer l'affectation du sol sur l'ensemble du territoire cantonal,
celui-ci est réparti en zones, dont les périmètres sont fixés par des
plans
annexés à la présente loi". Un de ces plans fixe le périmètre de la
5e zone,
à Vernier; il correspond, dans le cas des terrains litigieux, au
périmètre
d'une zone constructible d'un plan auparavant annexé à une ancienne
loi
cantonale sur les constructions et les installations diverses (comme,
sans
doute, c'est le cas pour la plupart des secteurs classés en 5e zone
dans le
canton - cf. Thierry Tanquerel, La participation de la population à
l'aménagement du territoire, thèse Genève 1988, p. 244). Le plan de
zones
mentionné à l'art. 12 LaLAT a ainsi été adopté par le Grand Conseil,
autorité
en principe compétente pour décider de l'affectation du sol dans le
canton de
Genève (art. 15 al. 1 LaLAT); cette décision a été prise à l'occasion
de
l'adoption de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire, et
ceci dans
le délai de huit ans fixé par l'art. 35 al. 1 let. b LAT. Si
l'autorité
cantonale de planification a choisi, à ce moment-là, de confirmer la
délimitation de la 5e zone telle qu'elle avait été prévue plusieurs
décennies
auparavant, cela ne signifie pas qu'elle aurait alors renoncé à
mettre en
oeuvre les principes du droit fédéral relatifs aux plans
d'affectation et à
la limitation de l'étendue des zones à bâtir (cf. art. 3 al. 3, art.
15 LAT).
Le Plan directeur cantonal adopté le 15 septembre 1989 par le Grand
Conseil,
également dans le but de satisfaire aux exigences de la nouvelle loi
fédérale
sur l'aménagement du territoire (art. 6 ss LAT), indique à cet égard
que la
situation du canton de Genève est particulière, parce que les
autorités
cantonales avaient déjà, en 1929 et en 1952 notamment, pris des
mesures de
planification aux fins de limiter l'extension du territoire
constructible;
cette spécificité, par rapport à la situation d'autres cantons,
empêchait
d'envisager, globalement, une réduction des anciennes zones à bâtir
qui
n'étaient pas surdimensionnées et qui devaient plutôt faire l'objet
d'adaptations ponctuelles, le cas échéant (Plan directeur cantonal de
1989,
introduction, p. 6/7; cf. aussi, dans ce document, les explications
relatives
au Plan sectoriel de l'urbanisation, p. 178).

Dans la présente affaire, l'Etat de Genève se borne à invoquer la date
d'adoption du premier plan délimitant la 5e zone à Vernier - le 19
décembre
1952 - pour dénier toute portée ou validité à cette zone. Le recourant
n'explique toutefois pas pourquoi la décision du Grand Conseil de
confirmer
cette affectation en 1987, en adoptant l'art. 12 al. 1 LaLAT, les
plans
annexés à la loi ainsi que les règles définissant la destination de
cette
zone (art. 19 al. 3 LaLAT), pour les motifs exposés parallèlement
dans le
Plan directeur cantonal de 1989, serait contraire aux buts et
principes de la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire. Les autorités
cantonales de
planification ont eu, à cette époque, une position claire à ce sujet.
On ne
saurait prétendre actuellement, comme le fait l'auteur du recours de
droit
administratif sur la base de la seule comparaison de l'étendue de la
zone
résidentielle avant et après l'adoption de la LaLAT, que le canton de
Genève
avait de façon générale renoncé à définir l'affectation de la zone à
bâtir
conformément aux exigences du droit fédéral. Il n'y a au surplus
aucun motif,
à l'occasion d'une contestation sur une autorisation de construire,
de revoir
plus en détail, à la demande de l'autorité de planification, la
justification
du classement des terrains litigieux dans la zone à bâtir en 1987
(cf. ATF
127 I 103 consid. 6b p. 105; 125 II 643 consid. 5d p. 657; 121 II 317
consid.
12c p. 346; 120 Ia 227 consid. 2c p. 232 et les arrêts cités). Aussi
l'application de l'art. 24 LAT n'entre-t-elle pas en considération
dans le
cas particulier, le Tribunal administratif
s'étant à juste titre
fondé sur
les règles ordinaires prévues pour la zone à bâtir. Dans ces
conditions,
comme cela a déjà été exposé (supra, consid. 1.2), l'art. 34 al. 3
LAT exclut
la recevabilité du recours de droit administratif.

1.4 Quand la décision, prise en dernière instance cantonale au sujet
d'une
autorisation de construire, est fondée non seulement sur des règles
cantonales d'aménagement du territoire mais également sur des
dispositions de
la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE), la voie du
recours de droit administratif peut être ouverte si l'application de
ces
normes du droit public fédéral est en jeu. Le régime de l'art. 34 LAT
ne fait
pas obstacle, dans cette mesure, à ce que la protection juridique soit
soumise aux règles ordinaires des art. 97 ss OJ (art. 54 al. 1 LPE;
cf. ATF
125 II 10 consid. 2a p. 13; 123 II 88 consid. 1a p. 91, 231 consid. 2
p. 233;
116 Ib 175 consid. 1a p. 178 et les arrêts cités).

En l'occurrence, l'arrêt attaqué est fondé sur des normes fédérales en
matière de protection contre le bruit (l'art. 22 LPE et des règles
d'exécution), et le recourant dénonce une violation de ces règles. La
qualité
pour former un recours de droit administratif est définie à l'art.
103 OJ. La
collectivité publique, ou l'autorité, ne peut en principe pas
invoquer la
norme fixant les exigences de recevabilité pour le recours des
particuliers,
à savoir l'art. 103 let. a OJ - sauf dans l'hypothèse, manifestement
non
réalisée ici, où elle agit à l'instar d'un simple particulier - car
elle doit
satisfaire aux conditions soit de l'art. 103 let. b OJ (pour certaines
autorités fédérales), soit de l'art. 103 let. c OJ; en pareil cas,
elle doit
pouvoir se prévaloir d'un droit de recours accordé par la législation
fédérale (cf. ATF 123 II 371 consid. 2 p. 373, 425 consid. 2 et 3 p.
427-429;
110 Ib 96; 110 V 127 consid. 1 p. 129; 108 Ib 167 consid. 2a p. 170).
Or
l'art. 56 al. 2 LPE (titre de l'article: Droit de recours des
autorités) ne
prévoit pas, comme l'art. 34 al. 2 LAT, un droit de recours sans
restriction
pour les cantons; ce droit n'est en effet garanti que "lorsque des
atteintes
émanant d'un canton voisin affectent leur territoire". Cette
condition n'est
manifestement pas réalisée dans le cas présent, le recours étant
formé par un
canton contre une décision de son propre Tribunal administratif, à
propos de
nuisances provenant d'une installation située sur son propre
territoire.

1.5 Il s'ensuit que le recours de droit administratif est à tous
égards
irrecevable. Il est superflu d'examiner la possibilité de le
convertir en
recours de droit public pour violation de droits constitutionnels des
citoyens (art. 84 al. 1 let. a OJ) car, dans l'accomplissement de ses
tâches
en matière d'aménagement du territoire ou de protection de
l'environnement,
un canton n'est pas titulaire de ces droits constitutionnels, qui
existent
précisément contre lui (cf. ATF 125 I 173 consid. 1b p. 175; 121 I 218
consid. 2a p. 219 et les arrêts cités; arrêt 1P.555/1999 du 27
janvier 2000
dans la cause Aéroport International de Genève c. République et
canton de
Genève).

2.
Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument judiciaire (art. 156 al.
2 OJ).
L'Etat de Genève aura en revanche à payer aux intimés, assistés par un
avocat, une indemnité à titre de dépens (art. 159 al. 1 et 2 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours de droit administratif est irrecevable.

2.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

3.
Une indemnité de 2'000 fr., à payer à titre de dépens aux intimés
H.________,
F.________, M.________, G.________ et B.________, solidairement entre
eux,
est mise à la charge de l'Etat de Genève.

4.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire des intimés
ainsi
qu'au Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement et
au
Tribunal administratif de la République et canton de Genève.

Lausanne, le 25 février 2003

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: