| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 20 février 2003, I.450/01

{T 7}
I 450/01

Arrêt du 20 février 2003
Ire Chambre

MM. les Juges Schön, Président, Borella, Rüedi, Ferrari et Frésard.
Greffier
: M. Vallat

D.________, recourante, représentée par Me Christel Gobeli-Döll,
avocate,
chemin des Verjus 89, 1212 Grand-Lancy,

contre

Office cantonal AI Genève, boulevard du Pont-d'Arve 28, 1205 Genève,
intimé

Commission cantonale de recours en matière d'AVS/AI, Genève

(Jugement du 29 mai 2001)

Faits :

A.
D. ________ a travaillé en Suisse depuis 1981. Souffrant notamment de
douleurs chroniques, elle a présenté une demande de prestations de
l'assurance-invalidité le 20 décembre 1994. Par décision du 20 mai
1996,
l'Office AI du canton de Genève (ci-après : l'office), lui a alloué,
dès le
1er avril 1995, une demi-rente, correspondant à un degré d'invalidité
de 50
%.

Par décision du 12 octobre 1999, l'office a rejeté la demande de
révision
présentée par l'assurée et maintenu le droit de cette dernière à une
demi-rente d'invalidité.

B.
Par jugement du 29 mai 2001, la Commission cantonale de recours
AVS-AI du
canton de Genève (ci-après : la commission) a rejeté le recours formé
contre
cette décision par D.________. Le rubrum de ce jugement indique que la
commission a statué dans la composition suivante :
«Pour la Commission : Me Jean-Marie Faivre, Président

P. Chobaz (excusé), G. Crettenand,

P. Petroz, C. Lacour, Membres

F. Glauser, Greffière-juriste».

C.
D.________ interjette recours de droit administratif contre ce
jugement,
concluant sous suite de frais et dépens à son annulation,
principalement, à
l'octroi d'une rente d'invalidité entière et, subsidiairement, au
renvoi de
la cause à l'office pour nouvelle décision. L'office conclut au rejet
du
recours, cependant que l'Office fédéral des assurances sociales ne
s'est pas
déterminé.

D.
Interpellée par le juge délégué sur la composition dans laquelle elle
a
statué, la commission a exposé, dans une lettre du 22 octobre 2002,
que
conformément aux dispositions réglementaires qui la régissent, elle
peut
valablement statuer lorsqu'elle réunit son président ainsi que trois
membres
ou suppléants sur quatre.

E.
La Ire Chambre du Tribunal fédéral des assurances a tenu une audience
publique ouverte aux parties le 20 février 2003.

Considérant en droit :

1.
1.1 Dans la procédure de recours concernant l'octroi ou le refus de
prestations d'assurance, le pouvoir d'examen du Tribunal fédéral des
assurances n'est pas limité à la violation du droit fédéral - y
compris
l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation - mais s'étend également à
l'opportunité de la décision attaquée. Le tribunal n'est alors pas
lié par
l'état de fait constaté par la juridiction inférieure, et il peut
s'écarter
des conclusions des parties à l'avantage ou au détriment de celles-ci
(art.
132 OJ). Il peut, par ailleurs admettre ou rejeter un recours sans
égard aux
griefs soulevés par le recourant ou aux raisons retenues par le
premier juge
(ATF 125 V 500 consid. 1, 124 V 340 consid. 1b et les références).

1.2 De jurisprudence constante, cet examen porte d'office, en
particulier,
sur les conditions formelles de validité et de régularité de la
procédure
précédente (ATF 125 V 23 consid. 1a, 500 consid. 1, 123 V 327 consid.
1, 122
V 322 consid. 1, 329 s. consid. 5 et les références citées), parmi
lesquelles
l'exigence d'un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et
impartial.

1.3
1.3.1Conformément à l'art. 30 al. 1 Cst. - qui, de ce point de vue, a
la même
portée que l'art. 6 § 1 CEDH (ATF 127 I 198 consid. 2b, 125 V 501
consid. 2b)
-, toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure
judiciaire
a droit à ce qu'elle soit portée devant un tribunal établi par la loi,
compétent, indépendant et impartial. Le droit des parties à une
composition
régulière du tribunal impose des exigences minimales en procédure
cantonale
(ATF 128 V 84 consid. 2a, 123 I 51 consid. 2b). Il interdit les
tribunaux
d'exception et la mise en oeuvre de juges ad hoc ou ad personam et
exige dès
lors, en vue d'empêcher toute manipulation et afin de garantir
l'indépendance
nécessaire, une organisation judiciaire et une procédure déterminées
par un
texte légal (ATF 123 I 51 consid. 2b; 114 Ia 53 consid. 3b).

1.3.2 C'est en premier lieu à la lumière des règles cantonales
topiques
d'organisation et de procédure qu'il convient d'examiner si une
autorité
judiciaire ou administrative a statué dans une composition conforme à
la loi.
Sur ce point, le pouvoir d'examen du Tribunal fédéral des assurances
est
limité à l'arbitraire (ATF 127 I 130 consid. 3c, 108 Ia 50 consid. 2
et les
références). Indépendamment de cela, il examine librement - et sans
être lié
par les griefs soulevés (consid. 2b non publié de l'ATF 117 V 50; SVR
2001 IV
no 17 p. 49) - si l'interprétation et l'application du droit cantonal,
reconnues non arbitraires, sont compatibles avec la garantie d'un
tribunal
établi par la loi, compétent, indépendant et impartial (ATF 126 I 73
consid.
3b, 123 I 51 consid. 2b, 112 Ia 292 consid. 2a, 105 Ia 174 consid.
2b). En
revanche, lorsque cette garantie constitutionnelle est invoquée
uniquement
pour contester l'interprétation ou l'application de prescriptions
cantonales
sur l'organisation et la composition des tribunaux, sans que soient
invoquées
les exigences minimales de procédure instituées par cette
disposition, ce
grief se confond avec celui déduit de l'interdiction de l'arbitraire
(ATF 110
Ia 107 consid. 1; 105 Ia 174 consid. 3a; 98 Ia 359 consid. 2; 91 I 400
consid. b; SJ 1981 574 consid. 2a).

Ces principes développés en application de l'art. 58 aCst. demeurent
valables
en application de l'art. 30 Cst. (consid. 1a non publié de l'ATF 126
V 303).

2.
En l'espèce, le jugement du 29 mai 2001 a été rendu par la Commission
cantonale genevoise de recours en matière d'AVS/AI. Le rubrum de ce
jugement
indique que l'un de ses membres, «excusé» était absent. Il convient
donc tout
d'abord d'examiner si l'autorité cantonale pouvait statuer en
l'absence de
l'un de ses membres, sans interpréter ou appliquer arbitrairement les
dispositions cantonales de procédure qui la régissent.

2.1 Conformément à l'art. 17 de la loi genevoise d'application de la
loi
fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants (loi genevoise du 13
décembre 1947; RS GE J 7 05), il est institué, en application de
l'art. 85
al. 1 LAVS, une commission cantonale de recours nommée pour 4 ans au
début de
chaque législature (al. 1). La commission est constituée d'un
président
titulaire et de présidents suppléants, tous de formation juridique et
nommés
par le Conseil d'Etat, et d'assesseurs familiarisés avec les questions
juridiques, fiscales ou d'assurances sociales, tous nommés par le
Grand
Conseil à raison de trois par parti représenté au Grand Conseil (al.
2). La
commission siège dans une composition de cinq membres, constituée d'un
président titulaire ou suppléant et de quatre assesseurs, qui siègent
à tour
de rôle (al. 3).

L'art. 20 de cette loi confère en outre au Conseil d'Etat la
compétence
d'établir le règlement de la commission. En application de cette
disposition,
le Conseil d'Etat genevois a édicté le Règlement de la commission
cantonale
de recours en matière d'assurance-vieillesse et survivants,
d'assurance-invalidité, d'allocations pour perte de gain et de
prestations
fédérales et cantonales complémentaires à l'AVS-AI, du 27 octobre
1993 (RS GE
J 7 05.20). Aux termes de l'art. 2 de ce règlement, la commission est
composée conformément à l'art. 17 de la loi cantonale. Par ailleurs,
sous le
titre «quorum», l'art. 5 du règlement prévoit que pour siéger
valablement, la
commission doit comprendre le président ou l'un de ses suppléants,
ainsi
qu'au moins trois membres ou suppléants sur quatre.

2.2 Dans la mesure où la commission a fait application de cette
disposition
réglementaire, qui lui permet de statuer valablement lorsqu'un quorum
de
quatre membres sur cinq est réuni, ni l'interprétation ni
l'application de
cette disposition ne sauraient être qualifiées d'arbitraires.

Il convient donc d'examiner (librement) si l'application de ces règles
cantonales, ainsi reconnue non arbitraire, respecte les garanties
déduites de
l'art. 30 Cst.

3.
3.1Selon la jurisprudence rendue en application des art. 30 Cst. et
58 aCst.,
lorsqu'une autorité est constituée d'un nombre déterminé de membres,
ces
derniers doivent - sous réserve d'une réglementation dérogatoire -
tous
participer au jugement. L'autorité qui statue dans une composition
incomplète, sans que la loi prévoie un quorum correspondant, commet
un déni
de justice formel (ATF 127 I 131 consid. 4b, 85 I 273 et les réf.;
cf. aussi
ATF 114 Ia 276 consid. 2a). En elle-même, l'institution d'un quorum
pour une
autorité collégiale, particulièrement judiciaire, n'est donc pas
inadmissible
et il en existe, au demeurant, de nombreux exemples dans la
législation
fédérale (cf., p. ex.: art. 15 OJ; art. 2 du Règlement du Tribunal
arbitral
de la Commission fédérale de l'AVS/AI, du 11 octobre 1972; RS
831.143.15).
Elle l'est d'autant moins lorsque la représentativité des membres de
l'autorité judiciaire est exclusivement politique et qu'ils sont tous
censés
disposer de compétences équivalentes, ce qui est le cas en l'espèce
(cf. art.
17 al. 2 de la loi, qui mentionne les «assesseurs familiarisés avec
les
questions juridiques, fiscales ou d'assurances sociales»).

3.2 Au regard du principe de la légalité - dont le respect peut être
contrôlé
par le Tribunal fédéral lorsqu'il est en relation avec une autre
garantie
constitutionnelle, le principe d'égalité de traitement ou
l'interdiction de
l'arbitraire (cf. art. 36 al. 1 Cst.; ATF 127 I 67 consid. 3a) -,
l'organisation judiciaire doit, en principe, reposer sur une loi au
sens
formel. Celle-ci peut cependant fort bien ne contenir que les
principes
fondamentaux relatifs à l'organisation et à la compétence des
tribunaux et
confier à l'exécutif le soin de régler les modalités de détail (Auer,
Malinverni, Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Berne
2000,
note 1232, p. 589). La jurisprudence a ainsi notamment admis la
participation
à la décision de juges suppléants institués par une disposition
réglementaire
cantonale (ATF 105 Ia 172) ou encore que la nomination d'un juge
d'instruction pénale extraordinaire repose sur une disposition
réglementaire
prévoyant uniquement le remplacement de certains magistrats,
disposition qui
reposait elle-même sur une délégation de compétence (arrêt non publié
V. du
26 janvier 2001 [1P.751/2000]). Le droit fédéral connaît, du reste,
également
des cas dans lesquels l'organisation et la composition d'une autorité
- ainsi
qu'un quorum - reposent sur une ordonnance du Conseil fédéral édictée
sur la
base d'une délégation de compétence explicite (cf. art. 54 al. 2 et 3
LAVS et
art. 2 du Règlement du Tribunal arbitral de la Commission fédérale de
l'AVS/AI, du 11 octobre 1972; RS 831.143.15).

Il s'ensuit que le seul fait qu'une règle de quorum - en soi
admissible (v.
supra consid. 3.1) - est contenue dans un règlement d'application et
non dans
une loi au sens formel, ne viole pas la garantie de l'art. 30 al. 1
Cst. Cela
suppose toutefois encore que la délégation de compétence comporte
celle
d'instituer un quorum.

3.3 En l'espèce, la délégation de compétence figure à l'art. 20 de la
loi
dont la teneur est la suivante: «Le Conseil d'Etat établit le
règlement de la
commission». Rédigée en termes très généraux, cette norme attributive
de
compétence emporte certes la faculté d'édicter des règles de
procédure, dans
la mesure où une autre loi cantonale n'est pas applicable (cf. le
renvoi de
l'art. 7 du règlement aux art. 89A à 89H de la loi genevoise sur la
procédure
administrative, ainsi que le renvoi de l'art. 89A aux règles
générales de
cette même loi). En revanche, les dispositions réglementaires ne
sauraient
déroger aux règles cantonales de rang supérieur, ce qui s'impose tant
au
regard du principe de la hiérarchie des normes que de celui de la
séparation
des pouvoirs.

Sous cet angle, l'art. 17 de la loi cantonale distingue, d'une part,
la
composition organique de la commission, constituée d'un président
titulaire
et de présidents suppléants, tous de formation juridique et nommés
par le
Conseil d'Etat, et d'assesseurs familiarisés avec les questions
juridiques,
fiscales ou d'assurances sociales, tous nommés par le Grand Conseil à
raison
de trois par parti représenté au Grand Conseil (al. 2) et, d'autre
part, la
composition dans laquelle elle siège, soit cinq membres comptant un
président
titulaire ou suppléant et quatre assesseurs, siégeant à tour de rôle
(al. 3).
Or, dans la mesure où la loi règle de la sorte - à l'instar de la
règle
fédérale prévue à l'art. 15 OJ («quorum») - non seulement la
désignation des
membres de la commission (al. 2), mais également la manière dont cette
dernière doit siéger (al. 3) et, partant, statuer, il ne demeure pas
place
pour une réglementation dérogatoire de rang inférieur.

Il résulte de ce qui précède qu'en l'absence de l'un de ses membres,
la
commission n'était pas composée conformément à la loi, ce qui
constitue une
violation de l'art. 30 al. 1 Cst.
Ce vice entraîne l'annulation du
jugement
entrepris et le renvoi de la cause à l'autorité judiciaire cantonale
afin
qu'elle statue à nouveau dans une composition conforme à la loi.

4.
La recourante, qui s'est fait assister d'un avocat, n'obtient gain de
cause
qu'en ce qui concerne une conclusion subsidiaire, si bien qu'elle ne
peut
prétendre qu'une indemnité de dépens réduite (art. 159 al. 1 en
corrélation
avec l'art. 135 OJ; RCC 1985 p. 664 consid. 5). Les motifs du présent
arrêt
constituent, par ailleurs, des circonstances justifiant que ces
dépens soient
mis à la charge de la République et canton de Genève et non de
l'office
intimé (arrêt non publié F. du 6 juillet 1994 [I 56/94]).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce :

1.
Le recours est admis en ce sens que le jugement de la Commission
cantonale de
recours AVS-AI du canton de Genève, du 29 mai 2001 est annulé, la
cause étant
renvoyée à l'autorité judiciaire de première instance pour qu'elle
statue à
nouveau en procédant conformément aux considérants.

2.
Il n'est pas perçu de frais de justice.

3.
La République et canton de Genève versera à la recourante la somme de
1'000
fr. (y compris la taxe à la valeur ajoutée) à titre de dépens pour
l'instance
fédérale.

4.
Le présent arrêt sera communiqué aux parties, à la Caisse
interprofessionnelle d'AVS de la Fédération romande des syndicats
patronaux
(CIAM-AVS), Genève, à la Commission cantonale de recours en matière
d'AVS/AI,
à l'Etat de Genève et à l'Office fédéral des assurances sociales.

Lucerne, le 20 février 2003
Au nom du Tribunal fédéral des assurances

Le Président de la Ire Chambre: Le Greffier: