| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 04 février 2003, 2P.181/2002

{T 0/2}
2P.181/2002 /svc

Arrêt du 4 février 2003
IIe Cour de droit public

Les juges fédéraux Wurzburger, président,
Hungerbühler et Yersin,
greffier Addy.

S.________,
recourante, représentée par Me Olivier Derivaz, avocat,
case postale 1472, 1870 Monthey 2,

contre

Conseil d'Etat du canton du Valais, Palais du Gouvernement, 1950 Sion,
Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, Palais de
Justice, 1950 Sion 2.

art. 8 et 9 Cst (résiliation de rapports de travail de l'employée
d'une
association exécutant des tâches d'intérêt public)

recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton
du
Valais, Cour de droit public, du 24 mai 2002.

Faits:

A.
Constituée le 17 mai 1974, l'Association V.________ (ci-après citée:
V.________), de siège à O.________, était une association au sens des
articles 60 et suivants du Code civil qui avait pour but d'améliorer
la
qualité de vie des personnes handicapées et des malades psychiques et
de
favoriser leur autonomie. Elle a été remplacée le 11 mai 2000 par
l'Association M.________.

Dès 1983, différents arrangements ont été passés entre V.________ et
l'Etat
du Valais. Une convention du 11 juillet 1983 prévoyait notamment les
clauses
suivantes:
"1. Engagement du personnel

V.________ engage le personnel nécessaire à l'action dévolue à son
service
social, ci-après "service", sous réserve de l'approbation du Conseil
d'Etat.

(...)

9. Prestations attribuées au personnel

Le personnel de l'Association est mis au bénéfice des mêmes
prestations
salariales et de retraite que celui de l'Administration cantonale.

10. Avances de fonds

L'Etat effectue les avances de fonds et verse directement le salaire
au
personnel. Une régularisation s'effectue périodiquement en fonction
des
subsides récupérés".

11. Démissions

Toute démission d'un membre du personnel sera annoncée au Département
de la
santé publique et à la Caisse de retraite."
Par ailleurs, dans une convention datée du 24 octobre 1988, V.________
s'engageait à mettre à la disposition des handicapés psychiques, dans
le
cadre de leur hébergement et de leurs loisirs, des personnes
qualifiées
disposant d'une formation adéquate (art. 6). Cette convention
prévoyait en
outre que le statut des employés était réglé dans une annexe (art.
11).

B.
Le 1er janvier 1989, S.________ a été engagée comme ergothérapeute
par
V.________; daté du 3 janvier 1989, son contrat de travail renvoie,
sous les
rubriques "statut de personnel" et "salaires prévus", respectivement
au
"statut des fonctionnaires d'Etat" et à "la classification de l'Etat
(1ère
année: 17; 2ème année: 16.)"

Conformément à la Convention précitée du 11 juillet 1983, le Conseil
d'Etat
du canton du Valais (ci-après: le Conseil d'Etat) a ratifié, par acte
du 12
janvier 1989, l'engagement de S.________ "en qualité d'ergothérapeute
au
service spécialisé pour handicapés de la vue de V.________ (...) sur
la base
de la classe 16 de l'échelle des traitements, avec un délai d'attente
d'une
année en classe 17." L'intéressée a été affiliée à la Caisse de
prévoyance du
personnel de l'Etat du Valais, et son salaire lui a été versé
directement par
l'Etat du Valais, qui a également périodiquement réévalué sa
classification
dans l'échelle des traitements, compte tenu des résultats des
entretiens
annuels d'évaluation menés par le directeur de V.________.

Par lettre du 23 juillet 2001, le directeur de l'Association
M.________ a
licencié S.________ pour le 31 janvier 2002, "conformément au statut
du
personnel qui prévoit 6 mois de délai de congé", en invoquant la
rupture des
relations de confiance. L'employée a contesté la validité de son
licenciement, au motif qu'elle devait être considérée comme faisant
partie du
personnel de l'Etat du Valais, si bien que seule une décision
administrative
pouvait mettre fin à ses rapports de service, conformément aux
dispositions
de la loi du 11 mai 1983 fixant le statut des fonctionnaires et
employés de
l'Etat du Valais (ci-après citée: loi fixant le statut des
fonctionnaires ou
LStF).

C.
A la suite de divers échanges de correspondance entre S.________ et
l'Association M.________ ainsi que l'Etat du Valais, le Conseil
d'Etat a
finalement rendu une décision, le 16 janvier 2002, aux termes de
laquelle il
a déclaré irrecevable la demande de la prénommée tendant à ce qu'il
soit
statué sur la validité de la résiliation de ses rapports de travail.
En bref,
le Conseil d'Etat a estimé que ceux-ci relevaient du droit privé et
non du
droit public, car S.________ avait été engagée par l'Association
M.________
(recte: V.________) qui était une "entité totalement distincte de
l'Etat du
Valais". Le fait que le Conseil d'Etat ait ratifié cet engagement et
qu'il
ait par la suite versé les salaires, ou encore qu'il ait soumis à son
approbation le traitement du personnel de V.________ n'y changeait
rien, car
ces aménagements s'inscrivaient exclusivement dans le cadre des
rapports
internes entre l'Etat du Valais et l'association et étaient
essentiellement
motivés par des considérations d'ordre pratique liées notamment à
l'importance des subventions consenties à l'association.

Saisie d'un recours contre la décision précitée du Conseil d'Etat, la
Cour de
droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-après: le
Tribunal
cantonal) l'a rejeté par arrêt du 24 mai 2002, au motif principal que
S.________ avait été engagée par V.________, et non par l'Etat du
Valais, et
que les conventions passées entre ce dernier et l'association ne
pouvaient
avoir pour effet de créer une nouvelle catégorie de fonctionnaires
non prévue
par la loi fixant le statut des fonctionnaires.

D.
Agissant par la voie du recours de droit public, S.________ demande au
Tribunal fédéral d'annuler, sous suite de frais et dépens, l'arrêt
précité
rendu le 24 mai 2002 par le Tribunal cantonal. Elle invoque la
protection
contre l'arbitraire et la protection de la bonne foi (art. 9 Cst.)
ainsi que
la violation du principe de l'égalité (art. 9 Cst.).

Le Tribunal cantonal a renoncé à se déterminer sur le recours, à
l'instar du
Conseil d'Etat, qui renvoie pour le surplus à sa décision du 16
janvier 2002
ainsi qu'à l'arrêt attaqué.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des
recours
qui lui sont soumis (ATF 128 I 46 consid. 1a p. 48; 128 II 13 consid.
1a p.
16, 46 consid. 2a p. 47; 56 consid. 1 p. 58; 66 consid. 1 p. 67 et la
jurisprudence citée).

1.1 La recourante est directement touchée par l'arrêt attaqué qui lui
dénie
le statut de fonctionnaire et les droits qui y sont attachés, en
particulier
celui d'obtenir une décision administrative en cas de résiliation des
rapports de service et de recourir contre une telle décision (cf.
art. 33 à
38 LStF). Elle a par conséquent un intérêt personnel, actuel et
juridiquement
protégé à demander l'annulation de l'arrêt attaqué, ce qui lui
confère la
qualité pour recourir au sens de l'art. 88 OJ.

Au surplus, formé en temps utile contre une décision finale rendue en
dernière instance cantonale, le recours répond aux exigences des art.
86 al.
1, 87 et 89 al. 1 OJ; il convient donc, en principe, d'entrer en
matière sur
le fond, sous réserve que les griefs soulevés soient conformes aux
réquisits
de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ.

1.2 En vertu de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, l'acte de recours doit,
à peine
d'irrecevabilité, contenir un exposé succinct des droits
constitutionnels ou
des principes juridiques violés et préciser en quoi consiste la
violation.
Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral
n'a
donc pas à vérifier de lui-même si l'arrêt entrepris est en tous
points
conforme au droit et à l'équité. Il n'examine que les griefs d'ordre
constitutionnel invoqués et suffisamment motivés dans l'acte de
recours. Le
recourant ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de
renvoyer
aux actes cantonaux (ATF 125 I 71 consid. 1c p. 76; 115 Ia 27 consid.
4a p.
30; 114 Ia 317 consid. 2b p. 318). En outre, dans un recours pour
arbitraire
fondé sur l'art. 9 Cst. (cf. art. 4 aCst.), l'intéressé ne peut se
contenter
de critiquer l'arrêt attaqué comme il le ferait dans une procédure
d'appel où
l'autorité de recours peut revoir librement l'application du
droit. Il doit préciser en quoi cet arrêt serait arbitraire, ne
reposerait
sur aucun motif sérieux et objectif, apparaîtrait insoutenable ou
heurterait
gravement le sens de la justice (ATF 125 I 492 consid. 1b p. 495 et la
jurisprudence citée).

C'est à la lumière de ces principes que doivent être appréciés les
moyens
soulevés par la recourante.

2.
2.1La recourante soutient que le Tribunal cantonal aurait conclu de
manière
arbitraire qu'elle n'avait pas le statut de fonctionnaire vis-à-vis
de l'Etat
du Valais, en ceci qu'il aurait négligé un certain nombre d'éléments
"d'ordre
matériel qui l'emportent sur les critères d'ordre formel retenus". En
particulier, les premiers juges n'auraient pas suffisamment tenu
compte, dans
leur appréciation, du fait que l'Etat du Valais avait participé à la
procédure de sélection et de nomination de la recourante au poste
d'ergothérapeute, qu'il avait fixé son traitement puis,
périodiquement,
réévalué sa classification, qu'il avait assuré son affiliation à la
Caisse de
prévoyance du personnel de l'Etat et que, à la suite à son
licenciement, il
avait attesté ses revenus envers l'assurance-chômage.

Il est douteux que cette argumentation, exposée sur un mode
essentiellement
appellatoire, satisfasse aux exigences de motivation déduites de
l'art. 90
al. 1 lettre b OJ. Peu importe toutefois, car elle est de toute façon
mal
fondée.

2.2 Il n'est en effet pas contesté que la recourante n'a, à aucun
moment, été
nommée en qualité de fonctionnaire par le Conseil d'Etat, mais
qu'elle a été
engagée comme ergothérapeute le 1er janvier 1989 sur la base d'un
contrat de
travail signé le 3 février 1989 avec V.________. En l'absence d'une
procédure de nomination, nécessaire pour qu'une personne au service
de l'Etat
du Valais soit considérée comme fonctionnaire (cf. art. 2 al. 1er et
3 LStF),
les premiers juges pouvaient donc, sans arbitraire, conclure que
l'intéressée
n'avait pas cette qualité et que, partant, la loi fixant le statut des
fonctionnaires ne lui était pas applicable; en effet, sous réserve de
dispositions spéciales, cette loi ne régit que le statut des
fonctionnaires
et employés - ces derniers étant les personnes nommées à titre
d'essai (cf.
art. 2 al. 2 LStF) - titulaires de l'une des fonctions énumérées dans
l'organigramme de l'administration cantonale, des établissements de
l'Etat et
du personnel administratif des tribunaux (cf. art. 1er al. 1 LStF). Au
surplus, la recourante ne démontre pas que, contrairement à ce qu'a
retenu la
cour cantonale, sa fonction serait comprise dans l'une des fonctions
énumérées dans l'organigramme précité.

Certes, l'engagement de S.________ par V.________ a été ratifié par le
Conseil d'Etat. Cette circonstance ne lui est toutefois d'aucun
secours car,
en procédant de la sorte, cette autorité n'a fait que se conformer au
chiffre
1 de la convention conclue le 11 juillet 1983 avec V.________,
prévoyant que
l'association engage le personnel nécessaire à son action "sous
réserve de
l'approbation du Conseil d'Etat". De plus, à supposer même que cette
ratification eût valeur, comme le soutient la recourante, de
"condition sine
qua non de (son) engagement", cela n'emporterait de toute façon pas,
contrairement à ce qu'elle prétend, "des effets matériels qui
équivalent à
ceux découlant d'une nomination": il s'agirait en effet là simplement
d'une
condition subordonnant la naissance des rapports de travail à la
réalisation
d'un événement incertain, en l'occurrence l'approbation du Conseil
d'Etat;
or, on ne voit pas qu'une telle clause contractuelle, assimilable à
une
condition suspensive (cf. art. 151 CO), puisse impliquer d'une
manière ou
d'une autre des tiers qui ne sont pas parties au contrat,
singulièrement
puisse avoir pour effet d'obliger l'Etat du Valais vis-à-vis de la
recourante. La ratification opérée par le Conseil d'Etat ne saurait
donc se
substituer à une décision de nomination au sens formel du terme qui,
bien
qu'elle soit soumise à acceptation, n'en est pas moins l'acte
unilatéral par
lequel l'Etat engage traditionnellement ses fonctionnaires (cf.
Thierry
Tanquerel, L'évolution de la fonction publique dans l'administration
centrale, in: Le droit du travail en pratique, vol. 20, Zurich 2000,
p. 7 ss,
18/19; Felix Hafner, Rechtsnatur der öffentlichen Dienstverhältnisse,
in:
Peter Helbing/Thomas Poledna, Personalrecht des öffentlichen
Dienstes, Berne
1999, p. 181 ss, 188; Matthias Michel, Beamtenstatus im Wandel, thèse
Zurich
1998, p. 224 ss; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des
Allgemeinen
Verwaltungsrechts, 3ème éd., 1998, no 1212; Blaise Knapp, Précis de
droit
administratif, 1991, no 3113; André Grisel, Traité de droit
administratif,
1984, vol. I, p. 472 ss).

2.3 Que le contrat de travail conclu entre V.________ et S.________
renvoyait
au "statut des fonctionnaires d'Etat" ne permet pas non plus
d'inférer, comme
le voudrait
la recourante, qu'elle aurait la qualité de fonctionnaire
de
l'Etat du Valais. Il est en effet tout à fait admis qu'un contrat de
droit
privé puisse intégrer, par renvoi, des dispositions de droit public
(cf.
Tanquerel, loc. cit., p. 17). Or, la recourante ne démontre pas en
quoi il
serait arbitraire de retenir, comme l'ont fait les premiers juges,
que c'est
là ce que les parties au contrat ont voulu en se référant au "statut
des
fonctionnaires d'Etat". Au reste, du moment que V.________ a signé le
contrat
en qualité d'employeur, on ne voit pas ce qui permettrait de penser
que cette
mention était autre chose qu'un simple renvoi aux dispositions du
droit
public qui devenaient applicables par analogie.

Par ailleurs, contrairement à ce que soutient la recourante, ce
n'est, à
proprement parler, pas l'Etat du Valais qui a fixé son salaire
initial,
celui-ci ayant été formellement arrêté dans le contrat de travail
signé lors
de son engagement. Que le Service du personnel et de l'organisation
de l'Etat
du Valais lui ait par la suite versé directement les salaires et ait
périodiquement réévalué sa classification dans l'échelle des
traitements
n'est pas déterminant, cette manière de faire résultant, comme on l'a
vu, des
conventions conclues entre l'association et l'Etat du Valais. Or, il
ressort
clairement de ces conventions que c'est V.________ qui engage le
personnel,
l'Etat du Valais se contentant de ratifier les décisions d'engagement
(par
l'entremise du Conseil d'Etat) et de verser les salaires à titre
d'avance sur
les subventions allouées à l'association (cf. art. 1 et 10 de la
convention
du 11 juillet 1983; art. 6 de la convention du 24 octobre 1988); en
outre, la
convention du 24 octobre 1988 prévoyait que seul l'engagement du
responsable
du secteur de l'hébergement des handicapés devait être soumis à la
ratification du Conseil d'Etat (cf. art. 12 de la convention précitée
a
contrario), de sorte que, comme l'a expliqué l'autorité intimée,
l'association aurait parfaitement pu engager de sa seule volonté
S.________;
l'approbation du Conseil d'Etat était donc, dans son cas, superflue.
Quant à
l'affiliation de la recourante à la Caisse de prévoyance du personnel
de
l'Etat, elle découle également des arrangements passés entre l'Etat
du Valais
et l'association (cf. art. 9 de la convention du 11 juillet 1983;
art. 11 de
la convention du 24 octobre 1988) et n'a ainsi aucune conséquence sur
le
statut de l'intéressée. Enfin, du moment qu'il s'était occupé sur le
plan
comptable de verser les salaires, on comprend que l'Etat du Valais ait
également rempli et visé, parallèlement à l'employeur, les
attestations de
salaire destinées à l'assurance-chômage.

2.4 Par conséquent, le grief tiré d'une appréciation arbitraire des
faits ou
d'une application arbitraire des dispositions légales est mal fondé.

3.
Dans un deuxième moyen, la recourante estime qu'elle doit bénéficier
de la
protection de la bonne foi, car elle pouvait légitimement se
considérer comme
ayant le statut de fonctionnaire, compte tenu du rôle joué par l'Etat
du
Valais lorsqu'elle a été engagée ainsi que par la suite.

3.1 Ancré à l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité
étatique,
le principe de la bonne foi exige que l'administration et les
administrés se
comportent réciproquement de manière loyale. En particulier,
l'administration
doit s'abstenir de tout comportement propre à tromper l'administré et
elle ne
saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou
insuffisance de sa part (ATF 124 II 265 consid. 2a p. 269/270). A
certaines
conditions, le citoyen peut ainsi exiger de l'autorité qu'elle se
conforme
aux promesses ou assurances qu'elle lui a faites et ne trompe pas la
confiance qu'il a légitimement placée dans celles-ci (cf. ATF 128 II
112
consid. 10b/aa p. 125; 118 Ib 580 consid. 5a p. 582/583). De la même
façon,
le droit à la protection de la bonne foi peut aussi être invoqué en
présence,
simplement, d'un comportement de l'administration susceptible
d'éveiller chez
l'administré une attente ou une espérance légitime (cf. ATF 126 II 377
consid. 3a p. 387 et les références; 111 Ib 124 consid. 4; Grisel,
loc. cit.,
p. 390 sv.). Entre autres conditions toutefois, l'administration doit
être
intervenue à l'égard de l'administré dans une situation concrète (cf.
ATF 125
I 267 consid. 4c p. 274) et celui-ci doit avoir pris, en se fondant
sur les
promesses ou le comportement de l'administration, des dispositions
qu'il ne
saurait modifier sans subir de préjudice (cf. ATF 121 V 65 consid. 2a
p.
66/67, 114 Ia 207 consid. 3a p. 213 sv.; Häfelin/Müller, loc. cit.,
nos 556
ss; Knapp, loc. cit., nos 509 et 527).

3.2 En l'espèce, à aucun moment l'Etat du Valais n'a expressément
promis à la
recourante qu'elle bénéficierait du statut de fonctionnaire, sans
qu'on
puisse non plus déduire de son comportement, considéré dans son
ensemble, le
signe d'un quelconque engagement allant dans ce sens. A cet égard, la
référence au statut de fonctionnaire contenue dans le contrat de
travail,
outre qu'elle apparaît clairement comme un simple renvoi par analogie
aux
dispositions du droit public (cf. supra consid. 2.3), n'émane de
surcroît pas
de l'Etat du Valais lui-même, mais de V.________; une telle mention ne
saurait donc engager l'Etat du Valais.

Certes l'engagement de la recourante a-t-il été ratifié par le Conseil
d'Etat. Ce n'est toutefois pas l'Etat du Valais, mais bien
V.________, qui a
conclu le contrat de travail avec S.________, le rôle d'employeur de
l'association étant, de plus, expressément rappelé dans le contrat de
formation signé le même jour entre les parties. En outre,
l'approbation du
Conseil d'Etat découle, comme on l'a vu, des accords passés entre
l'Etat du
Valais et l'association, ce qui ne pouvait échapper à la recourante,
vu
notamment la référence à la convention du 6 juillet 1983 (recte: 11
juillet
1983) dans l'acte même de ratification. C'est dire qu'en faisant
preuve d'un
minimum d'attention, la recourante pouvait et devait savoir qu'elle
était
engagée, non comme fonctionnaire par l'Etat du Valais, mais par
V.________
sur la base d'un contrat de droit privé intégrant certaines
dispositions du
droit public, ce qui exclut de lui conférer la protection de la bonne
foi
(cf. Häfelin/Müller, loc. cit., nos 551 ss; René A. Rhinow/Beat
Krähenmann,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, 1990, p.
232;
Grisel, loc. cit., p. 392), sans qu'il soit nécessaire d'examiner si
les
autres conditions sont réunies.

4.
Enfin, la recourante invoque la violation du principe de l'égalité
sous
prétexte qu'elle a été congédiée par une simple lettre de
résiliation, alors
que son statut serait "matériellement identique" à celui des
fonctionnaires
de l'Etat du Valais dont la fin des rapports de service suppose une
décision
administrative sujette à recours. Cette argumentation tombe à faux du
moment
que la recourante, engagée par une association privée, n'a
précisément pas le
statut de fonctionnaire. Au demeurant, il est admis qu'une entité
étatique
peut, en principe, engager une partie de son personnel en recourant au
contrat de droit privé, voire même peut, sous certaines conditions,
privatiser certaines de ses tâches (cf. Tanquerel, loc. cit., p. 29
sv.; Minh
Son Nguyen, Le contrat de collaboration en droit administratif, thèse
Lausanne 1998, p. 54 sv.; Hafner, loc. cit., p. 190 ss). A fortiori
l'Etat
doit-il pouvoir laisser à des associations poursuivant des buts
d'intérêt
public le soin d'engager elles-mêmes leur personnel sur la base de
contrats
de droit privé, sans que cela ne heurte, comme tel, le principe de
l'égalité.
Certes ces associations devront, de leur côté, également se
comporter, à
l'égard de leur personnel, dans le respect des droits fondamentaux
(cf.
Häfelin/Müller, loc. cit., no 1203; Hafner, loc. cit., p. 206); la
recourante
ne prétend toutefois pas qu'elle serait discriminée par rapport aux
autres
employés (ou anciens employés) de l'association.

5.
Dès lors, n'étant pas son employeur, le Conseil d'Etat pouvait se
déclarer
incompétent pour se prononcer sur le bien-fondé du licenciement de la
recourante et c'est sans arbitraire et dans le respect des droits
constitutionnels invoqués par celle-ci que le Tribunal cantonal a
confirmé
cette décision. Mal fondé, le recours doit être rejeté dans la mesure
où il
est recevable.

Succombant, la recourante doit supporter les frais judiciaires (art.
156 al.
1, 153 et 153a OJ) et n'a pas droit à des dépens (art. 159 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge de la
recourante.

3.
Le présent arrêt est communiqué en copie à la recourante, au Conseil
d'Etat
du canton du Valais et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour
de
droit public.

Lausanne, le 4 février 2003

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: