| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 29 janvier 2003, 1A.215/2002

{T 0/2}
1A.215/2002/dxc

Arrêt du 29 janvier 2003
Ire Cour de droit public

Les juges fédéraux Aemisegger, président de la Cour et président du
Tribunal
fédéral,
Nay, vice-président du Tribunal fédéral, et Fonjallaz;
greffier Parmelin.

X. ________,
recourant, représenté par Me Louis-Marc Perroud, avocat,
case postale 1015, 1701 Fribourg,

contre

Commune de Siviriez, 1678 Siviriez,
Préfet du district de la Glâne, Château, 1680 Romont,
Tribunal administratif du canton de Fribourg,
route André-Piller 21, 1762 Givisiez.

suppression d'une construction non autorisée en zone agricole,

recours de droit administratif contre l'arrêt de la IIème Cour
administrative
du Tribunal administratif du canton de Fribourg
du 5 septembre 2002.

Faits:

A.
X. ________ est propriétaire, à Villaranon-Siviriez, d'une ancienne
ferme de
deux appartements, du rural attenant, ainsi que d'une remise, sis en
zone
agricole, au lieu-dit "Praz Cachet".
Le 6 novembre 1996, le père du propriétaire, Y.________, a contacté
par
téléphone le Syndic de Siviriez pour lui expliquer l'état de
délabrement de
la remise et lui faire part de son intention de la rénover. Se
fondant sur
les explications reçues, celui-ci lui a répondu qu'il considérait que
la
rénovation correspondait à de l'entretien.
Par courrier du 21 mai 1997, le Conseil communal de Siviriez s'est
adressé au
Préfet du district de la Glâne pour dénoncer la construction en cours
d'exécution sans autorisation. Ce dernier a ordonné l'arrêt immédiat
des
travaux en date du 23 mai 1997. Par décision du 10 juillet 1997, il a
imparti
au propriétaire des lieux un délai au 30 septembre 1997 pour
régulariser la
situation.
Le 1er septembre 1997, X.________ a déposé une demande de permis
portant sur
la démolition et la reconstruction de la remise, qu'il entendait
affecter aux
besoins des locataires de la partie rurale de la ferme. La Direction
des
travaux publics du canton de Fribourg a refusé de délivrer
l'autorisation
spéciale de construire hors de la zone à bâtir requise au terme d'une
décision prise le 25 juin 1998; elle a considéré en substance que la
nouvelle
construction ne se justifiait pas sur le plan agricole, que compte
tenu de sa
conception et de son caractère, la rendant aisément habitable, elle ne
pouvait pas non plus être assimilée à une transformation partielle et
que son
implantation hors de la zone à bâtir n'était pas imposée par sa
destination.
Par décision du 15 février 1999, le Préfet du district de la Glâne a
rejeté
la demande de permis de construire et imparti au requérant un délai
de trente
jours pour lui faire part des motifs dont il devrait tenir compte
dans le
cadre des mesures à prendre en application de l'art. 193 al. 3 de la
loi
cantonale du 9 mai 1983 sur l'aménagement du territoire et les
constructions
(LATeC) pour rétablir une situation conforme au droit.
Dans un courrier du 1er mars 1999, X.________ a déclaré vouloir
profiter des
modifications apportées à la législation fédérale sur l'aménagement du
territoire et affecter la remise à un atelier pour la réparation et
l'entretien de machines agricoles, à l'attention du fermier qui lui
loue une
partie du rural et des terres attenantes. Considérant que ce projet ne
correspondait pas à une transformation partielle et que son
implantation hors
de la zone à bâtir n'était pas imposée par sa destination, l'Office
cantonal
de l'aménagement du territoire a émis un préavis défavorable en date
du 11
décembre 2000.
Par décision du 8 avril 2002, le Préfet du district de la Glâne a
donné à
X.________ l'ordre de procéder à la démolition de sa remise dans un
délai de
trois mois. Par un arrêt rendu le 5 septembre 2002, la IIe Cour
administrative du Tribunal administratif du canton de Fribourg
(ci-après: le
Tribunal administratif) a rejeté le recours du propriétaire et lui a
imparti
un délai au 31 mai 2003 pour démolir la construction illégale. Elle a
considéré que X.________ n'était pas habilité à remettre en cause les
décisions de la Direction des travaux publics du 25 juin 1998 et du
Préfet du
district de la Glâne du 15 février 1999, faute pour celui-ci de les
avoir
attaquées, et a déclaré irrecevables les griefs soulevés quant à la
conformité des travaux entrepris à la destination de la zone
agricole. Elle a
estimé que le constructeur n'était pas de bonne foi car il ne pouvait
ignorer
qu'un simple avis donné par téléphone était insuffisant pour
entreprendre des
travaux d'une telle ampleur. Elle a retenu que l'intérêt public lié au
respect des principes de base de l'aménagement du territoire
l'emportait sur
l'intérêt privé à maintenir intact le patrimoine familial et qu'en
l'absence
d'alternative à la démolition de la construction, la décision
préfectorale
devait être confirmée.

B.
Agissant par la voie du recours de droit public, X.________ demande au
Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt, qui reposerait sur une
constatation
arbitraire des faits pertinents et violerait les principes de la
bonne foi et
de la proportionnalité.
Le Préfet du district de la Glâne conclut au rejet du recours. Le
Tribunal
administratif propose également de le rejeter, dans la mesure où il
est
recevable. La Commune de Siviriez, par son Conseil communal, et Max
Giroud,
Syndic de Siviriez, ont déposé des observations.
Invité à se déterminer, l'Office fédéral du développement territorial
a
renoncé à déposer des observations.

C.
Par ordonnance du 7 novembre 2002, le Président de la Ire Cour de
droit
public a admis la demande d'effet suspensif présentée par le
recourant.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des
recours
qui lui sont soumis (ATF 128 I 46 consid. 1a p. 48; 128 II 66 consid.
1 p.
67). Il vérifie en particulier la voie de droit ouverte, sans être
lié par la
dénomination de l'acte de recours (ATF 121 I 173 consid. 3a p. 175 et
les
arrêts cités).
Voie de droit subsidiaire, le recours de droit public n'est pas
recevable si
la violation alléguée peut être soumise au Tribunal fédéral ou à une
autre
autorité fédérale, par une action ou un autre moyen de droit
quelconque (art.
84 al. 2 OJ; ATF 126 I 97 consid. 1c p. 101; 126 V 252 consid. 1a p.
253 et
les arrêts cités).
Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, le recours de droit
administratif est ouvert contre les décisions fondées sur le droit
public
fédéral - ou qui auraient dû l'être -, rendues par les autorités
énumérées à
l'art. 98 OJ. Il est également recevable contre des décisions fondées
sur le
droit cantonal et sur le droit fédéral, dans la mesure où la
violation de
dispositions de droit fédéral directement applicables est en jeu (ATF
126 V
252 consid. 1a p. 254; 123 II 16 consid. 2a p. 20, 359 consid. 1a/aa
p. 361;
121 II 161 consid. 2a et les arrêts cités). Le recours de droit
administratif
est en particulier ouvert contre les décisions de dernière instance
cantonale
concernant des autorisations exceptionnelles de construire en dehors
de la
zone à bâtir, fondées sur les art. 24 ss LAT (art. 34 al. 1 LAT; cf.
ATF 123
II 499 consid. 1a); il en va de même lorsque la décision attaquée
confirme la
démolition d'une construction réalisée sans autorisation, alors qu'une
dérogation selon l'art. 24 LAT aurait été requise, qu'elle se fonde
directement sur cette disposition (cf. ATF 105 Ib 272 consid. 1c p.
276) ou,
comme en l'espèce, sur une disposition du droit cantonal (cf. ATF 118
Ib 234
consid. 1b p. 237).
Seul le recours de droit administratif est donc ouvert en
l'occurrence, quand
bien même l'arrêt attaqué ne mentionnait pas cette voie de droit (cf.
art. 35
PA en relation avec l'art. 1er al. 3 PA; ATF 123 II 231 consid. 8a p.
237/238; 98 Ib 333 consid. 2a p. 337); le recours de droit public,
irrecevable, peut être traité comme un recours de droit administratif
car il
satisfait aux conditions de recevabilité de ce moyen de droit.

2.
Le Tribunal fédéral applique d'office le droit fédéral sans être lié
par les
motifs invoqués, mais il ne peut aller au-delà des conclusions des
parties
(art. 114 al. 1 OJ). Il peut ainsi admettre le recours pour d'autres
raisons
que celles invoquées par le recourant ou, au contraire, confirmer la
décision
attaquée pour d'autres motifs que ceux retenus par l'autorité intimée
(ATF
128 II 34 consid. 1c p. 37). Le Tribunal fédéral est cependant lié
par les
faits tels qu'ils ont été constatés par le Tribunal administratif, à
moins
qu'ils ne soient manifestement inexacts ou incomplets (art. 105 al. 2
OJ).

3.
Le recourant reproche aux autorités cantonales d'avoir dénié à tort la
conformité de la construction à la destination de la zone agricole.
Par décision du 15 février 1999, le Préfet du district de la Glâne a
notifié
au recourant la décision de la Direction cantonale des travaux publics
refusant de délivrer l'autorisation spéciale requise à teneur de
l'art. 24
LAT; il a en outre rejeté la demande de permis de construire que
celui-ci
avait déposée le 1er septembre 1997; il lui a imparti un délai de
trente
jours pour lui faire part des motifs dont il devrait tenir compte
dans le
cadre des mesures à prendre en application de l'art. 193 al. 3 LATeC
afin de
rétablir une situation conforme au droit. Le recourant ne pouvait de
bonne
foi estimer que sa lettre du 1er mars 1999, dans laquelle il proposait
d'aménager dans la remise un atelier pour la réparation et
l'entretien de
machines agricoles, suffirait à rendre caduques la décision de la
Direction
des travaux publics du 25 juin 1998 et la décision préfectorale du 15
février
1999. Seule l'admission de la nouvelle demande pouvait avoir cet
effet.
Nullement assuré du succès d'une telle démarche, le recourant devait
se
rendre compte qu'il convenait, afin de sauvegarder ses droits, de
recourir
simultanément contre le refus de délivrer l'autorisation spéciale
requise,
selon les modalités indiquées au pied de chacune de ces décisions, ce
qu'il
n'a pas fait. La proposition du recourant ayant été refusée, le
Préfet du
district de la Glâne devait prendre une décision sur la base de
l'art. 193
al. 3 LATeC et on ne saurait dénier à l'ordre de démolition prononcé
le 8
avril 2002 le caractère de décision d'exécution. En jugeant ainsi, le
Tribunal administratif n'a pas violé le droit fédéral. Le recours est
par
conséquent irrecevable au regard de l'art. 101 let. c OJ en tant
qu'il porte
sur la conformité de la construction à la destination de la zone
agricole
dans la mesure où cette question a définitivement été tranchée par la
Direction cantonale des travaux publics dans sa décision du 25 juin
1998,
notifiée par le Préfet du district de la Glâne dans sa décision du 15
février
1999 (cf. ATF 119 Ib 492 consid. 3c/bb p. 498).

4.
Le recourant tient l'ordre de démolition qui lui a été notifié pour
contraire
à la bonne foi et disproportionné.

4.1 L'ordre de démolition repose sur l'art. 193 al. 3 LATeC, qui
enjoint au
préfet d'ordonner les modifications ou les adaptations, la démolition
totale
ou partielle des travaux et la remise en état du sol, après avoir
entendu les
personnes et les organes intéressés. Le Tribunal administratif a
également
appliqué les exigences, tirées du droit constitutionnel, concernant
l'ordre
de démolir une construction ou une installation réalisée sans permis,
et pour
laquelle une autorisation ne pouvait pas être accordée. Ainsi, selon
la
jurisprudence, celui qui place l'autorité devant le fait accompli doit
s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une
situation
conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le
constructeur
(ATF 108 Ia 216 consid. 4b p. 218). L'autorité renoncera à une telle
mesure
si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé
n'est
pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au
maître de
l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à
construire
ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la
construction
comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123
II 248
consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6 p. 221; 108 Ia 216 consid. 4b
p. 218;
104 Ib 301 consid. 5 p. 303).

4.2 Le principe de la bonne foi, qui s'impose en vertu des art. 5 al.
3 et 9
Cst., permet à l'administré d'obtenir, dans certaines circonstances,
le
respect d'assurances données, éventuellement contraires au droit
matériel. Il
faut pour cela que l'autorité ait agi dans une situation particulière,
qu'elle ait été compétente - ou censée l'être -, que l'administré
n'ait pas
pu, de bonne foi, reconnaître l'illégalité de l'assurance donnée,
qu'il ait
pris sur cette base des dispositions irréversibles et que la
réglementation
n'ait pas changé entre-temps (ATF 125 I 209 consid. 9c p. 219/220 et
la
jurisprudence citée).
Ces conditions ne sont pas réalisées en l'espèce. L'autorité cantonale
compétente pour tous les projets de construction situés hors de la
zone à
bâtir en vertu des art. 25 al. 2 LAT et 59 LATeC n'a en effet jamais
donné au
recourant une quelconque assurance que celui-ci serait en mesure de
faire
valoir. Même si l'on voulait admettre que X.________ pouvait de bonne
foi
ignorer les règles de répartition des compétences dans ce domaine
(cf. ATF
111 Ib 213 consid. 6a p. 222), il ne
saurait de toute manière se
prévaloir
d'une éventuelle autorisation donnée par le Syndic de Siviriez lors de
l'entretien téléphonique que ce dernier a eu avec son père le 6
novembre
1996. Selon les constatations de fait retenues par le Tribunal
administratif
et qui lient le Tribunal fédéral, étant donné qu'elles ne sont pas
manifestement inexactes au regard notamment du procès-verbal de
l'inspection
locale effectuée le 8 juillet 1997 par le Préfet du district de la
Glâne
(art. 105 al. 2 OJ), le Syndic s'est borné à cette occasion à tolérer
la
rénovation de la remise en tant qu'elle correspondait à de
l'entretien. Dans
la mesure où les travaux exécutés ont finalement dépassé le simple
entretien,
ses déclarations ne sauraient équivaloir à une assurance susceptible
de lier
l'autorité compétente. Les conditions pour que soit reconnu un droit
à la
protection de la bonne foi ne sont manifestement pas réunies.

4.3 Pour le surplus, le recourant dénonce à tort une violation du
principe de
la proportionnalité. L'atteinte au droit fédéral n'est pas mineure;
pour les
raisons évoquées dans la décision de la Direction cantonale des
travaux
publics du 25 juin 1998 et qui s'imposent au Tribunal fédéral, la
construction dont la démolition est requise ne remplit pas les
conditions
posées à la reconstruction des immeubles érigés en zone agricole.
L'intérêt
public à empêcher toute construction illicite hors de la zone à bâtir
l'emporte manifestement sur l'intérêt privé purement financier du
recourant à
s'opposer à la démolition. Ce dernier ne prétend d'ailleurs pas que
les frais
de démolition seraient excessifs et feraient obstacle à une telle
mesure. Par
ailleurs, la situation a été examinée à l'aune des nouvelles
dispositions sur
la destination de la zone agricole entrées en vigueur le 1er
septembre 2000,
de sorte que la dernière exception envisagée par la jurisprudence
n'entre pas
en ligne de compte. Enfin, une mesure moins grave sous la forme d'une
remise
en état partielle n'entre pas en ligne de compte, dès lors que le
recourant a
démoli l'ancienne remise et qu'une restitution de l'état antérieur
n'est plus
possible, d'une part, et que la construction nouvelle ne répond à
aucun
besoin établi de l'exploitation agricole selon les constatations de la
Direction cantonale des travaux publics faites dans le cadre de sa
décision
du 25 juin 1998 et qui lient le Tribunal fédéral (cf. art. 101 let. c
OJ). Le
Préfet du district de la Glâne disposait à cet égard de tous les
éléments
nécessaires pour statuer en connaissance de cause, puisque la
construction
litigieuse a fait l'objet d'une enquête publique de régularisation au
cours
de laquelle les autorités et les tiers intéressés ont pu s'exprimer.

5.
Le recours, traité comme recours de droit administratif, doit ainsi
être
rejeté, dans la mesure où il est recevable, le délai d'exécution
imparti
étant reporté au 30 août 2003, pour tenir compte de l'effet suspensif
accordé
au recours.
Vu l'issue du recours, l'émolument judiciaire sera mis à la charge du
recourant qui succombe (art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ). Il n'y a pas
lieu
d'allouer de dépens à la Commune de Siviriez qui a procédé seule (ATF
113 Ib
353 consid. 6b p. 356/357), ni aux autres autorités concernées (art.
159 al.
2 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours, traité comme un recours de droit administratif, est
rejeté, dans
la mesure où il est recevable.

2.
Le délai imparti au recourant pour procéder à la démolition de la
construction illégale selon le chiffre 1 du dispositif de l'arrêt
attaqué est
reporté au 30 août 2003.

3.
Un émolument judiciaire de 4'000 fr. est mis à la charge du recourant.

4.
Il n'est pas alloué de dépens.

5.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire du recourant,
à la
Commune de Siviriez, au Préfet du district de la Glâne, au Tribunal
administratif du canton de Fribourg, ainsi qu'à l'Office fédéral du
développement territorial.

Lausanne, le 29 janvier 2003

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier e.r.: