| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 28 janvier 2003, I.76/02

{T 7}
I 76/02

Arrêt du 28 janvier 2003
Ire Chambre

MM. et Mme les Juges Schön, Président, Borella, Rüedi, Widmer et
Frésard.
Greffier : M. Beauverd

X.________, recourante, représentée par Me Damien Piller, chemin du
Grand-Clos,
1752 Villars-sur-Glâne,

contre

Office fédéral des assurances sociales, Effingerstrasse 20, 3003
Berne,
intimé

Département fédéral de l'intérieur, Berne

(Décision du 17 décembre 2001)

Faits :

A.
X. ________ est une association qui oeuvre dans les domaines de
l'information, du conseil et de l'accompagnement des personnes
victimes de
l'alcoolisme. Elle est membre de la coordination romande des
institutions et
organisations oeuvrant dans le domaine des addictions (CRIAD).

Le 10 juin 1999, elle a présenté à l'Office fédéral des assurances
sociales
(OFAS) une demande tendant à un élargissement du subventionnement en
vue
d'engager un nouveau collaborateur, à 50 pour cent dès le 1er août
1997, puis
à 100 pour cent dès le 1er février 1998. Cet engagement était destiné
à
garantir une extension de l'activité de la requérante dans la région
de
Y.________.

Le 14 octobre 1999, l'association a présenté une demande similaire,
pour la
création de deux postes à 50 pour cent, l'un dans le sud du canton de
W.________, l'autre dans la région de T.________. Il s'agissait
d'assurer
dans ces régions le suivi des personnes concernées et leur
consolidation dans
l'abstinence.

Par décision du 24 janvier 2000, suivie d'une décision sur opposition
du 9
février 2001, l'OFAS a rejeté les demandes.

B.
Statuant le 17 décembre 2001, le Département fédéral de l'intérieur
(DFI) a
rejeté le recours formé par X.________ contre la décision du 9
février 2001.

C.
X.________ interjette un recours de droit administratif dans lequel
elle
conclut à la modification de la décision du DFI en ce sens que le
droit à
l'élargissement du subventionnement pour les nouveaux postes de
personnel,
soit un premier poste à 100 pour cent pour la région de Y.________ et
un
second, également de 100 pour cent (mais réparti à raison de 50 pour
cent
pour la région de V.________ et de 50 pour cent pour la région de
T.________), lui soit reconnu.
Le DFI et l'OFAS concluent tous deux au rejet du recours.

Considérant en droit :

1.
La loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances
sociales du 6
octobre 2000 (LPGA) est entrée en vigueur le 1er janvier 2003,
entraînant la
modification de nombreuses dispositions légales dans le domaine de
l'assurance-invalidité. Cependant, le cas d'espèce reste régi par les
dispositions de la LAI en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002, eu égard
au
principe selon lequel les règles applicables sont celles en vigueur
au moment
où les faits juridiquement déterminants se sont produits (ATF 127 V
467
consid. 1). En outre, le Tribunal fédéral des assurances apprécie la
légalité
des décisions attaquées, en règle générale, d'après l'état de fait
existant
au moment où la décision litigieuse a été rendue (ATF 121 V 366
consid. 1b).

2. Le Tribunal fédéral des assurances connaît en dernière instance des
recours de droit administratif contre les décisions du DFI au sens
des art.
97 et 98 let. b OJ, en matière d'assurances sociales (art. 128 OJ).
Selon
l'art. 129 al. 1 let. c OJ, ne sont pas recevables des recours contre
des
décisions concernant l'octroi ou le refus de prestations pécuniaires
auxquelles la législation fédérale ne confère pas un droit.

2.1 Selon l'art. 74 al. 1 LAI, l'assurance alloue aux associations
centrales
de l'aide privée aux invalides et aux organismes formant des
spécialistes de
la réadaptation professionnelle des subventions pour l'exercice des
activités
suivantes, en particulier :
a. Conseiller et aider les invalides;
b. Conseiller les proches d'invalides;
c. Favoriser et développer l'habileté des invalides en organisant des
cours spéciaux à leur intention;
d. Former et perfectionner le personnel enseignant et spécialisé dans
l'assistance, la formation et la réadaptation professionnelles des
invalides.
Les subventions continuent à être versées lorsque les invalides
concernés ont
atteint l'âge ouvrant le droit à la rente de vieillesse de l'AVS
(art. 74 al.
2 LAI).

Conformément à l'art. 75 al. 1 LAI, il appartient au Conseil fédéral
de fixer
le montant de ces subventions; il peut en subordonner l'octroi à
d'autres
conditions encore ou à l'accomplissement de certaines obligations. Se
fondant
sur cette délégation de compétence, le Conseil fédéral a adopté les
art. 108
à 114 RAI.

Selon l'art. 108 al. 1 RAI (dans sa version en vigueur jusqu'au 31
décembre
2000), ont droit aux subventions les associations centrales de l'aide
privée
aux invalides, y compris les organisations reconnues d'utilité
publique qui
leur sont affiliées et qui se consacrent entièrement ou dans une
large mesure
à l'aide aux invalides (première phrase); des subventions ne sont
accordées
que si le besoin pour une offre de prestations de services au sens de
l'art.
109, premier et deuxième alinéas, et 109bis est prouvé; l'office
fédéral
édicte des directives à cet égard.

Conformément à l'art. 109 RAI (version en vigueur jusqu'au 31
décembre 2000),
les subventions sont notamment accordées à raison des salaires
déterminants
au sens de la LAVS et les charges sociales pour les spécialistes qui
conseillent ou aident les invalides et conseillent leurs proches
(let. e).
Enfin, d'après l'art. 110 RAI (toujours dans sa version en vigueur
jusqu'au
31 décembre 2000), l'office fédéral détermine le mode de calcul et le
montant
des subventions (al. 1). Les subventions s'élèvent au plus aux quatre
cinquièmes des frais pris en considération (al. 2).

2.2 Pour que l'on puisse dire de la législation fédérale qu'elle
confère un
droit, il faut qu'elle définisse de façon exhaustive les conditions
dont
dépend l'octroi de la subvention, et que la décision ne soit pas
laissée à
l'appréciation de l'autorité administrative. Les termes utilisés par
le
législateur ne sont pas toujours décisifs. La jurisprudence a reconnu
à de
nombreuses reprises l'existence d'un droit découlant de la législation
fédérale, même si le texte légal employait le mot «peut» qui
implique, a
priori, une liberté d'appréciation (ATF 118 V 19 consid. 3a, 116 V 319
consid. 1c et les références; cf. également Barbara
Schaerer,Subventionen des
Bundes zwischen Legalitätsprinzip und Finanzrecht, thèse Zurich 1992,
p. 175
sv.). Peu importe par ailleurs que les conditions dont dépend
l'octroi de la
subvention figurent dans une loi ou dans une ordonnance ou qu'elles
résultent
de plusieurs textes, telles une loi fédérale et son ordonnance
d'application
(ATF 117 Ib 227 consid. 2a).

Dans le cas des subventions aux associations centrales et aux
organismes
formant des spécialistes, selon les 73 LAI et 108 ss RAI, le Tribunal
fédéral
des assurances a jugé que la législation fédérale conférait un droit
aux
prestations visées (arrêt Stiftung A. du 4 octobre 2000 [I 193/98]).
Le
tribunal s'est fondé sur le texte des dispositions en cause et sur la
jurisprudence relative à d'autres dispositions semblables ou
analogues, en
matière de contributions de l'assurance-invalidité (voir notamment
ATF 118 V
19 consid. 3b [à propos de l'art. 73 al. 2 let. c LAI]; ATF 117 V 140
consid.
5a et RCC 1989 p. 37 ss [à propos de l'art. 155 LAVS]; ATF 106 V 96
consid.
1a [à propos de l'art. 73 al. 2 let. a LAI]). Le tribunal s'est
également
référé au message du Conseil fédéral relatif à un projet de loi sur
l'assurance-invalidité ainsi qu'un projet de loi modifiant celle sur
l'assurance-vieillesse et survivants du 24 octobre 1958, d'où il
ressort que
les conditions d'octroi des subventions prévues devaient être
définies par
voie d'ordonnance et ne pouvaient être laissées à l'appréciation des
organes
d'application de la loi (FF 1958 II 1245 ss et 1306 sv.; voir à ce
sujet ATF
118 V 19 sv. consid. 3b). Cette situation n'a pas été modifiée dans
l'intervalle.

Dès lors qu'on ne se trouve pas dans l'hypothèse visée par l'art. 129
al. 1
let. c OJ, il y a lieu d'entrer en matière sur le recours.

3.
Selon la jurisprudence, les litiges en matière de subventions selon
les art.
73 ss LAI ne concernent pas des prestations d'assurance au sens des
art. 132
et 134 OJ (ATF 124 V 267 consid. 2, 106 V 98 consid. 3; RCC 1983 p.
438
consid. 4; arrêt Stiftung A., précité). Le pouvoir d'examen du
Tribunal
fédéral des assurances est dès lors défini par les art. 104 et 105
OJ. Le
tribunal doit ainsi examiner si l'autorité intimée a violé le droit
fédéral,
y compris par l'excès ou par l'abus de son pouvoir d'appréciation
(art. 104
let. a OJ) ou si elle a constaté de manière inexacte ou incomplète
des faits
pertinents (art. 104 let. b OJ). Comme le recours n'est pas dirigé
contre la
décision d'une autorité judiciaire (art. 105 al. 2 OJ), le tribunal
peut
revoir d'office les constatations de fait (art. 105 al. 1 OJ; ATF 106
V 98
consid. 3). Par ailleurs, il ne peut aller au-delà des conclusions des
parties (art. 114 al. 1 OJ a contrario, en corrélation avec l'art.
132 OJ;
sur la notion de contributions publiques au sens de l'art. 114 al. 1
OJ, voir
Grisel, Traité de droit administratif, p. 135).

4.
La décision attaquée se réfère à une pratique de l'OFAS selon
laquelle les
«prestations nouvelles» ne sont accordées que pour la période qui
suit le
dépôt de la demande. Le DFI en déduit que la recourante ne peut
prétendre un
élargissement du subventionnement qu'à partir de l'année 2000, dès
lors
qu'elle a présenté ses deux demandes en 1999. La recourante ne
conteste pas
ce point de la décision attaquée. Dans son recours, elle déclare au
contraire
admettre le bien-fondé de la pratique citée de l'OFAS et ne requérir
les
subventions qu'à partir de l'année 2000. Le litige porte donc sur le
point de
savoir si, à partir de cette date, la recourante a droit à un
élargissement
du subventionnement en vertu de l'art. 74 LAI, 108 ss aRAI pour un
poste à
100 pour cent (région de Y.________) et deux demi-postes de travail
(pour les
régions de V.________ et de T.________).

5.
5.1La décision attaquée se fonde sur le ch. 1002 de la circulaire de
l'OFAS
sur les subventions aux organisations de l'aide privée aux invalides
(valable
dès le 1er janvier 1990), qui précise ce qu'il faut entendre par
l'expression
«dans une large mesure» figurant à l'art. 108 aRAI (voir aussi l'art.
108 al.
1 RAI dans sa version en vigueur depuis le 1er janvier 2001) : les
organisations qui ne se consacrent pas exclusivement à l'aide aux
handicapés
ont droit à des subventions, à condition que la moitié au moins de
leur
«clientèle» soit constituée de personnes handicapées ou que la moitié
au
moins des heures de travail concernent les handicapés et/ou des
prestations
de service en faveur des personnes handicapées.

Sur la base des données fournies par la recourante, le DFI constate
que
celle-ci offre des prestations à 93 personnes (invalides; proches
d'invalides; handicapés ayant atteint l'âge d'ouverture du droit à
une rente
de l'AVS; autres personnes et leurs proches). Le nombre de personnes
invalides et de leurs proches est de 38. Le DFI constate, par
ailleurs, que
l'association prend en charge trois personnes ayant atteint l'âge
d'ouverture
du droit à une rente de l'AVS et qui étaient précédemment invalides
au sens
de la LAI. Même si l'on prend en considération ces trois personnes,
conformément à l'art. 74 al. 2 LAI, le taux de 50 pour cent prévu par
les
directives n'est pas atteint.

5.2 Les directives précitées de l'OFAS ont en l'occurrence la valeur
de
simple ordonnance administrative, qui ne contient aucune règle de
droit et
dont le juge peut s'écarter s'il l'estime contraire à la loi ou à
l'ordonnance (voir par ex. ATF 124 V 261 consid. 6b); il en tient
compte dans
la mesure où elles permettent une application correcte des
dispositions
légales dans un cas d'espèce (ATF 123 II 30 consid. 7, 123 V 72
consid. 4a et
les références).

L'expression «dans une large mesure» («in wesentlichem Umfang», «in
larga
misura», selon les versions allemande et italienne) signifie dans une
grande
proportion ou dans une proportion importante. En prévoyant que la
moitié au
moins des personnes intéressées soit des personnes handicapées (ou des
proches de celles-ci), la directive citée n'est dès lors pas
contraire à
l'ordonnance. Dans d'autres domaines d'ailleurs, il est admis que
l'expression «dans une large mesure» fait référence à une proportion
de 50
pour cent. Par exemple, en droit fiscal, l'art. 35 al. 1 let. a LIFD
(qui
reprend pour l'essentiel le contenu de l'art. 25 al. 1 let. c AIFD, en
vigueur jusqu'au 31 décembre 1994) ne subordonne pas l'octroi de la
déduction
pour enfant à la condition que le contribuable assure dans une large
mesure
l'entretien de l'enfant; il suffit qu'il en assure l'entretien. La
jurisprudence admet que la déduction peut ainsi être accordée même si
le
contribuable participe pour moins de 50 pour cent aux frais
d'entretien de
l'enfant (arrêt du 29 mai 2000, 2A.536/2001; Peter Locher, Kommentar
zum
Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer, Therwil/Bâle 2001, ad
art. 35
LIFD, note 20, p. 871; voir aussi ATF 94 I 233 consid. 1).

Dans ces conditions, on ne voit
pas de motif de mettre en doute la
légalité
de la directive administrative en question, en ce qui concerne
l'exigence de
la moitié au moins de personnes invalides (et leurs proches).

Dès lors, sur la base des données chiffrées ci-dessus - et non
contestées par
la recourante - on doit admettre que celle-ci ne remplit pas les
conditions
légales et réglementaires pour obtenir un élargissement du
subventionnement.

6.
La recourante se place toutefois sur un autre terrain.

6.1 Au début du mois d'avril 1998, Mme la conseillère fédérale Ruth
Dreifuss,
cheffe du DFI, a adressé aux départements cantonaux compétents en
matière
d'ateliers et de homes pour handicapés et aux supports juridiques des
ateliers et homes une lettre dont il ressort notamment que, devant les
difficultés rencontrées par l'OFAS dans la mise en place d'un système
de
preuve de l'invalidité et afin de ne pas menacer l'existence de
certaines
institutions pour les personnes dépendantes, la cheffe du DFI avait
décidé de
faire une concession limitée aux institutions pour des personnes
dépendantes
: concernant les exercices 1997 et 1998, des subventions à
l'exploitation de
l'assurance-invalidité seraient accordées par l'OFAS pour les
personnes
prises en charge dont l'invalidité est prouvée, indépendamment du
fait que
l'institution en question atteigne ou non le seuil de 50 pour cent de
personnes handicapées; cette concession était limitée à deux années de
subventions et exigeait des institutions concernées qu'elles
fournissent
effectivement les preuves convaincantes de l'invalidité.

Cette lettre se rapporte aux institutions subventionnées selon l'art.
73 LAI
(établissements, ateliers et homes). Toutefois, dans une circulaire
d'octobre
1998, adressée aux associations faîtières de l'aide privée aux
invalides,
l'OFAS - pour des raisons tirées du droit à l'égalité de traitement -
a
décidé que cette solution transitoire était également applicable aux
associations subventionnées au sens de l'art. 74 LAI et prenant en
charge des
personnes toxicodépendantes.

Par ailleurs, en avril/mai 2000, un échange de correspondance eut
lieu entre
le président de la CRIAD et la conseillère fédérale Dreifuss. Le
président de
la CRIAD, dans une lettre du 10 avril 2000, demandait à la cheffe du
DFI de
prolonger «la mesure de suspension du taux minimum de 50 pour cent
d'handicapés pour les années 1997 et suivantes, jusqu'à l'introduction
définitive d'un nouveau modèle de financement». La cheffe du DFI a
répondu à
cette lettre le 15 mai 2000 en indiquant que cette mesure spéciale
(les
institutions qui s'occupent de personnes dépendantes peuvent
provisoirement
accueillir moins de 50 pour cent de personnes handicapées tout en
continuant
à bénéficier de subventions d'assurance-invalidité) resterait en
vigueur tant
que le nouveau modèle de financement pour les institutions qui
s'occupent des
problèmes liés aux dépendances ne serait pas «fonctionnel». Elle
précisait
que la mise en place de ce nouveau système était prévue pour l'année
2001, de
sorte que les mesures transitoires resteraient en vigueur jusqu'à la
fin de
l'exercice 2000.

Aussi bien la recourante se prévaut-elle de ces diverses
correspondances,
ainsi que de la circulaire susmentionnée de l'OFAS, pour en conclure
qu'un
subventionnement pour l'année 2000 devrait en tout cas lui être
accordé.

6.2 La recourante ne peut toutefois rien déduire en sa faveur de cette
solution transitoire. Comme cela ressort de la lettre d'avril 1998,
l'absence
d'une telle solution aurait pu menacer dans leur existence même
certaines
institutions pour les personnes dépendantes. Le dispositif adopté
vise donc,
par principe, les subventions déjà allouées à des institutions ou
associations. A cet égard, il convient également de se référer à la
lettre de
la cheffe du DFI du 15 mai 2000, selon laquelle les institutions qui
s'occupent de personnes dépendantes peuvent provisoirement accueillir
moins
de 50 pour cent de personnes handicapées tout en continuant à
bénéficier de
subventions d'assurance-invalidité. La solution transitoire ne
prévoit donc
aucunement un élargissement du subventionnement en faveur
d'institutions ou
d'associations qui ne satisferaient pas aux exigences légales et
réglementaires pour les obtenir.

7.
7.1La recourante fait encore valoir que, dans un premier temps,
l'OFAS a
requis des services résidentiels (art. 73 LAI) la production de
certificats
médicaux afin d'établir l'existence de l'invalidité des personnes
suivies. Il
se proposait de procéder de la même manière pour les services
ambulatoires,
avant d'y renoncer, dit la recourante, pour des raisons pratiques
insolubles.
A ce propos, la recourante expose que l'OFAS a alors adopté avec la
Coordination romande des associations d'action pour la santé psychique
(CORAASP) un système particulier : pour les personnes qui ne
bénéficient pas
d'une rente de l'assurance-invalidité, l'OFAS se contenterait de la
délivrance d'un certificat d'incapacité de travail de longue durée
établi,
non par un médecin, mais par un assistant social. La recourante se
prétend
dès lors victime d'une inégalité de traitement, dans la mesure où
elle serait
soumise à des exigences plus sévères en matière de preuve de
l'invalidité des
personnes dont elle a la charge.

7.2 L'existence d'une invalidité au sens de l'art. 74 al. 1 LAI et
108 RAI ne
suppose pas une invalidité ouvrant droit à une rente en vertu des
art. 28 et
29 LAI. La notion d'invalidité qui est visée ici est la même que celle
définie à l'art. 4 al. 1 LAI, selon lequel l'invalidité est la
diminution de
la capacité de gain, présumée permanente ou de longue durée, qui
résulte
d'une atteinte à la santé physique ou mentale, provenant d'une
infirmité
congénitale, d'une maladie ou d'un accident (voir, à propos de l'art.
73 LAI,
ATF 124 V 268 consid. 3c, 118 V 24 consid. 6d).

Selon la jurisprudence constante concernant les dépendances comme
l'alcoolisme, la pharmacodépendance et la toxicomanie, une telle
dépendance
ne constitue pas en soi une invalidité au sens de la loi. En
revanche, elle
joue un rôle dans l'assurance-invalidité lorsqu'elle a provoqué une
maladie
ou un accident qui entraîne une atteinte à la santé physique ou
mentale,
nuisant à la capacité de gain, ou si elle résulte elle-même d'une
atteinte à
la santé physique ou mentale qui a valeur de maladie (ATF 124 V 268
consid.
3c; VSI 1996 p. 317, 320 et 323).

On peut ainsi se demander s'il n'est pas justifié de se montrer plus
strict
dans la preuve de l'incapacité de travail et de gain à l'égard des
associations s'occupant des personnes victimes de l'alcoolisme, par
rapport à
d'autres associations qui prennent en charge des personnes victimes
d'atteintes à la santé physique ou psychique. Cette question n'a
toutefois
pas à être examinée plus avant, les assertions de la recourante
n'étant
étayées par aucun élément concret qui permettrait d'admettre qu'en
matière de
preuve l'administration ne traite pas de manière identique les
associations
de l'aide privée. Au demeurant, la recourante ne démontre pas en quoi
un
système plus souple en matière de preuve de l'invalidité conduirait en
l'occurrence à la reconnaissance d'un taux de 50 pour cent au moins de
personnes réputées invalides.

8.
Il suit de là que le recours est mal fondé.

Vu la nature du litige, la procédure n'est pas gratuite (art. 134 OJ a
contrario). Succombant, la recourante supportera les frais de la
procédure
(art. 156 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce :

1.
Le recours est rejeté.

2.
Les frais de justice, d'un montant de 3000 fr., sont mis à la charge
de la
recourante et sont compensés avec l'avance de frais qu'elle a versée.

3.
Le présent arrêt sera communiqué aux parties et au Département
fédéral de
l'intérieur.

Lucerne, le 28 janvier 2003
Au nom du Tribunal fédéral des assurances

p. le Président de la Ire Chambre: Le Greffier: