| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 28 janvier 2003, I.327/02

{T 7}
I 327/02

Arrêt du 28 janvier 2003
Ire Chambre

MM. et Mme les Juges Schön, Président, Borella, Rüedi, Widmer et
Frésard.
Greffier: M. Beauverd

Centre X.________, recourant, représenté par Me Thierry Thonney,
avocat,
place Pépinet 4, 1002 Lausanne,

contre

Office fédéral des assurances sociales, Effingerstrasse 20, 3003
Berne,
intimé

Département fédéral de l'intérieur, Berne

(Décision du 28 mars 2002)

Faits:

A.
Le Centre X.________ pour le canton de Y.________ a pour but
d'accueillir,
d'aider, de conseiller, de soutenir ceux qui le consultent en raison
de
difficultés d'ordre social, spirituel, psychique, relationnel,
juridique,
matériel, économique ou liées à l'invalidité; son action est
préventive et
curative. Depuis 1984, le Centre X.________ a reçu une subvention de
l'assurance-invalidité, par l'intermédiaire de l'Office fédéral des
assurances sociales (OFAS) pour ses activités de conseils et
d'accompagnement
des personnes handicapées.

Le 31 mars 2000, le Centre X.________ a adressé à l'OFAS une demande
de
subventions pour les années 2001-2003 pour les consultations sociales
et
juridiques qu'il offre aux personnes handicapées. Il a en outre
sollicité un
élargissement du subventionnement aux prestations similaires offertes
par les
Centres sociaux de A.________, B.________ et C.________. Le 23 mai
2000,
l'OFAS a répondu que les conditions mises à l'octroi de subventions
n'étaient
pas réalisées. Tout d'abord, les subventions n'étaient accordées
qu'aux
organisations qui se consacrent entièrement ou dans une large mesure
aux
invalides, condition non réalisée en l'occurrence. De plus, le
requérant
n'était pas actif au niveau d'une région linguistique. L'OFAS
invitait le
Centre X.________ à envisager la conclusion d'un contrat avec Pro
Infirmis
(sous-contrat de prestations) qui lui donnerait indirectement droit à
des
subventions pour les années considérées.

Le 12 juillet 2000, le Centre X.________ a informé l'OFAS qu'il
n'avait pu
conclure un sous-contrat de prestations avec Pro Infirmis. Une
démarche
identique avec l'Association suisse des invalides n'avait d'autre
part pas
abouti.

Par décision du 19 février 2001, l'OFAS a refusé d'accorder des
subventions
au Centre X.________ à partir de janvier 2001. Cette décision était
motivée
par le fait que le Centre X.________ ne se consacrait ni entièrement
ni dans
une large mesure à l'aide aux invalides et que son offre de
prestations
n'avait pas un rayon d'action au niveau d'une région linguistique. Il
était
rappelé, en outre, que le Centre X.________ n'avait pas conclu un
sous-contrat de prestations avec une organisation faîtière quand bien
même de
telles organisations (Pro Infirmis, Association suisse des
invalides), qui
offraient également des prestations de conseil social aux handicapés
ou à
leurs proches, étaient disposées à collaborer avec le Centre
X.________ et à
accepter celui-ci en tant qu'organisation sous-contractante.

B.
Statuant le 28 mars 2002, le Département fédéral de l'Intérieur (DFI)
a
rejeté, au sens des considérants, le recours formé par le Centre
X.________
contre cette décision. Il a rappelé que l'OFAS était encore disposé à
accorder des subventions au Centre X.________ pour autant que celui-ci
conclue un contrat de sous-prestations avec une organisation
faîtière, qu'il
satisfasse à diverses exigences formelles et qu'il fournisse tous les
documents relatifs à la preuve du besoin pour les cantons de
A.________,
B.________ et C.________. L'OFAS était invité, le cas échéant, à
réexaminer
une éventuelle demande du Centre X.________ à la lumière de nouveaux
éléments
et à rendre une nouvelle décision.

C.
Le Centre X.________ interjette un recours de droit administratif
dans lequel
il conclut, sous suite de frais et dépens, à l'annulation des
décisions
précédentes. Il demande au Tribunal fédéral des assurances de
constater que
le Centre X.________ remplit les conditions pour le versement de
subventions
et de renvoyer la cause à l'OFAS pour qu'il examine si le besoin de
prestations des Centres sociaux Y.________, A.________, B.________ et
C.________ est établi et si l'offre ainsi définie répond aux critères
géographiques prescrits par l'art. 108 al. 1 RAI.

L'OFAS et le DFI concluent au rejet du recours.

Considérant en droit:

1.
La loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances
sociales du 6
octobre 2000 (LPGA) est entrée en vigueur le 1er janvier 2003,
entraînant la
modification de nombreuses dispositions légales dans le domaine de
l'assurance-invalidité. Cependant, le cas d'espèce reste régi par les
dispositions de la LAI en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002, eu égard
au
principe selon lequel les règles applicables sont celles en vigueur
au moment
où les faits juridiquement déterminants se sont produits (ATF 127 V
467
consid. 1). En outre, le Tribunal fédéral des assurances apprécie la
légalité
des décisions attaquées, en règle générale, d'après l'état de fait
existant
au moment où la décision litigieuse a été rendue (ATF 121 V 366
consid. 1b).

2.
Le Tribunal fédéral des assurances connaît en dernière instance des
recours
de droit administratif contre les décisions du DFI au sens des art.
97 et 98
let. b OJ, en matière d'assurances sociales (art. 128 OJ). Selon
l'art. 129
al. 1 let. c OJ, ne sont pas recevables des recours contre des
décisions
concernant l'octroi ou le refus de prestations pécuniaires auxquelles
la
législation fédérale ne confère pas un droit.

2.1 Selon l'art. 74 al. 1 LAI, l'assurance alloue aux associations
centrales
de l'aide privée aux invalides et aux organismes formant des
spécialistes de
la réadaptation professionnelle des subventions pour l'exercice des
activités
suivantes, en particulier:
a. Conseiller et aider les invalides;
b. Conseiller les proches d'invalides;
c. Favoriser et développer l'habileté des invalides en organisant des
cours spéciaux à leur intention;
d. Former et perfectionner le personnel enseignant et spécialisé dans
l'assistance, la formation et la réadaptation professionnelle des
invalides.
Les subventions continuent à être versées lorsque les invalides
concernés ont
atteint l'âge ouvrant le droit à la rente de vieillesse de l'AVS
(art. 74 al.
2 LAI).

Conformément à l'art. 75 al. 1 LAI, il appartient au Conseil fédéral
de fixer
le montant de ces subventions; il peut en subordonner l'octroi à
d'autres
conditions encore ou à l'accomplissement de certaines obligations. Se
fondant
sur cette délégation de compétence, le Conseil fédéral a adopté les
art. 108
à 114 RAI.

Selon l'art. 108 al. 1 RAI (dans sa version en vigueur depuis le 1er
janvier
2001), ont droit à des subventions les organisations reconnues
d'utilité
publique de l'aide privée aux invalides, pour les prestations qu'elles
fournissent dans l'intérêt des invalides à l'échelon suisse ou dans
une
région linguistique; les organisations doivent se consacrer
entièrement ou
dans une large mesure à l'aide aux invalides et peuvent déléguer à
des tiers
une partie des prestations à fournir; en cas de prestations
similaires, elles
sont tenues de conclure des arrangements entre elles afin
d'harmoniser leurs
offres respectives. Aux termes de l'art. 108 al. 2 RAI, l'Office
fédéral
conclut avec les organisations au sens de l'al. 1 des contrats de
prestations
d'une durée maximale de trois ans, portant sur les prestations
considérées;
s'il s'avère impossible de conclure un contrat, l'Office fédéral rend
une
décision susceptible de recours sur le droit aux subventions.

Conformément à l'art. 108bis RAI (introduit par l'ordonnance du 2
février
2000, en vigueur depuis le 1er janvier 2001), les subventions sont
notamment
accordées pour financer le conseil et l'aide aux invalides et à leurs
proches
(let. a). Le DFI détermine le mode de calcul et le montant des
subventions
(art. 108quater RAI). Par ordonnance du 22 décembre 2000 sur
l'encouragement
de l'aide aux invalides (RS 831.201.813), le DFI a délégué cette
compétence à
l'OFAS (art. 2).

2.2 Pour que l'on puisse dire de la législation fédérale qu'elle
confère un
droit, il faut qu'elle définisse de façon exhaustive les conditions
dont
dépend l'octroi de la subvention, et que la décision ne soit pas
laissée à
l'appréciation de l'autorité administrative. Les termes utilisés par
le
législateur ne sont pas toujours décisifs. La jurisprudence a reconnu
à de
nombreuses reprises l'existence d'un droit découlant de la législation
fédérale, même si le texte légal employait le mot «peut» qui
implique, a
priori, une liberté d'appréciation (ATF 118 V 19 consid. 3a, 116 V 319
consid. 1c et les références; cf. également Barbara Schaerer,
Subventionen
des Bundes zwischen Legalitätsprinzip und Finanzrecht, thèse Bern
1992, p.
175 sv.). Peu importe, par ailleurs, que les conditions dont dépend
l'octroi
de la subvention figurent dans une loi ou dans une ordonnance ou
qu'elles
résultent de plusieurs textes, telles une loi fédérale et son
ordonnance
d'application (ATF 117 Ib 227 consid. 2a).

Dans le cas des subventions aux associations centrales et aux
organismes
formant des spécialistes, selon les art. 74 LAI et 108 ss RAI, le
Tribunal
fédéral des assurances a jugé que la législation fédérale conférait
un droit
aux prestations visées (arrêt Stiftung A. du 4 octobre 2000 [I
193/98]). Le
tribunal s'est fondé sur le texte des dispositions en cause et sur la
jurisprudence relative à d'autres dispositions semblables ou
analogues, en
matière de contributions de l'assurance-invalidité (voir notamment
ATF 118 V
19 consid. 3b [à propos de l'art. 73 al. 2 let. c LAI]; ATF 117 V 140
consid.
5a et RCC 1989 p. 37 ss [à propos de l'art. 155 LAVS]; ATF 106 V 96
consid.
1a [à propos de l'art. 73 al. 2 let. a LAI]). Le tribunal s'est
également
référé au message du Conseil fédéral relatif à un projet de loi sur
l'assurance-invalidité ainsi qu'un projet de loi modifiant celle sur
l'assurance-vieillesse et survivants du 24 octobre 1958, d'où il
ressort que
les conditions d'octroi des subventions prévues devaient être
définies par
voie d'ordonnance et ne pouvaient être laissées à l'appréciation des
organes
d'application de la loi (FF 1958 II 1245 ss et 1306 sv.; voir à ce
sujet ATF
118 V 19 sv. consid. 3b). Cette situation n'a pas été modifiée dans
l'intervalle.

Dès lors qu'on ne se trouve pas dans l'hypothèse visée par l'art. 129
al. 1
let. c OJ, il y a lieu d'entrer en matière sur le recours.

3.
Selon la jurisprudence, les litiges en matière de subventions selon
les art.
73 ss LAI ne concernent pas des prestations d'assurance au sens des
art. 132
et 134 OJ (ATF 124 V 267 consid. 2, 106 V 98 consid. 3; RCC 1983 p.
438
consid. 4; arrêt Stiftung A., précité). Le pouvoir d'examen du
Tribunal
fédéral des assurances est dès lors défini par les art. 104 et 105
OJ. Le
tribunal doit ainsi examiner si l'autorité intimée a violé le droit
fédéral,
y compris par l'excès ou par l'abus de son pouvoir d'appréciation
(art. 104
let. a OJ) ou si elle a constaté de manière inexacte ou incomplète
des faits
pertinents (art. 104 let. b OJ). Comme le recours n'est pas dirigé
contre la
décision d'une autorité judiciaire (art. 105 al. 2 OJ), le tribunal
peut
revoir d'office les constatations de fait (art. 105 al. 1 OJ; ATF 106
V 98
consid. 3). Par ailleurs, il ne peut aller au-delà des conclusions des
parties (art. 114 al. 1 OJ a contrario, en corrélation avec l'art.
132 OJ;
sur la notion de contributions publiques au sens de l'art. 114 al. 1
OJ, voir
Grisel, Traité de droit administratif, p. 135).

4.
4.1La décision attaquée se fonde, notamment, sur le chiffre 1010 de la
circulaire de l'OFAS sur les subventions aux organisations de l'aide
privée
aux personnes handicapées, applicable aux subventions pour les
exercices 2001
à 2003. Selon ce chiffre, si une organisation ne consacre pas la
totalité
mais seulement la majeure partie de ses activités à l'aide aux
handicapés,
elle peut bénéficier de subventions à la condition qu'au moins la
moitié des
heures de travail fournies soit consacrée à des prestations au sens
de la
circulaire ou qu'au moins la moitié de sa «clientèle» soit composée de
personnes handicapées.
Les directives précitées de l'OFAS ont en l'occurrence la valeur de
simple
ordonnance administrative, qui ne contient aucune règle de droit et
dont le
juge peut s'écarter s'il l'estime contraire à la loi ou à
l'ordonnance (voir
par exemple ATF 124 V 261 consid. 6b); il en tient compte dans la
mesure où
elles permettent une application correcte des dispositions légales
dans un
cas d'espèce (ATF 123 II 30 consid. 7, 123 V 72 consid. 4a et les
références).

La directive citée concrétise de manière conforme à l'ordonnance
l'exigence
selon laquelle l'organisation doit se consacrer au moins dans une
large
mesure à l'aide aux invalides. L'expression «dans une large mesure»
(«in
wesentlichem Umfang», «in larga misura», selon les versions allemande
et
italienne) signifie dans une grande proportion ou dans une proportion
importante, ce qui raisonnablement et objectivement peut être
interprété,
dans le présent contexte, dans le sens d'une proportion de 50 pour
cent au
moins. Dans d'autres domaines d'ailleurs, il est admis que
l'expression «dans

une large mesure» fait référence à une proportion de 50 pour cent. Par
exemple, en droit fiscal, l'art. 35 al. 1 let. a LIFD (qui reprend
pour
l'essentiel le contenu de l'art. 25 al. 1 let. c AIFD, en vigueur
jusqu'au 31
décembre 1994) ne subordonne pas l'octroi de la déduction pour enfant
à la
condition que le contribuable assure dans une large mesure
l'entretien de
l'enfant; il suffit qu'il en assure l'entretien. La jurisprudence
admet que
la déduction peut ainsi être accordée même si le contribuable
participe pour
moins de 50 pour cent aux frais d'entretien de l'enfant (arrêt du 29
mai
2000, 2A.536/2001; Peter Locher, Kommentar zum Bundesgesetz über die
direkte
Bundessteuer, Therwil/Bâle 2001, ad art. 35 LIFD, note 20 p. 871;
voir aussi
ATF 94 I 233 consid. 1).

4.2 En l'espèce, il résulte des données fournies par le Centre
X.________ que
le pourcentage des consultations sociales et juridiques en relation
avec
l'assurance-invalidité s'élève à 11 pour cent environ du total des
consultations fournies par le centre. Ainsi, en 1999, le Centre
X.________ a
donné 1353 consultations en relation avec cette assurance sur un
total de
12'376 consultations sociales et juridiques. Ce seuil de 11 pour cent
environ
est très nettement inférieur à la proportion de 50 pour cent exigée
par
l'art. 108 al. 1 RAI.

5.
Le recourant fait valoir que les directives en vigueur jusqu'au 31
décembre
2000 prévoyaient que si les prestations étaient fournies par un seul
département d'une organisation, le critère de large mesure était
appliqué
pour ce seul département. Or, dès 1990, le recourant a consenti
d'importants
efforts pour répondre à cette exigence en créant un secteur
spécialisé pour
personnes handicapées qui a été considéré par l'OFAS comme répondant
au
critère de large mesure jusqu'au 31 décembre 2000. Le recourant
estime donc
que s'il satisfaisait à ce critère jusqu'au 31 décembre 2000, tel
doit être
également le cas depuis le 1er janvier 2001, faute d'une volonté du
législateur de modifier la loi ou le règlement sur ce point.

5.1 Il est exact que selon les directives en vigueur jusqu'au 31
décembre
2000, si les prestations en question en faveur des handicapés étaient
fournies dans un seul département d'une organisation donnée,
l'exigence
relative à une proportion de 50 pour cent au moins d'une clientèle
constituée
de personnes handicapées ou de la moitié au moins des heures de
travail en
faveur des handicapés était appliquée au seul département concerné
(chiffre
1002 de la circulaire sur les subventions aux organisations de l'aide
privée
aux invalides, valable dès le 1er janvier 1990). Il est vrai,
également, que
la possibilité d'appliquer séparément à un seul département ce critère
quantitatif a été supprimée dans la nouvelle version des directives
administratives.
Cette modification de la pratique administrative fait suite à un
rapport de
la Commission de gestion du Conseil des Etats, relatif à l'évaluation
concernant l'allocation d'aide financière aux associations d'aide aux
invalides, du 9 novembre 1995 (FF 1996 III 429). Ce rapport comme on
le
verra, est également à l'origine de modifications successives de
l'art. 108
RAI.
Dans le rapport en question, la Commission du Conseil des Etats
constatait
qu'il existait une divergence entre la loi et son règlement
d'application
dans la définition du cercle des ayants droit aux aides financières.
En
effet, relevait la commission, l'art. 74 LAI stipule que les
subventions sont
allouées aux associations centrales de l'aide privée aux invalides.
L'art.
108 RAI avait élargi le cercle des ayants droit aux «organisations
reconnues
d'utilité publique qui (...) sont affiliées aux associations
centrales qui
se consacrent entièrement ou dans une large mesure à l'aide aux
invalides».
La pratique administrative, poursuivait la commission, montrait que
cette
disposition était appliquée aux associations d'invalides qui
n'étaient pas
rattachées à une association centrale. C'est ainsi qu'en 1993 l'OFAS a
accordé des aides financières à quelques 635 associations d'aide aux
invalides. Une évaluation a montré que sur ces 635 associations,
seules
trente à quarante répondaient à la définition d'une association
centrale. Sur
cette base, la Commission de gestion a invité le Conseil fédéral à
redéfinir
la notion d'association centrale de l'aide privée et à prendre les
mesures
juridiques nécessaires pour rétablir la conformité de l'art. 108 RAI
à l'art.
74 LAI en ce qui concerne le cercle des associations au bénéfice
d'aides
financières (recommandation n° 1). La Commission de gestion a émis
quatre
autres recommandations. Considérant qu'à raison de 635 ayants droit,
l'OFAS
n'était pas en mesure d'assurer la gestion et la coordination de
toutes les
prestations qu'il subventionnait, elle a prié le Conseil fédéral
d'élaborer,
d'entente avec les cantons et les communes, ainsi qu'avec les
associations
centrales d'aide aux invalides, un concept réglant la collaboration
et la
coordination en matière de prestations d'aide aux invalides
(recommandation
n° 2). Dans un avis du 26 juin 1996 (FF 1996 452), le Conseil fédéral
a donné
un avis sur ces recommandations qu'il a, pour l'essentiel, approuvées.

Aussi bien les recommandations de la commission ont-elles été mises
en oeuvre
par des modifications successives de l'art. 108 RAI. Cette
disposition a été
complétée par une adjonction, entrée en vigueur le 1er janvier 1997,
relative
à la preuve du besoin (RO 1996 2927). Par la suite, un alinéa 2 a été
introduit par la novelle du 7 décembre 1998 (en vigueur dès le 1er
janvier
1999). Par ce nouvel alinéa, la possibilité a été donnée à l'OFAS de
conclure
avec les organisations centrales de l'aide privée aux invalides des
contrats
de prestations pour des subventions selon l'art. 74 al. 1, let. a à c
LAI (RO
1999 60). Enfin, la version de l'art. 108 al. 1 RAI en vigueur depuis
le 1er
janvier 2001 a notamment modifié l'alinéa 1er en ce sens qu'ont droit
désormais à des subventions les organisations reconnues d'utilité
publique de
l'aide privée aux invalides pour les prestations qu'elles fournissent
dans
l'intérêt des invalides à l'échelon suisse ou dans une région
linguistique
(RO 2000 1200). Jusqu'alors, le texte de l'art. 108 al. 1 RAI
accordait un
droit aux subventions aux associations centrales de l'aide privée aux
invalides, y compris les organisations reconnues d'utilité publique
qui leur
sont affiliées (et qui se consacraient entièrement ou dans une large
mesure à
l'aide aux invalides).

5.2 La suppression décidée par l'OFAS dans ses directives de la
possibilité
d'appliquer la limite de 50 pour cent pour une seule unité d'une
association
correspond au texte de l'art. 74 LAI, qui se réfère, on l'a vu, aux
associations centrales de l'aide privée aux invalides. Le nouveau
texte de
l'art. 108 al. 1 RAI s'inscrit dans ce cadre légal. Un département
d'une
association, qui n'a elle-même pas pour vocation de se consacrer dans
une
large mesure à l'aide privée aux invalides, ne peut donc pas, comme
tel, être
considéré comme un ayant droit aux subventions. Le changement de
pratique de
l'OFAS procède ainsi d'une interprétation correcte de la loi et de son
ordonnance.

Par ailleurs, le but du nouveau système de subventions mis en place à
partir
de 2001 visait aussi à réduire le nombre de partenaires de l'OFAS,
limité aux
seules organisations faîtières qui offrent des prestations à l'échelon
national ou du moins à l'échelon d'une région linguistique. Dans ce
but, il a
été demandé aux organisations de l'aide privée aux handicapés ayant
fourni
jusqu'ici des prestations selon l'art. 74 LAI de coordonner leurs
offres et
de se regrouper en organisations faîtières. La coordination était
nécessaire
lorsqu'une prestation (conseil et aide, cours) était fournie dans la
même
langue nationale en faveur du même groupe cible. Cette coordination
entre les
organisations a eu pour effet que les quelque 600 organisations
auxquelles
l'OFAS allouait des subventions selon l'ancien système ont été
regroupées en
69 organisations faîtières (voir Daniel Aegerter, Contrats de
prestations
dans le domaine de l'aide privée aux handicapés: démarrage réussi, in
Sécurité sociale 6/2001 p. 336 sv.).

Le changement de la pratique administrative en cause s'inscrit non
seulement
dans ce contexte mais également dans le cadre des recommandations de
la
Commission de gestion du Conseil des Etats d'assurer une meilleure
coordination - et donc une meilleure gestion - des fonds publics. De
ce point
de vue également, la suppression de la possibilité d'accorder des
subventions
uniquement à un département d'une association qui elle-même ne répond
pas à
la définition de l'art. 74 al. 1 LAI n'apparaît pas critiquable.

Enfin, le fait que le Centre X.________ a consenti des efforts en vue
de
créer une section spécialisée pour l'aide aux invalides ne justifie
pas, en
l'espèce, une dérogation au nouveau système de subventions. Comme cela
ressort des pièces et ainsi que le relève la décision attaquée,
toutes les
organisations bénéficiaires de subventions ont été régulièrement
informées
par l'OFAS, à partir de 1996 déjà, sur l'élaboration d'un nouveau
système de
subventionnement applicable à la période 2001-2003. Il n'y a donc pas
violation du principe de la prévisibilité, qui, sous certaines
conditions,
interdit à l'administration de prendre des mesures défavorables aux
administrés en vertu de règles dont ils ne pouvaient attendre
l'adoption (ATF
122 V 408 consid. 3b/aa).

6.
Le recourant voit une inégalité de traitement dans le fait qu'une
organisation qui a choisi de diversifier son offre de prestations ne
reçoit
pas de subventions, quand bien même sur le plan quantitatif le nombre
d'heures apportées à l'aide aux invalides serait plus important que
celui
d'une petite association dont les prestations se concentrent
exclusivement
sur l'aide aux handicapés. Il dénonce, en outre, une violation du
principe de
proportionnalité en ce sens que le but du nouveau système de
subventions
n'était pas d'exclure les associations faîtières dont la spécificité
réside
dans le caractère pluridisciplinaire des prestations offertes à la
population, mais d'améliorer la transparence des subsides.

La différence de traitement invoquée découle de la loi et, au
demeurant, on
ne voit pas en quoi il serait discriminatoire de refuser des
subventions à
des associations qui n'ont pas les mêmes buts que les associations
centrales
de l'aide privée aux invalides et dont l'aide aux personnes
handicapées est
plus ou moins marginale ou secondaire par rapport à l'ensemble de leur
activité. La distinction opérée ici n'apparaît en tout cas pas dénuée
de tout
fondement objectif.

Quant au grief tiré de la violation du principe de proportionnalité,
il n'est
pas non plus fondé, dès lors que la modification répond à un souci
justifié
d'une meilleure coordination des subventions publiques, de manière
que la loi
puisse véritablement atteindre ses buts.

7.
Il suit de là que le recourant ne remplit pas les conditions mises
par la loi
et l'ordonnance au versement des subventions qu'il requiert. Le
recours de
droit administratif est ainsi mal fondé de ce chef.

Pour le reste, il n'appartient pas au Tribunal fédéral des assurances
de
renvoyer le dossier à l'OFAS pour examen de la question du besoin des
centres
sociaux Y.________, A.________, B.________ et C.________. D'une
part, la
décision litigieuse de l'OFAS ne porte que sur l'octroi de
subventions en
faveur du recourant. D'autre part, la décision du DFI réserve
explicitement
l'examen de cette question par l'OFAS à la demande du recourant.

8.
Vu la nature du litige, la procédure n'est pas gratuite (art. 134 OJ a
contrario). Succombant, le recourant supportera les frais de la
procédure
(art. 156 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:

1.
Dans la mesure où il est recevable, le recours est rejeté.

2.
Les frais de justice, d'un montant de 10'000 fr., sont mis à la
charge du
recourant et sont compensés avec l'avance de frais qu'il a effectuée.

3.
Le présent arrêt sera communiqué aux parties et au Département
fédéral de
l'intérieur.

Lucerne, le 28 janvier 2003
Au nom du Tribunal fédéral des assurances

p. le Président de la Ire Chambre: Le Greffier: