| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 21 janvier 2003, C.325/01

{T 7}
C 325/01

Arrêt du 21 janvier 2003
IVe Chambre

Mme et MM. les Juges Leuzinger, Présidente, Rüedi et Ferrari.
Greffier : M.
Vallat

Service de l'emploi du canton de Vaud, première instance cantonale de
recours
en matière d'assurance-chômage, rue Marterey 5, 1014 Lausanne,
recourant,

contre

D.________, intimé,

Tribunal administratif du canton de Vaud, Lausanne

(Jugement du 16 octobre 2001)

Faits:

A.
D. ________ a bénéficié d'un troisième délai-cadre d'indemnisation de
son
chômage depuis le 1er juillet 1999.

Au mois de mai 2000, l'Office régional de placement de la Riviera
(ci-après :
l'ORP) a engagé une procédure de contrôle de ses recherches d'emploi,
requérant notamment qu'il justifiât l'échec de trois assignations
d'emploi
durant les mois de janvier (X.________ SA), avril (Y.________ SA) et
mai 2000
(Z.________). Dans ce contexte, l'ORP a demandé, par lettre et
télécopie du
31 mai 2000, à la Caisse publique cantonale vaudoise de chômage
(ci-après :
la caisse) de surseoir jusqu'à droit connu sur une éventuelle
sanction au
versement des indemnités journalières. Ces dernières ont été versées
sur le
compte de l'assuré le 19 juillet suivant.

Dans l'intervalle, l'assuré a été informé, lors d'un entretien du 13
juillet
2000, que cette procédure de contrôle était terminée et que la caisse
avait
été invitée à opérer le paiement des indemnités retenues. Deux autres
emplois
lui ont, par la même occasion, été assignés respectivement auprès de
la
société W.________ SA et de la fondation V.________, à Lausanne.

Invité à se déterminer sur l'échec de ces deux démarches, l'assuré a
exposé
avoir pris contact avec la société nyonnaise le jour même de
l'assignation
mais n'avoir pas été en mesure de faire les déplacements, ne
disposant pas de
l'argent nécessaire pour se rendre sur place par les transports
publics. La
société a, pour sa part, indiqué avoir renoncé à engager l'intéressé
au motif
que son domicile était trop éloigné. S'agissant de la fondation,
l'assuré a
déclaré s'y être présenté le 14 juillet 2000. Dans un rapport du 17
juillet
suivant cet employeur a indiqué qu'ensuite de l'entretien préalable,
l'assuré
s'était organisé pour commencer cet emploi temporaire subventionné
dans les
plus brefs délais, bien qu'il l'estimât peu apte à améliorer ses
compétences,
mais qu'il ne disposait d'aucun moyen financier lui permettant de
payer les
transports jusqu'au lieu de travail. L'assuré a confirmé avoir refusé
ce
poste le 17 juillet 2000 pour ce motif.

Par deux décisions du 21 août 2000, l'ORP a suspendu le droit de
l'assuré aux
indemnités de chômage respectivement pour 16 et 31 jours à compter du
14
juillet 2000 au motif qu'il n'avait pas observé les prescriptions de
contrôle
en refusant un travail convenable qui lui était assigné. Ces
décisions ont
été confirmées le 11 avril 2001 par le Service de l'emploi du
département de
l'économie de l'Etat de Vaud (ci-après: le service de l'emploi),
statuant en
qualité d'autorité cantonale de recours de première instance.

B.
Par jugement du 16 octobre 2001, le Tribunal administratif du canton
de Vaud
a admis le recours formé contre ces deux décisions du service de
l'emploi par
l'assuré et les a annulées.

C.
Le service de l'emploi interjette recours de droit administratif
contre ce
jugement, concluant à son annulation et à la confirmation de ses deux
décisions du 11 avril 2001.

L'assuré conclut, sous suite de dépens, au rejet du recours, à la
confirmation du jugement du 16 octobre 2001, ainsi que, en outre, à
ce qu'il
soit dispensé de ses obligations de contrôle et à ce que des
sanctions soient
prises à l'égard de l'ORP et du service de l'emploi.

L'ORP ainsi que le Secrétariat d'Etat à l'économie (seco) ont renoncé
à se
déterminer.

Considérant en droit:

1.
1.1 Circonscrit par les décisions de l'ORP du 21 août 2000, le
jugement du 16
octobre 2001 et les conclusions du recourant (ATF 125 V 414 consid.
1b et 2
et les références citées), l'objet du présent litige est restreint
aux deux
mesures de suspension du droit aux indemnités de chômage de 16 et 31
jours à
compter du 14 juillet 2000.

Dans leurs considérants, les premiers juges ont toutefois mis en
relation ces
deux suspensions avec le sursis au versement des indemnités
journalières
requis de la caisse par l'ORP. Bien que cette mesure ne s'inscrive
pas dans
l'objet du litige tel qu'il a été défini ci-dessus, il convient
néanmoins de
l'examiner dans le cadre de la présente procédure, avec les faits de
laquelle
elle apparaît si étroitement liée que l'on peut parler d'un état de
fait
commun. Le recourant s'étant, par ailleurs exprimé sur ce point dans
ses
écritures, les conditions permettant l'extension de l'objet du litige
à cette
question, qui est en état d'être jugée, sont données (ATF 122 V 36
consid. 2a
et les références).

1.2 Pour le surplus, statuant sur un recours de droit administratif,
dont la
procédure ne connaît pas l'institution du recours joint, la cour de
céans ne
peut se prononcer sur les conclusions de l'intimé en tant qu'elles ne
se
limitent pas à proposer l'irrecevabilité ou le rejet du recours (ATF
124 V
155 consid. 1).

2.
Le jugement entrepris expose correctement les dispositions légales et
la
jurisprudence relatives aux conditions auxquelles un assuré peut être
suspendu dans l'exercice de son droit aux indemnités de chômage,
notamment
lorsqu'il a refusé un travail convenable qui lui était assigné ou omis
d'accepter expressément un emploi par une déclaration que les
circonstances
exigeaient qu'il fît, si bien qu'il suffit d'y renvoyer sur ce point.

Il convient encore de préciser que la Loi fédérale sur la partie
générale du
droit des assurances sociales (LPGA), du 6 octobre 2000, entrée en
vigueur le
1er janvier 2003, n'est pas applicable en l'espèce, le juge des
assurances
sociales n'ayant pas à tenir compte des modifications du droit ou de
l'état
de fait survenues après que la décision litigieuse (i.c. les deux
décisions
du 21 août 2000) a été rendue (ATF 127 V 467 consid. 1, 121 V 366
consid.
1b).

3.
En substance, les premiers juges ont considéré que l'on ne pouvait
reprocher
à l'assuré ni d'être tributaire des transports publics, ni d'avoir
exposé aux
deux employeurs potentiels sa situation financière et les difficultés
qui en
résultaient pour se rendre au lieu de travail, ce comportement
s'inscrivant
dans le contexte particulier de la privation de ses ressources,
imputable, au
demeurant, à un comportement critiquable de l'office.

Le recourant soutient, pour sa part, que, les deux emplois assignés à
l'assuré étant convenables, le comportement de ce dernier, consistant
à
déclarer lors des pourparlers avec un employeur potentiel que sa
situation
financière ne lui permettait pas de se rendre sur son lieu de travail
par les
moyens de transport usuels, et ce pour une durée indéterminée, est
imputable
à faute. Le recourant, qui se réfère sur ce point aux chiffres nos
253 et 254
de la Circulaire de l'Office fédéral de l'industrie, des arts et
métiers et
du travail (actuellement seco) relative à l'indemnité de chômage,
objecte par
ailleurs que la demande adressée à la caisse de chômage de surseoir à
titre
temporaire au versement des indemnités de chômage n'était pas
critiquable. Il
relève que cette manière de procéder était dictée par le souci de
préserver
les intérêts de l'assurance-chômage, soit d'éviter qu'un comportement
fautif
puisse échapper à toute sanction, dans l'hypothèse où le délai de
caducité de
l'art. 30 al. 3 in fine LACI viendrait à son terme avant qu'une
décision ne
soit entrée en force.

4.
4.1Que les deux emplois assignés à l'intimé au mois de juillet 2000
correspondissent à ses aptitudes et, plus généralement, fussent
convenables
au sens de l'art. 16 LACI n'est pas contestable en l'espèce. En
relation avec
l'état de fait visé par la lettre f de cette disposition, on
relèvera, en
particulier, que dans les deux cas le lieu de travail était
accessible grâce
aux transports publics dans un temps inférieur à deux heures pour
l'aller et
deux heures pour le retour. Sur ce point, l'argumentation développée
par
l'intimé, selon laquelle, contraint, faute de moyens financiers,
d'effectuer
les trajets à pied, il n'aurait pas été en mesure de se rendre à son
travail
dans un tel laps de temps n'est pas pertinente. Aussi difficile
qu'elle fût,
la situation de dénuement dans laquelle il se trouvait, n'en était
pas moins
passagère et appelée à se résorber, au plus tard avec le paiement des
premiers salaires. Dans l'intervalle, il pouvait, par ailleurs,
demander,
dans la mesure du travail déjà exécuté, une avance de salaire (art.
323 al. 4
CO) correspondant à ses frais de transport par les moyens publics,
dont rien
ne permet de penser a priori qu'elle n'était pas raisonnablement
exigible des
deux employeurs potentiels, quand bien même ces derniers, informés de
ses
difficultés, ne lui ont pas spontanément proposé cette facilité.

4.2 Le seul fait que les deux emplois en cause étaient convenables et
que
l'assuré n'a été embauché ni par l'un ni par l'autre employeur ne
constitue
toutefois pas encore un motif de suspension; encore faut-il que le
non-aboutissement de l'assignation soit imputable à une faute de
l'assuré.

Dans un cas (l'entreprise W.________ SA) comme dans l'autre (la
Fondation
V.________), le comportement de l'assuré ne saurait échapper à toute
critique. Contrairement à ce qu'ont retenu les premiers juges, il
apparaît
notamment peu vraisemblable au regard de l'ensemble des pièces du
dossier que
le motif indiqué par la première entreprise pour ne pas engager
l'assuré (son
domicile trop éloigné) ait pu se rapporter à d'autres circonstances
que
celles auxquelles a trait le présent litige, soit les difficultés de
transport invoquées par l'assuré. Il est vrai que le fait pour ce
dernier
d'être tributaire des transports publics et d'avoir exposé sa
situation
économique ne saurait lui être reproché. Cette situation ne
l'autorisait
toutefois pas à refuser purement et simplement les emplois proposés
ni même à
laisser entendre qu'il ne serait pas en mesure de se rendre à son
lieu de
travail faute de moyens et, partant, de s'acquitter de ses obligations
contractuelles. Informé au cours de l'entretien du 13 juillet 2000 du
déblocage de ses indemnités - quand bien même leur versement effectif
n'est
intervenu que le 19 suivant - on pouvait attendre de lui qu'il tente,
tout au
moins, de négocier une entrée en fonction retardée de quelques jours
et
prenne la peine de discuter la possibilité d'obtenir une éventuelle
avance
sur son salaire, bref, qu'il essaie de proposer aux deux employeurs
potentiels des solutions concrètes au problème passager lié à son
manque de
ressources. Dans ce contexte, son comportement, tel qu'il ressort des
pièces
du dossier, et de ses écritures en particulier, dénote plutôt le
dessein de
mettre l'ORP face aux conséquences de l'interruption du versement de
ses
indemnités de chômage, qu'il estimait illégitime.

4.3 Ce dernier point étant, de la sorte, susceptible d'avoir une
influence
sur l'appréciation de la faute de l'assuré et la quotité de la
sanction, il
convient encore d'examiner si l'ORP était légitimé à requérir de la
caisse
qu'elle suspendît provisoirement ses versements.

4.3.1 Conformément à l'art. 81 al. 1 let. c LACI, les caisses
fournissent les
prestations à moins que la loi n'en dispose autrement. Cette
disposition
rappelle dans le droit de l'assurance-chômage les principes
constitutionnels
selon lesquels le droit est la base et la limite de l'activité de
l'Etat
(art. 5 Cst.), toutes les dispositions importantes qui fixent les
règles de
droit - notamment celles relatives aux droits et aux obligations des
personnes ainsi qu'aux prestations de la Confédération - devant être
édictées, sous réserve d'une délégation de compétence lorsqu'elle
n'est pas
exclue par la constitution, en la forme d'une loi fédérale (art. 164
al. 1 et
2 Cst.).

En matière de prestations de chômage, les art. 30 et 30a LACI
prévoient de
manière exhaustive les cas dans lesquels l'assuré peut être suspendu
dans
l'exercice de son droit à l'indemnité ou privé de cette dernière. En
tant
qu'elle constitue une sanction administrative, la suspension ou la
privation
du droit à l'indemnité doit reposer sur une base légale suffisante
(ATF 108
Ib 165, 104 Ib 197; Jacqueline Chopard, Die Einstellung in der
Anspruchsberechtigung, thèse, Zurich 1998, p. 22) et être prise, par
la
caisse ou l'autorité cantonale (art. 30 al. 2 LACI) en la forme d'une
décision susceptible de recours.

Ni la LACI, ni les dispositions d'exécution édictées par le Conseil
fédéral
en vertu de la compétence qui lui a été déléguée (art. 109 LACI) ne
prévoient
la possibilité d'une suspension «provisionnelle» des indemnités de
chômage
dans l'hypothèse où l'assuré fait l'objet d'une procédure susceptible
d'aboutir à une sanction en application de l'art. 30 LACI.

4.3.2 D'un autre côté, le législateur a considéré que six mois après
la
commission d'un acte susceptible d'être sanctionné selon cette
disposition,
le chômage ne pouvait plus être considéré comme étant en relation de
causalité avec l'acte fautif, raison
pour laquelle la sanction devient
caduque au-delà de ce temps (art. 30 al. 4 dernière phrase LACI; ATF
122 V 45
consid. 3b/bb; Chopard, op. cit., p. 164; Gerhards, Kommentar zum
Arbeitslosenversicherungsgesetz, vol. I, Berne 1988, rem. 49 ad art.
30).
Selon une jurisprudence constante, cette disposition fixe un délai
d'exécution de la sanction, après l'écoulement duquel, le droit
d'exiger
l'exécution d'une mesure de suspension est périmé (ATF 114 V 352
consid. 2b,
113 V 73 consid. 4b; cf. également ATF 124 V 88 consid. 5b).

La jurisprudence a déduit de la nature de ce délai d'exécution, bref
et
péremptoire, que rien ne s'oppose au prononcé d'une mesure de
suspension
après son échéance si l'assuré n'a pas encore perçu les indemnités
litigieuses, par exemple, lorsque son aptitude au placement a été
longtemps
niée, avant d'être finalement admise (ATF 114 V 352 s. consid. 2b).

Ces considérations ne permettent toutefois pas encore de justifier, de
manière toute générale et notamment dans des cas où l'organe
compétent de
l'assurance-chômage éprouve de simples doutes sur l'existence d'un
motif de
suspension du droit à l'indemnité, que ces dernières ne soient
purement et
simplement plus versées à l'intéressé, fût-ce provisoirement. Une
telle
mesure, qui porte une atteinte grave aux droits de l'assuré, pour
lequel, le
plus souvent, l'indemnité journalière représente l'unique source de
revenu,
voire le seul moyen de subsistance, apparaît d'autant moins
nécessaire et
d'autant moins proportionnée que son chômage doit être contrôlé
périodiquement, soit au moins une fois par mois (art. 22 al. 2, en
corrélation avec les art. 26 al. 2 et 27a OACI). Cette périodicité,
qui
implique une régularité corrélative du contrôle des recherches
d'emploi de
l'assuré et de la découverte d'éventuels motifs de suspension doit
permettre,
dans la majorité des cas, à l'organe compétent de rendre une décision
sur la
suspension dans un délai permettant de l'exécuter. Cela est d'autant
plus
vrai que, selon la jurisprudence, le délai péremptoire de l'art. 30
al. 4
dernière phrase LACI ne permet pas d'accorder l'effet suspensif au
recours
interjeté contre la décision de suspension qui est, partant,
immédiatement
exécutoire (ATF 124 V 88 consid. 5c).

Aussi l'assuré n'a-t-il pas à supporter les conséquences du retard
pris par
l'administration dans ses contrôles. Il convient de relever, à cet
égard,
qu'en l'espèce seule une éventuelle sanction liée au
non-aboutissement des
pourparlers avec X.________ SA était susceptible d'être atteinte par
la
péremption à fin mai 2000. Les démarches de l'assuré, à qui cet
emploi avait
été assigné au mois de janvier 2000 et qui a présenté ses services le
28 du
même mois, n'ont fait l'objet d'une demande de renseignements
adressée à
cette entreprise que près de quatre mois plus tard, soit le 19 mai
2000, si
bien que le risque de péremption de la sanction était exclusivement
imputable
à l'ORP.

4.3.3 Enfin, le recourant ne peut rien déduire en sa faveur des
chiffres 253
et 254 de la circulaire de l'Office fédéral de l'industrie, des arts
et
métiers et du travail (actuellement seco) dont la teneur est la
suivante:

(253) La suspension devient caduque six mois après le début du délai
de
suspension. Il s'agit en l'occurrence d'un délai concernant
l'exécution et
ayant pour conséquence qu'une fois les six mois écoulés, les
indemnités
journalières acquises ne peuvent plus être touchées par la suspension.

(254) En revanche, la décision de suspension peut encore être
prononcée après
l'expiration de ce délai dans la mesure où les indemnités journalières
correspondantes ont été retenues en temps voulu.

De telles dispositions, ressortissant à la catégorie des ordonnances
administratives, qui ne peuvent créer de nouvelles règles de droit,
contraindre les administrés à adopter un certain comportement actif
ou passif
ou, plus généralement, sortir du cadre de l'application de la loi et
prévoir
autre chose que ce qui découle de la législation ou de la
jurisprudence (ATF
127 V 61 consid. 3a, 125 V 379 consid. 1c et les références citées) ne
sauraient, par nature, suppléer l'absence de base légale d'une mesure
prise
par l'administration.

4.3.4 Il résulte de ce qui précède que l'ORP n'était pas en droit de
requérir
de la caisse qu'elle suspendît provisoirement le versement des
indemnités de
chômage de l'assuré, mesure qui était ainsi non seulement
critiquable, mais
dénuée de tout fondement.

5.
5.1La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la
faute
(art. 30 al. 3 LACI). Elle est de 1 à 15 jours en cas de faute
légère, 16 à
30 jours en cas de faute d'une gravité moyenne, et 31 à 60 jours en
cas de
faute grave (art. 45 al. 2 OACI).
Par ailleurs, selon la jurisprudence, si l'assuré a réalisé plusieurs
fois
les motifs de suspension et que ses manquements particuliers
constituent un
comportement continuellement contraire à ses devoirs, de sorte qu'ils
apparaissent comme une action unique, il convient de ne prononcer
qu'une
seule sanction qui prend effet le jour suivant le dernier comportement
sanctionné (DTA 1993/1994 no 3 p. 25 consid. 5b).

5.2 En l'espèce, intervenus à quelques jours d'intervalle et
procédant d'une
motivation identique, les actes de l'assuré ne doivent faire l'objet
que
d'une seule sanction. Appréciée à l'aune de l'art. 45 al. 3 OACI en
corrélation avec l'art. 30 al. 1 let. d LACI, qui s'applique
également à
l'hypothèse d'un emploi temporaire subventionné au sens de l'art. 72
LACI tel
celui proposé à l'assuré par la Fondation V.________ (ATF 125 V 360
consid.
2a), la faute doit être considérée comme grave. Si, bien qu'illicite,
la
mesure provisoire prise par l'ORP ne permet pas de relever l'assuré
de toute
faute, cette circonstance justifie toutefois que la sanction
d'ensemble
demeure au seuil minimal prévu par l'ordonnance dans un tel cas, soit
trente-et-un jours (art. 45 al. 2 let. c OACI), à compter jour
suivant celui
où l'assuré a donné une réponse négative à la Fondation V.________ -
le 17
juillet 2000 (art. 45 al. 1 let. d OACI).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:

1.
Le recours est partiellement admis. Le jugement du Tribunal
administratif du
canton de Vaud, du 16 octobre 2001 est annulé et les deux décisions
rendues
par l'ORP de la Riviera le 21 août 2000, ainsi que les deux décisions
du
Service de l'emploi, du 11 avril 2001, sont réformées en ce sens que
la durée
de la suspension du droit de l'assuré à l'indemnité de chômage est
fixée à
trente-et-un jours à compter du 18 juillet 2000.

2.
Il n'est pas perçu de frais de justice.

3.
Le présent arrêt sera communiqué aux parties, à Office régional de
placement,
Vevey, au Tribunal administratif du canton de Vaud, à la Caisse
publique
cantonale vaudoise de chômage et au Secrétariat d'Etat à l'économie.

Lucerne, le 21 janvier 2003
Au nom du Tribunal fédéral des assurances

La Présidente de la IVe Chbambre: Le Greffier: