| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 03 décembre 2002, 2P.196/2002

2P.196/2002/elo
{T 0/2}

Arrêt du 3 décembre 2002
IIe Cour de droit public

Les juges fédéraux Wurzburger, président,
Müller et Meylan, juge suppléant,
greffière Rochat.

C. ________, recourant,

contre

Hospice général Institution genevoise d'action sociale,
rue de la Servette 91, case postale 3360, 1202 Genève,
intimé,
Tribunal administratif du canton de Genève,
rue des Chaudronniers 3, 1204 Genève.

prestations d'assistance,

recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du
canton de
Genève du 23 juillet 2002.

Faits:

A.
C. ________, licencié en droit de l'Université de Genève depuis le 23
mars
1991, vit à Genève avec son épouse et ses trois enfants mineurs.

Par décision du 23 février 2000, l'Office cantonal de l'emploi
(ci-après:
l'OCE) a nié le droit de C.________ à des prestations de chômage au
motif que
du 26 mai 1997 au 1er septembre 1998, puis du 1er au 31 octobre 1999,
il
était considéré comme indépendant et, partant, comme inapte au
placement. Une
réclamation contre cette décision a été rejetée le 22 septembre 2000;
C.________ n'ayant pas recouru, la décision est devenue définitive.

Le 12 décembre 2000, l'Hospice général a informé l'intéressé que
l'aide
financière accordée aux indépendants était limitée à trois mois et
qu'elle
prendrait donc fin le 1er mars 2001. Il était en outre mis en demeure
de
choisir entre le maintien de son statut d'indépendant et la
renonciation à
celui-ci, en établissant par pièces sa radiation du registre du
commerce, ce
qui lui permettrait de s'inscrire à l'OCE pour bénéficier d'un emploi
temporaire cantonal. Le 16 février 2001, C.________ a indiqué qu'il
entendait
renoncer à son statut d'indépendant puis, le 20 mars 2001, il a
produit le
bordereau de radiation au registre du commerce de son inscription en
sa
qualité d'administrateur.

B.
Le 23 avril 2001, la Caisse cantonale d'assurance chômage a exigé le
remboursement des prestations perçues à tort du 26 mai 1997 au 1er
septembre
1998, ainsi que du 1er au 31 octobre 1999, soit une somme de 34'096
fr.20.
C.________ a vainement sollicité la remise de cette obligation de
restituer,
refus confirmé sur réclamation, puis sur recours cantonal; un recours
est
actuellement pendant par devant le Tribunal fédéral des assurances
(dossier
C125/102).

L'intéressé a refusé de s'inscrire à l'OCE pour solliciter un emploi
temporaire; il faisait valoir qu'il était en conflit avec cet
organisme en
raison de la demande de remboursement précité. Un ultime délai au 21
mai 2001
lui a alors été imparti pour apporter la preuve concrète des démarches
entreprises, faute de quoi les prestations de l'Hospice seraient
réduites.
C.________ ayant derechef contesté devoir entreprendre ces démarches,
l'Hospice général lui a signifié qu'il diminuerait les prestations
d'assistance versées jusqu'ici avec effet au 31 juillet 2001, pour les
ramener au niveau des conditions minimales d'existence.

Cette décision a été confirmée sur réclamation, par prononcé du 19
septembre
2001, notifié le 11 décembre 2001.

C.
C. ________ a recouru ensuite auprès du Tribunal administratif en
faisant
notamment valoir qu'il était en incapacité de travail complète à
partir du 31
octobre 2001.

Par arrêt du 23 juillet 2002, le Tribunal administratif a rejeté le
recours.
Après avoir rappelé le caractère subsidiaire par rapport aux autres
prestations sociales, fédérales, cantonales et communales que
revêtent, en
droit genevois, les prestations de l'assistance publique, le Tribunal
administratif a constaté que, malgré les sollicitations répétées de
l'Hospice
général, le recourant n'avait pas requis un emploi temporaire
cantonal auprès
du service compétent de l'OCE. II en a conclu qu'en refusant de
mettre à
profit les possibilités que lui offre la loi cantonale sur
l'assurance-chômage, le recourant n'avait pas mis en oeuvre tous les
moyens
qu'il avait de retrouver un emploi rémunéré, fût-il temporaire. II a
considéré enfin qu'en réduisant les prestations allouées au recourant
au
minimum prévu pour les requérants d'asile, l'Hospice général n'avait
pas fixé
des prestations inférieures aux prestations minimales au sens de
l'art. 12
Cst. et de sa propre jurisprudence en la matière. II a rappelé
toutefois que
si le recourant devait se voir nier son droit à un emploi temporaire
par
l'OCE, l'Hospice général devrait réexaminer son éventuelle prise en
charge,
ce qu'il s'était engagé à faire.

D.
C.________ a recouru contre cet arrêt auprès du Tribunal fédéral en
concluant
à son annulation. Il demande également de confirmer son "droit à
l'assistance
partielle payée par l'Hospice Général jusqu'au mois d'avril 2002" et
d'annuler les directives et règles cantonales appliquées dans son cas
pour
non conformité à la Constitution fédérale. Le recourant sollicite le
bénéfice
de l'assistance judiciaire.

Le Tribunal administratif déclare persister dans les termes et
conclusions de
sa décision.

L'Hospice général a renoncé à se déterminer sur le recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
1.1 Le recourant n'a pas spécifié la nature du présent recours. Cette
omission ne lui nuit pas: le Tribunal fédéral examine en effet
d'office et
avec plein pouvoir d'examen la recevabilité des recours qui lui sont
soumis
(ATF 128 II 13 consid. 1a p. 16, 46 consid. 2a p. 47, 177 consid. 1
p. 179).

En l'espèce, la décision attaquée est une décision de dernière
instance
cantonale, fondée exclusivement sur le droit cantonal. Seule est donc
ouverte
la voie du recours de droit public (art. 84 al. 1 OJ).

1.2 Sauf exceptions non réalisées en l'espèce, le recours de droit
public ne
peut tendre qu'à l'annulation de la décision attaquée (ATF 128 III 50
consid.
1b p. 53; 127 II 1 consid. 2c p. 5; 126 II 377 consid. 8c p. 395).
Dans la
mesure où le recourant demande autre chose que l'annulation de l'arrêt
entrepris, ses conclusions sont donc irrecevables.

1.3 Pour le reste, il y a lieu d'entrer en matière sur le présent
recours qui
remplit les conditions de recevabilité des art. 84 ss OJ, quand bien
même sa
motivation paraît à la limite des exigences posées par l'art. 90 al.
1 lettre
b OJ et la jurisprudence (ATF 125 I 71 consid. 1c p. 76; 110 Ia
consid. 2a p.
3 / 4).

2.
Le recourant se plaint d'une violation de son droit à un procès
équitable et
d'une violation de son droit d'être entendu.

2.1 Il critique tout d'abord le fait que le jugement déféré
"n'indique pas
les voies ni les délais de recours", ce qui, à l'en croire, serait
"contraire
aux règles élémentaires de la procédure judiciaire et à la
constitution".

Ce moyen est manifestement mal fondé. Le recours de droit public est
en effet
un moyen de droit subsidiaire, pour violation des droits
fondamentaux; il ne
s'inscrit nullement dans le prolongement des voies de droit
cantonales, mais
fait l'objet d'une procédure entièrement nouvelle et distincte. II
s'agit
ainsi d'une voie de droit extraordinaire, qui, comme telle, n'a pas à
être
mentionnée dans les décisions de dernière instance cantonale.

2.2 Le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être
entendu, pour
le motif que le Tribunal administratif a fait "abstraction des
preuves d'une
partie des recherches d'emploi" qu'il lui avait présentées.

Force est toutefois de constater que les recherches d'emploi en cause
sont,
pour la plupart, antérieures à la renonciation de son statut
d'indépendant et
n'étaient de toute façon pas suffisantes pour dispenser l'intéressé
d'entreprendre les démarches proposées par l'Hospice général. Dans ces
conditions, le Tribunal administratif pouvait considérer que les
pièces
produites n'étaient pas pertinentes et confirmer la décision de
l'Hospice
général, pour le motif que le recourant avait volontairement omis
d'épuiser
toutes les possibilités que lui offrait la législation cantonale sur
l'assurance-chômage, en particulier en refusant de requérir un emploi
temporaire auprès de l'OCE. Le moyen tiré d'une violation du droit
d'être
entendu n'est donc pas davantage fondé.

3.
Le recourant reproche ensuite au Tribunal administratif d'avoir établi
certains faits de manière inexacte ou imprécise. II aurait tout
d'abord
retenu à tort son absence de recours contre la décision confirmant son
inaptitude au placement, alors que cette décision lui déniait tout
droit à
des indemnités de chômage en raison de son statut d'indépendant. Par
ailleurs, l'arrêt attaqué reproduirait "les affirmations inexactes de
l'Hospice général concernant un prétendu statut d'indépendant".

Sur le premier point, il suffit de relever que c'est précisément en
raison de
ce statut d'indépendant que le recourant a été réputé inapte au
placement et
que, partant, il s'est vu nier le droit à des indemnités de chômage.
La
critique formulée par le recourant est donc dénuée de tout objet.

Sur le second point, le Tribunal administratif s'est basé sur un
élément de
fait retenu dans une décision émise par une autre autorité, dans une
autre
procédure, qui était devenue définitive. Il ne pouvait dès lors que
constater
que le recourant avait effectivement revêtu le statut d'indépendant,
sans
avoir à réexaminer le bien-fondé de cette conclusion.

4.
4.1Selon l'art. 12 Cst., quiconque est dans une situation de détresse
et
n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être
aidé et
assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une
existence
conforme à la dignité humaine. Cette disposition ne fait que
consacrer, sans
en étendre la portée, le droit constitutionnel non écrit à des
conditions
minimales d'existence qui avait été reconnu par la jurisprudence et la
doctrine; cette jurisprudence conserve donc son entière valeur sous
l'empire
de la nouvelle Constitution fédérale (ATF 121 I 367 consid. 2c p.
373). Le
droit constitutionnel fédéral ne garantit toutefois que le principe
du droit
à des conditions minimales d'existence et laisse au législateur
fédéral,
cantonal ou communal, le soin d'en fixer la nature et les modalités.

4.2 En droit genevois, la loi sur l'assistance publique du 19
septembre 1980
(LAP) prévoit, à l'art. 1er al. 2, que l'assistance publique est
destinée à
venir en aide aux personnes qui ont des difficultés sociales ou sont
dépourvues des moyens nécessaires pour satisfaire leurs besoins
vitaux et
personnels indispensables. L'art. 1 al. 3 LAP précise que cette
assistance
est subsidiaire aux autres prestations sociales, fédérales,
cantonales ou
communales et à celles des assurances sociales. La nature,
l'importance et la
durée de l'intervention dépendent de la situation particulière de
l'intéressé; elle est accordée dans les limites des directives
annuelles,
arrêtées par le département de l'action sociale et de la santé sur la
base
des barèmes intercantonaux (art. 4, al. 1 et 2 LAP). Selon l'art. 21
lettre a
LAP, l'aide fournie par l'Hospice général dans le cadre de
l'assistance
publique comprend notamment une aide sociale qui a pour but la
réintégration
sociale et économique à laquelle participent activement les
bénéficiaires.
Enfin, la loi cantonale en matière d'assurance-chômage du 11 novembre
1983
prévoit, à son article 44, que les indépendants ayant renoncé à leur
statut,
aptes au placement et disponibles pour une activité salariée, peuvent
bénéficier de l'emploi temporaire.

4.3 Le recourant ne prétend pas, à juste titre, que le caractère
subsidiaire
des prestations d'assistance serait, comme tel, contraire à l'art. 12
Cst. Il
soutient en revanche que, dans la mesure où l'OCE lui a "nié tout
droit au
chômage", ce principe de subsidiarité ne pouvait s'appliquer dans son
cas.

L'OCE a certes nié au recourant le droit aux prestations de
l'assurance-chômage en raison du statut d'indépendant qui, à
l'époque, était
le sien, statut qui entraînait son inaptitude au placement. Comme on
l'a vu,
le recourant tente vainement de contester cette question qui a fait
l'objet
d'une décision devenue définitive. Mais dès le moment où le recourant
a
renoncé à ce statut, son aptitude au placement se trouvait, de ce
point de
vue, rétablie et, pour autant qu'il en remplisse les autres
conditions, il
pouvait donc prétendre au bénéfice de l'art. 40 de la loi cantonale
sur le
chômage.

4.4 Le recourant soutient ensuite que, se trouvant en incapacité de
travail
avant et pendant la procédure de recours cantonale, il ne pouvait être
considéré comme apte au placement. Il reproche là encore au Tribunal
administratif d'avoir arbitrairement omis de tenir compte de ce fait.

Il est exact qu'en procédure cantonale de recours, le recourant a,
lors de
l'audience de comparution personnelle, fait valoir, en produisant
semble-t-il
divers certificats médicaux et, dans tous les cas, sans être
contredit, se
trouver en incapacité de travail dès le 31 octobre 2001. Il est exact
également que, dans son arrêt, le Tribunal administratif passe ce fait
entièrement sous silence.

Cette omission n'est cependant pas déterminante. Le Tribunal
administratif se
trouvait en effet saisi d'un recours contre une décision sur
réclamation
datée du 19 septembre 2001, de sorte qu'une incapacité de travail
survenue le
1er octobre constituait pour lui un fait nouveau. Or, le recourant ne
soutient ni ne démontre que, selon les
dispositions topiques du droit
cantonal de procédure, le Tribunal administratif avait le pouvoir de
tenir
compte de faits nouveaux, voire le devoir de fonder son propre arrêt
sur la
situation existante au moment où il statuait.

A supposer même que la juridiction cantonale ait dû instruire ce
point avant
de conclure à l'aptitude au placement du recourant, il n'en
résulterait pas
que sa décision puisse être considérée comme arbitraire, car le
Tribunal
administratif
a expressément réservé le cas où le recourant se verrait derechef
nier par
l'OCE son droit à un emploi temporaire; il a aussi précisé que, dans
cette
situation, il appartiendrait à l'Hospice d'envisager à nouveau la
prise en
charge du recourant et de sa famille.

5.
5.1Le recourant soutient enfin qu'en estimant qu'une famille de cinq
personnes, dont trois enfants en âge de scolarité, peut vivre à
Genève avec
2'276 fr. pour payer le loyer, la nourriture, les habits, les frais
médicaux
(plus que 1'000 fr.) la juridiction cantonale est loin de la réalité
et vide
la norme constitutionnelle de garantie du minimum vital d'existence
de sa
substance".

Comme déjà relevé, les cantons ne violent aucunement l'art. 12 Cst.
en posant
le principe de la subsidiarité de l'aide sociale par rapport aux
autres
prestations sociales. Ce principe serait cependant vidé de
l'essentiel de sa
portée pratique s'il devait être laissé au bon vouloir des
bénéficiaires
potentiels d'épuiser ou non leurs droits à ces autres prestations
avant de
recourir à celles de l'aide sociale. L'art. 12 Cst. ne saurait donc
priver
les cantons de la possibilité d'exercer, à cet égard, un certain
pouvoir de
contrainte. Il ne saurait, en d'autres termes, leur être interdit de
réduire
leurs prestations d'aide sociale à l'encontre de bénéficiaires
potentiels qui
se refuseraient ou qui omettraient d'entreprendre toutes les
démarches que
l'on peut raisonnablement attendre d'eux pour avoir accès à ces autres
prestations. Cela suppose toutefois que les intéressés ne se trouvent
pas
privés de ce fait de toute ressource, empêchés dès lors de satisfaire
à leurs
besoins les plus fondamentaux (nourriture et logement). Les normes de
la
Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS 11/98)
préconisent
ainsi de ne pas diminuer de plus de 15% le forfait pour les dépenses
courantes correspondant au minimum vital, et cela pour une durée
maximum de 6
mois (normes CSIAS 11/98 A.8-3; voir aussi arrêt 2P.115/2001 du 11
septembre
2001 en la cause F. c. VS consid. 2c, non publié).

Dans le cas particulier, il est constant le recourant refuse, sans
raison
valable, d'épuiser ses droits découlant de l'assurance chômage
cantonale ou,
à tout le moins, de provoquer une décision au sujet de ses droits. Il
s'agit
donc de démarches qui peuvent être raisonnablement exigées de lui,
quels que
soient les sentiments qu'il peut éprouver à l'égard d'une institution
avec
laquelle il se trouve en conflit et qui lui réclame le remboursement
de
prestations touchées à tort.

Dans ces circonstances, les autorités genevoises pouvaient, sans
violer
l'art. 12 Cst., réduire le niveau de leurs prestations d'aide sociale.

Pour les mêmes raisons, il n'y a pas lieu de rechercher si, comme le
soutient
encore le recourant, il serait victime d'une inégalité de traitement
par
rapport aux requérants d'asile et statuts assimilés pour le motif que
ceux-ci
n'encourraient pas certaines charges (impôts et taxes militaires), ou
parce
que les bases de calcul seraient différentes dans leur cas et dans le
sien.
Quoi qu'il en soit, le minimum vital devrait en principe comprendre
les frais
médicaux et les frais de logement en plus du forfait de base pour
l'entretien
(voir normes CSIAS 11/98 A.6-3).

6.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans la
mesure
où il est recevable. Le recourant a sollicité le bénéfice de
l'assistance
judiciaire qui, selon l'art. 159 al. 1 OJ, n'est accordé qu'à la
double
condition que le requérant soit dans le besoin et que son recours ne
paraisse
pas d'emblée dénué de toute chance de succès. Cette dernière condition
n'étant pas remplie, la demande d'assistance judiciaire devrait en
principe
être rejetée. Il suffit cependant de constater qu'elle est devenue
sans
objet, dès lors que le Tribunal fédéral peut renoncer à percevoir des
frais
en raison de la situation financière du recourant (art. 153 al. 1
OJ). Par
ailleurs, ce dernier ayant procédé lui-même, il n'a pas droit à des
dépens.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
Il est statué sans frais.

3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au recourant, à l'Hospice
général,
Institution genevoise d'action sociale et au Tribunal administratif
du canton
de Genève.

Lausanne, le 3 décembre 2002

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: La greffière: