| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 19 novembre 2002, 1A.180/2002

{T 0/2}
1A.180/2002 /svc

Arrêt du 19 novembre 2002
Ire Cour de droit public

Les juges fédéraux Aemisegger, président de la Cour et vice-président
du
Tribunal fédéral,
Aeschlimann, Reeb,
greffier Zimmermann.

Office fédéral du développement territorial, 3003 Berne,
recourant,

contre

S.________,
intimé, représenté par Me Serge Morosow, avocat,
Grand-Chêne 8, case postale 2260, 1002 Lausanne,
Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement de la
République
et Canton de Genève,
rue David-Dufour 5, case postale 22, 1211 Genève 8,
Tribunal administratif de la République et Canton de Genève, rue des
Chaudronniers 3, 1204 Genève.

démolition d'une construction illicite hors de la zone à bâtir,

recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal
administratif de la
République et Canton de Genève
du 23 juillet 2002.

Faits:

A.
S. ________ est propriétaire des parcelles nos1016 et 1415 du Registre
foncier de P.________. Ces biens-fonds sont classés dans la zone
agricole
régie par les art. 20ss de la loi genevoise d'application de la LAT,
du 4
juin 1987 (LALAT). Sur la parcelle n°1415 est érigée la maison
qu'habite le
recourant. Sur la parcelle n°1016 ont été édifiés deux bâtiments,
désignés
sous les nos783 et 784. Il s'agit d'une maisonnette (bâtiment n°783),
d'une
surface de 31 m2, et d'un cabanon, d'une surface de 9 m2 (bâtiment
n°784).
Ces constructions ont été bâties sans autorisation, comme l'a
constaté, le 21
février 1973, le Département cantonal des travaux publics (devenu dans
l'intervalle le Département de l'aménagement, de l'équipement et du
logement,
ci-après: le Département cantonal). Elles ont été tolérées depuis
cette
époque.

Le 17 août 2000, un inspecteur du Département cantonal a remarqué que
des
travaux de transformation des bâtiments n°783 et 784 étaient en cours
sans
avoir été autorisés préalablement. Le 18 août 2000, le Département
cantonal a
ordonné leur interruption immédiate. Le 22 août suivant, un rapport a
été
établi, dont il ressort que le bâtiment n°784 avait été supprimé,
pour être
englobé dans l'agrandissement de la maisonnette, dont la surface a
ainsi été
portée à 55 m2. S.________ avait également entrepris de refaire les
murs et
la toiture, de carreler les sols, d'installer une cuisine agencée,
ainsi
qu'une douche, des toilettes et deux chambres. Il était prévu de
raccorder le
bâtiment aux canalisations desservant la maison érigée sur la parcelle
n°1415, ainsi qu'au réseau de l'électricité.

Le 6 septembre 2000, le Département cantonal a ordonné à S.________ de
rétablir le bâtiment n°783 dans son état antérieur et lui a infligé
une
amende de 20'000 fr. pour avoir entrepris les travaux sans
autorisation. Le
Département cantonal a relevé que les bâtiments n°783 et 784, sans
être
conformes à la destination de la zone agricole, pouvaient être
tolérés comme
« maison de week-end », mais non agrandis. Une autorisation au sens
des art.
20 et 21 LALAT, ainsi que des art. 1ss de la loi cantonale sur les
constructions et les installations diverses, du 14 avril 1988 (LCI),
n'entrait pas en ligne de compte. En outre, le bâtiment n°783
transformé ne
respectait pas les art. 69 et 73 LCI, régissant les distances aux
limites de
propriété et les vues droites.

Le 3 octobre 2000, S.________ a recouru contre cette décision auprès
du
Tribunal administratif du canton de Genève (cause A/1095/2000).

Le 5 mars 2001, en cours de procédure, S.________ a demandé au
Conseil d'Etat
du canton de Genève le maintien à titre précaire, au sens de l'art.
139 LCI,
du bâtiment n°783 tel qu'il avait été agrandi. Le 21 novembre 2001, le
Conseil d'Etat a rejeté cette requête.

Le 14 octobre 2001, S.________ a recouru contre cette décision auprès
du
Tribunal administratif (cause A/1291/2001). Le 15 février 2002, il a
complété
ce recours.

Par arrêt du 23 juillet 2002, le Tribunal administratif, après avoir
joint
les causes A/1095/2000 et A/1291/2001, a admis partiellement le
recours
A/1095/2000 en réduisant le montant de l'amende à 10'000 fr., et l'a
rejeté
pour le surplus. Il a également admis le recours A/1291/2001, annulé
l'arrêté
du Conseil d'Etat et ordonné le maintien à titre précaire de
l'agrandissement
du bâtiment n°783, en fixant le montant de la redevance à 10'000 fr.

B.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'Office
fédéral du
développement territorial (ci-après: l'Office fédéral) demande au
Tribunal
fédéral d'annuler l'arrêt du 23 juillet 2002, en tant qu'il porte sur
la
cause A/1291/2001. Il invoque les art. 24ss LAT.

Le Tribunal administratif se réfère à son arrêt. Le Département
cantonal
propose l'admission du recours et la confirmation de la décision du
Conseil
d'Etat du 21 novembre 2001. L'intimé S.________ conclut au rejet du
recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
1.1 Aux termes de l'art. 34 al. 1 LAT, la voie du recours de droit
administratif est ouverte contre les décisions prises par l'autorité
cantonale de dernière instance à propos de la reconnaissance de la
conformité
à l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises
hors de
la zone à bâtir et sur des demandes de dérogation selon les art. 24 à
24d
LAT. Le recours de droit administratif est aussi recevable contre les
décisions cantonales fondées à la fois sur le droit fédéral et sur le
droit
cantonal, dans la mesure où la violation de dispositions du droit
fédéral
directement applicables est en jeu (cf. art. 104 let. a OJ; ATF 128 I
46
consid. 1b/aa p. 49; 128 II 56 consid. 1a/aa p. 58, 259 consid. 1.2 p.
262/263, et les arrêts cités). En particulier, les décisions
cantonales de
dernière instance relatives au maintien ou à la démolition d'ouvrages
sis
hors de la zone à bâtir peuvent être attaquées par la voie du recours
de
droit administratif, empruntée en l'occurrence (ATF 123 II 248
consid. 4 p.
254ss; 111 Ib 213 consid. 6 p. 221ss).

1.2 L'Office fédéral a qualité pour agir (art. 34 al. 1 LAT, mis en
relation
avec les art. 48 al. 4 OAT et 103 let. b OJ; cf. ATF 113 Ib 219
consid. 1b p.
221).

1.3 La décision attaquée émanant d'une autorité judiciaire, le
Tribunal
fédéral est lié par les faits constatés, sauf s'ils sont manifestement
inexacts ou incomplets ou s'ils ont été établis au mépris des règles
essentielles de la procédure (art. 105 al. 2 OJ).

1.4 Le Tribunal administratif a admis partiellement le recours dirigé
contre
la décision du Département cantonal. Après avoir constaté que les
travaux
d'agrandissement n'étaient pas conformes à la destination de la zone,
le
Tribunal administratif en a confirmé l'ordre de suppression. En
revanche, il
a tenu pour bien-fondé le grief relatif au montant de l'amende, dont
il a
réduit le montant de moitié. Sur ces points, l'arrêt attaqué est
entré en
force. Il n'y a ainsi plus lieu, dans le cadre de la présente
procédure, d'y
revenir. L'arrêt attaqué est remis en discussion uniquement pour ce
qui
concerne la décision prise par le Conseil d'Etat le 21 novembre 2001,
que le
Tribunal administratif a annulée en ordonnant le maintien à titre
précaire de
l'agrandissement du bâtiment n°783. En cela, le Tribunal
administratif n'a
pas donné entièrement gain de cause à S.________, qui avait demandé le
maintien à titre précaire de tout le bâtiment n°783, et non point
seulement
de son agrandissement. Même si cela a, semble-t-il, échappé à la cour
cantonale, l'objet du recours est ainsi limité à la question de
savoir si les
travaux d'agrandissement du bâtiment n°783 peuvent être maintenus
comme l'a
décidé le Tribunal administratif, ou s'ils doivent être supprimés
comme le
demandent l'Office fédéral et le Département cantonal.

2.
Il est constant que les travaux litigieux, entrepris sans
autorisation, ne
pouvaient être autorisés ultérieurement. Pour admettre qu'ils
pouvaient
néanmoins être maintenus, le Tribunal administratif s'est référé à
l'art. 139
al.1 LCI. Aux termes de cette disposition, le Conseil d'Etat peut
laisser
subsister, à titre précaire et moyennant redevance, une construction
ou une
installation qui n'est pas conforme à l'autorisation ou qui, édifiée
sans
autorisation, n'est pas conforme aux prescriptions applicables; il
faut pour
cela que l'ouvrage en question ne nuise pas à la sécurité, à la
salubrité ou
à l'esthétique.

2.1 Lorsque l'autorité octroie une autorisation de maintien à tire
précaire
selon l'art. 139 al. 1 LCI, sa décision a pratiquement pour effet
d'accorder
une dérogation hors de la zone à bâtir selon les art. 24ss LAT (ATF
107 Ib
170 consid. 2b p. 174, relatif à l'art. 208 de l'ancienne LCI, de
teneur
identique à l'actuel art. 139 al. 1 LCI; cf. aussi l'arrêt 1A.75/1991
du 13
février 1992, consid. 1b), à l'égard desquels l'art. 139 al. 1 LCI
n'a pas de
portée propre (arrêt 1A.75/1991, précité, consid. 2 in fine).

2.2 A teneur de l'art. 24 LAT, des autorisations peuvent être
délivrées pour
de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement
d'affectation si l'implantation de ces installations ou constructions
hors de
la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a) et si aucun
intérêt
prépondérant ne s'y oppose (let. b). Pour qu'une construction soit
imposée
par sa destination, il faut toujours que des raisons objectives -
techniques,
économiques ou découlant de la configuration du sol - justifient la
réalisation de l'ouvrage projeté à l'emplacement prévu. Il n'y a pas
lieu de
prendre en compte les représentations subjectives ou les
considérations de
convenance personnelle du constructeur (ATF 123 II 499 consid. 3b/cc
p. 508,
et les arrêts cités). En l'occurrence, personne ne soutient que les
travaux
litigieux, consistant à agrandir une maisonnette de week-end, seraient
imposés par la destination de la zone agricole.

2.3 Hors de la zone à bâtir, l'autorité compétente peut autoriser
l'agrandissement mesuré d'une construction utilisée conformément à sa
destination, mais qui n'est plus conforme à l'affectation de la zone,
pour
autant qu'elle ait été édifiée légalement; dans tous les cas, les
exigences
majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites
(art. 24c
LAT).

Cette disposition ne s'applique pas en l'occurrence: le bâtiment
n°783 a été
construit sans autorisation et ce défaut n'a jamais été guéri.
L'octroi d'une
autorisation dérogatoire n'entre dès lors plus en considération. En
admettant
le contraire, le Tribunal administratif a donné à l'art. 139 al. 1
LCI une
portée autonome, incompatible avec le droit fédéral.

3.
Il reste à examiner si la suppression des travaux d'agrandissement et
le
rétablissement de l'état antérieur ne porteraient pas une atteinte
disproportionnée au droit de propriété de l'intimé.

3.1 L'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour
laquelle
une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas
contraire au
principe de la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à une
telle
mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt
public lésé
n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition
causerait au
maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire
autorisé à
construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire
reconnaître la
construction comme conforme au droit. Celui qui place l'autorité
devant un
fait accompli doit cependant s'attendre à ce qu'elle se préoccupe
plus de
rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les
inconvénients qui
en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4 p. 254ss; 111 Ib 213
consid.
6 p. 221ss; 108 Ia 216 consid. 4 p. 217; cf. aussi l'arrêt
1A.110/2001 du 4
décembre 2001, consid. 4-7).

3.2 L'agrandissement en question a eu pour effet de porter la surface
habitable du bâtiment n°783 de 31 à 55 m2. L'intimé objecte à cela
que ces
travaux auront aussi pour effet de supprimer le cabanon, ainsi qu'une
autre
petite construction adjacente. Il perd cependant de vue que les
possibilités
d'utilisation de la maisonnette seront considérablement augmentées:
en plus
de la cuisine et de la chambre existantes, il pourrait disposer d'une
deuxième chambre, d'une douche et de toilettes. Avec le raccordement
au
réseau de canalisation et de l'électricité, et les travaux de
rénovation
effectués, ce bâtiment utilisé jusque là en fin de semaine pourrait
devenir
habitable en permanence. L'intérêt public lié à la préservation de la
destination agricole de la zone, déjà mis à mal par la construction
de ce
bâtiment, s'en trouverait encore plus compromis. Pour le surplus, ces
travaux
ne peuvent être autorisés après coup et l'intimé ne saurait avoir agi
de
bonne foi. Exerçant une activité indépendante dans le domaine de la
construction, il ne pouvait en effet ignorer que les travaux entrepris
étaient soumis à autorisation. Il ne le prétend pas, au demeurant.

4.
Le recours doit ainsi être admis et l'arrêt attaqué annulé en tant
qu'il
accorde à S.________ l'autorisation de maintenir à titre précaire
l'agrandissement du bâtiment n°783 (cause cantonale A/1291/2001). Les
frais
sont mis à la charge de S.________ (art. 156 OJ). Il n'y a pas lieu
d'allouer
des dépens.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Admet le recours et annule l'arrêt attaqué en tant
qu'il concerne la
cause
cantonale A/1291/2001.

2.
Met à la charge de l'intimé S.________ un émolument de 3'000 fr.
N'alloue pas
de dépens.

3.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux parties, au Département
de
l'aménagement, de l'équipement et du logement de la République et
Canton de
Genève et au Tribunal administratif de la République et Canton de
Genève.

Lausanne, le 19 novembre 2002

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: