| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 18 octobre 2002, 1P.536/2002

{T 0/2}
1P.536/2002 /RrF

Arrêt du 18 octobre 2002
Ire Cour de droit public

Les juges fédéraux Aemisegger, président de la Cour et vice-président
du
Tribunal fédéral,
Aeschlimann, Reeb,
greffier Jomini.

Municipalité de Lausanne, 1002 Lausanne,
recourante, p.a. Service juridique de la Ville, place de la Louve 1,
case
postale 3280, 1002 Lausanne,

contre

Association pour un autre Rôtillon (APAR), case postale 201, 1002
Lausanne,
intimée, représentée par Me Jean-Claude Perroud, avocat, rue du
Grand-Chêne
4, case postale 3648, 1002 Lausanne,
Tribunal administratif du canton de Vaud, avenue Eugène-Rambert 15,
1014
Lausanne.

utilisation du domaine public communal

recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du
canton de
Vaud des 29 août et 12 septembre 2002.

Faits:

A.
Le 2 août 2002, l'Association pour un autre Rôtillon (APAR) a adressé
à la
Municipalité de la commune de Lausanne (par la police du commerce) une
demande d'autorisation pour occuper le parking du Rôtillon durant les
soirées
des vendredi 30 août (de 19 heures à 2 heures) et samedi 31 août 2002
(de 17
heures à 2 heures). Cette association entendait y organiser les
"IIèmes
Rôtillonades du IIIème Millénaire", manifestation comprenant
différentes
animations (concerts folk et pop, jonglage de feu, chansons, cor des
Alpes).

Le parking du Rôtillon fait partie du domaine public communal. Il
s'agit d'un
parc de stationnement comprenant environ 40 cases, situé dans le
quartier du
Rôtillon, au centre de la ville de Lausanne.

B.
Le 19 août 2002, la Municipalité de Lausanne a refusé l'autorisation
requise,
en invoquant les nuisances que subiraient les habitants du voisinage.
L'APAR
a déposé le 27 août 2002, devant le Tribunal administratif cantonal,
un
recours contre cette décision, en demandant l'effet suspensif. Ce
recours a
été enregistré le 28 août 2002 par le Tribunal administratif. Le même
jour,
le juge instructeur a cité les parties à une audience du Tribunal
administratif le lendemain, en les informant qu'il serait statué sur
le fond
à l'issue de cette audience et que, vu l'urgence, la procédure
d'instruction
serait exclusivement orale.

Les parties ont comparu le 29 août 2002 devant le Tribunal
administratif
composé du président Jean-Claude de Haller, des assesseurs
Jean-Claude Maire
et Antoine Thélin, ainsi que de la greffière.

Après l'audience, le Tribunal administratif a rendu immédiatement son
arrêt.
Il a admis le recours (ch. I du dispositif) et réformé la décision
prise le
19 août 2002 par la Municipalité en ce sens que l'autorisation
demandée le 2
août 2002 par l'APAR était délivrée conformément au programme annoncé
par
cette association à l'administration communale le 13 août 2002 (ch.
II du
dispositif). Le Tribunal a donc invité la Municipalité à donner les
instructions permettant la mise à disposition de l'APAR du parking de
la rue
Centrale dès le 30 août 2002 à 14.00 heures (ch. III du dispositif).
L'arrêt
a été rendu sans frais (ch. IV du dispositif) mais la commune de
Lausanne a
été condamnée à verser des dépens à l'APAR (ch. V du dispositif).
Les considérants à l'appui de cet arrêt du 29 août 2002 ont été
notifiés
d'office le 12 septembre 2002 (sous l'intitulé: "arrêt du 12
septembre 2002"
- ci-après: l'arrêt des 29 août et 12 septembre 2002).

C.
Agissant par la voie du recours de droit public (l'acte de recours
ayant été
déposé le 10 octobre 2002), la commune de Lausanne demande au Tribunal
fédéral d'annuler l'arrêt rendu par le Tribunal administratif. Elle
se plaint
d'une violation de son autonomie, en faisant valoir en substance que
le droit
constitutionnel n'imposait pas d'octroyer à l'APAR l'autorisation
requise.
Elle se plaint encore de la violation de règles formelles, notamment
de la
garantie d'un tribunal indépendant et impartial (art. 30 al. 1 Cst.,
art. 6
par. 1 CEDH), en critiquant la participation de l'assesseur Antoine
Thélin à
la décision attaquée. La recourante invoque en outre à ce propos la
règle du
droit cantonal sur la récusation des juges et assesseurs du Tribunal
administratif (art. 43 de la loi sur la juridiction et la procédure
administratives [LJPA]).

Il n'a pas été demandé de réponses.

D.
L'arrêt attaqué du Tribunal administratif mentionne d'autres
procédures
juridictionnelles et politiques concernant le Rôtillon, en relevant
que
"l'aménagement de ce quartier a constamment opposé l'autorité
municipale à
différents opposants, partisans du maintien de la place actuelle avec
rénovation des bâtiments existants"; à ce propos, il est en
particulier fait
référence aux circonstances de l'élaboration du plan partiel
d'affectation
(PPA) définissant les règles de construction dans ce périmètre, plan
adopté
par les autorités communales et approuvé par le Conseil d'Etat en
1994.
L'arrêt indique également que, le 23 mai 2001, la Municipalité a
accordé à la
Fondation lausannoise pour la construction de logements et à la
société
anonyme Parking du Rôtillon S.A. un permis de construire, à cet
endroit, un
immeuble mixte et un parking de 180 places; une trentaine de
personnes - dont
des membres de l'APAR - avaient auparavant formé opposition. Les
opposants
ont recouru contre la décision municipale auprès du Tribunal
administratif;
leurs recours ont été rejetés par un arrêt rendu le 12 mars 2002.

Le Tribunal fédéral a enregistré deux recours de droit administratif
contre
cet arrêt du 12 mars 2002. Le premier a été formé par A.________ et
il a été
déclaré irrecevable par un arrêt rendu le 1er mai 2002 par la Ire
Cour de
droit public (cause 1A.68/2002). Le greffier du Tribunal fédéral,
dans cette
affaire, était Antoine Thélin.

Le second recours de droit administratif a été formé par B.________ et
vingt-neuf consorts, représentés par Me Jean-Claude Perroud (cause
1A.90/2002). Ce recours est actuellement pendant. Les recourants ont
demandé
des mesures provisionnelles. Par une ordonnance du 20 juin 2002,
signée du
Président de la Ire Cour de droit public et du greffier Antoine
Thélin,
l'effet suspensif a été accordé au recours de droit administratif.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
1.1 Le recours de droit public, au sens de l'art. 84 al. 1 let. a
OJ, est
conçu pour la protection des droits constitutionnels des citoyens. Les
collectivités, en tant que détentrices de la puissance publique, ne
sont pas
titulaires de ces droits constitutionnels. Les communes peuvent
toutefois,
par la voie du recours de droit public, se plaindre d'une violation
de leur
autonomie garantie par le droit cantonal (cf. art. 189 al. 1 let. b
Cst., en
relation avec l'art. 50 al. 1 Cst.). Déterminer si, dans un domaine
juridique
particulier, la commune jouit effectivement d'une autonomie, n'est
pas une
question de recevabilité, mais constitue l'objet d'une appréciation
au fond
(ATF 128 I 3 consid. 1c p. 7 et les arrêts cités).

1.2 Dans la mesure où son autonomie est en cause, la commune peut
exiger que
l'autorité cantonale respecte les limites de sa compétence et qu'elle
applique correctement les dispositions du droit fédéral, cantonal ou
communal
qui règlent la matière. Pour le surplus, la commune bénéficie des
garanties
générales de procédure (art. 29 Cst.) et, le cas échéant, des
garanties de
procédure judiciaire (art. 30 Cst.). Elle peut donc en particulier se
plaindre, devant le Tribunal fédéral, que sa cause n'ait pas été
jugée, en
instance cantonale, par un tribunal indépendant et impartial (art. 30
al. 1
Cst. - cf. ATF 116 Ia 52 consid. 2 p. 54, à propos des garanties
déduites de
l'art. 4 aCst.).
1.3 Les exigences légales de recevabilité du recours de droit public
sont
satisfaites. En particulier, l'acte de recours a été déposé dans le
délai
fixé à l'art. 89 al. 2 OJ, après la notification des considérants à
l'appui
de l'arrêt attaqué. En outre, si le recourant doit en principe pouvoir
invoquer un intérêt actuel et pratique à l'annulation de la décision
attaquée, cette condition ne fait pas obstacle en l'espèce à la
recevabilité
du recours de droit public. Certes, la manifestation litigieuse a eu
lieu
avant le dépôt de ce recours et l'annulation de l'autorisation
n'aurait plus
aucun effet sur son déroulement. Néanmoins, le Tribunal administratif
a
examiné de façon générale les conditions auxquelles l'association
intimée
pouvait prétendre à utiliser le domaine public, et d'autres demandes
d'autorisation pourraient être présentées à l'avenir, dans un
contexte,
toujours actuel, où les projets de réaménagement du quartier du
Rôtillon
rencontrent une certaine opposition de la part de l'association
intimée ou de
personnes partageant ses préoccupations. Du reste, dans des
circonstances
analogues, le Tribunal fédéral a admis la persistance d'un intérêt au
recours
(cf. ATF 128 I 136 consid. 1.3 p. 139; 127 I 164 consid. 1a p. 166).
Aussi se
justifie-t-il, dans le cas présent, d'entrer en matière.

2.
L'arrêt attaqué retient que, selon le droit cantonal vaudois, les
communes
jouissent d'une autonomie protégée par la Constitution (cf. art. 80
Cst./VD)
en matière de gestion ou d'administration de leur domaine public. La
recourante peut, manifestement, se prévaloir de cette garantie et la
portée
de l'autonomie communale, dans ce domaine, n'a pas à être discutée
plus avant
ici.

3.
La recourante se plaint d'une violation des art. 30 al. 1 Cst. et 6
par. 1
CEDH (en relation avec l'art. 43 al. 1 LJPA) en critiquant la
participation
de l'assesseur Antoine Thélin à la décision attaquée. Ce magistrat
aurait dû
se récuser non pas en raison d'une prévention effective de sa part,
mais
parce que les circonstances constatées objectivement donnaient
l'apparence de
la prévention, à savoir le cumul de plusieurs fonctions - greffier au
Tribunal fédéral, assesseur au Tribunal administratif - dans une série
d'affaires concernant les mêmes lieux, voire les mêmes personnes.

3.1 Aux termes de l'art. 30 al. 1 Cst., toute personne dont la cause
doit
être jugée dans une procédure judiciaire a droit à ce que sa cause
soit
portée devant un tribunal établi par la loi, compétent, indépendant et
impartial. S'agissant de l'impartialité, l'art. 6 par. 1 CEDH n'a pas
une
portée différente de la norme constitutionnelle interne (cf. ATF 128
V 82
consid. 2a p. 84; 126 I 68 consid. 3a p. 73). L'impartialité doit
s'apprécier
selon une démarche subjective, essayant de déterminer la conviction
personnelle de tel juge en telle occasion, et selon une démarche
objective
amenant à s'assurer qu'il offrait les garanties suffisantes pour
exclure tout
doute légitime à cet égard; il faut alors prendre en considération les
circonstances constatées objectivement (cf. notamment ATF 128 V 82
consid. 2a
p. 84/85; 126 I 68 consid. 3 p. 73, et les arrêts cités; arrêt
CourEDH dans
la cause Castillo Algar c. Espagne du 28 octobre 1998, par. 43).

3.2 La jurisprudence prévoit que le motif de récusation doit être
invoqué
dès que possible, à défaut de quoi le plaideur est réputé avoir
tacitement
renoncé à s'en prévaloir (ATF 128 V 82 consid. 2b p. 85 et les
références).
Dans le cas particulier, on ne pouvait toutefois pas exiger de la
recourante
qu'elle déposât préalablement une demande de récusation de
l'assesseur Thélin
afin que celle-ci fût traitée par le Tribunal administratif avant le
jugement
(cf. art. 43 al. 1 et 2 LJPA). La commune a en effet été informée (par
télécopie) du dépôt du recours de l'intimée la veille de l'audience
et de
l'arrêt; la composition de la cour ne lui a pas été annoncée, seule
l'identité du président et juge instructeur étant communiquée. La
participation d'Antoine Thélin n'était pas d'emblée prévisible, dès
lors que,
contrairement à d'autres juridictions, le Tribunal administratif ne
statue
pas dans une composition "ordinaire" ou usuelle (cf. ATF 128 V 82
consid. 2b
p. 86; cf. également infra, consid. 3.3) et qu'il compte une
quarantaine
d'assesseurs (cf. Annuaire officiel du canton de Vaud, éd. 2001/2002,
p.
216). Cette participation n'était pas non plus nécessairement
reconnaissable,
pour les représentants de la commune à l'audience du 29 août 2002,
organisée
dans une certaine urgence; ces représentants, des fonctionnaires,
n'avaient
pas été chargés de défendre les intérêts de la commune dans les
procédures
concernant le permis de construire du 23 mai 2001 (ce mandat avait
été confié
à un avocat au barreau) et on ne voit pas pourquoi ils auraient dû
s'enquérir
de l'identité, voire des autres fonctions des assesseurs du tribunal.
Dans
ces conditions, le grief du défaut d'impartialité objective pouvait
être
invoqué pour la première fois dans le recours de droit public.

3.3 Conformément à l'art. 7 al. 1 LJPA, le Tribunal administratif
est formé
de sept juges, de quatre juges suppléants occupant leur charge à
mi-temps et,
au plus, de cinquante assesseurs. Lorsqu'il doit statuer sur les
recours
administratif qui sont de sa compétence, le Tribunal administratif
siège en
sections (art. 14 et 16 al. 1 LJPA); chaque section est composée d'un
juge,
ou d'un juge suppléant, et de deux assesseurs (art. 16 al. 2 LJPA).
Les
assesseurs sont des magistrats non permanents, choisis en fonction de
leurs
connaissances professionnelles et techniques spéciales; certains
d'entre eux
sont avocats
ou juristes. Ils participent au jugement, au même titre
que le
président de section, magistrat permanent (cf. Exposé des motifs du
Conseil
d'Etat au sujet du projet de LJPA, in Bulletin du Grand Conseil,
automne
1989, p. 530; Etienne Poltier, La juridiction administrative vaudoise
deux
ans après l'entrée en fonction du Tribunal administratif, RDAF 1994
p. 250).

Au Tribunal fédéral, les greffiers collaborent à l'instruction et au
jugement
des affaires. Ils ont voix consultative. Ils peuvent établir des
rapports;
ils rédigent les arrêts du Tribunal (art. 10 al. 1 et 2 du règlement
du
Tribunal fédéral, RS 173.111.1).
3.4 Successivement, Antoine Thélin a exercé les fonctions
juridictionnelles
de greffier du Tribunal fédéral, puis d'assesseur du Tribunal
administratif,
dans des causes présentant un lien suffisamment étroit entre elles
pour que
l'on ne puisse plus, selon une démarche objective, exclure tout doute
légitime au sujet de l'impartialité de la Cour cantonale dans la
présente
affaire (la procédure ayant été ouverte après les interventions de
l'intéressé, comme greffier du Tribunal fédéral, dans les causes
1A.68/2002
et 1A.90/2002). Il est vrai que les deux recours de droit
administratif
soumis au Tribunal fédéral visent des autorisations de construire,
tandis que
le présent recours de droit public est dirigé contre une décision
prise dans
une contestation relative à l'utilisation du domaine public. Ces
procédures
concernent cependant toutes les projets de réaménagement du quartier
du
Rôtillon, régulièrement contestés par des membres de l'association
intimée,
comme cela ressort de l'arrêt attaqué. L'arrêt attaqué a en outre été
rendu
peu de temps après les décisions du Tribunal fédéral - sur le fond ou
sur
l'effet suspensif - dans les contestations relatives aux
autorisations de
construire délivrées pour un immeuble mixte et un nouveau parking; la
procédure de recours devant le Tribunal administratif s'est du reste
déroulée
alors qu'une ordonnance de mesures provisionnelles du Tribunal
fédéral,
signée par le greffier Thélin, déployait ses effets (dans la cause
1A.90/2002). Dans ces conditions, la recourante se plaint à juste
titre d'une
violation de l'art. 30 al. 1 Cst. Aussi le recours de droit public
doit-il
être admis, et l'arrêt du Tribunal administratif annulé.

3.5 Il s'ensuit que les autres griefs de la recourante deviennent
sans
objet.

4.
Le présent arrêt doit être rendu sans frais, l'association intimée
n'ayant
pas été invitée à répondre (cf. art. 156 al. 1 OJ). La commune de
Lausanne
n'a pas droit à des dépens (art. 159 al. 2 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours de droit public est admis et l'arrêt rendu les 29 août et
12
septembre 2002 par le Tribunal administratif du canton de Vaud est
annulé.

2.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.

3.
Le présent arrêt est communiqué en copie à la recourante, au
mandataire de
l'intimée et au Tribunal administratif du canton de Vaud.

Lausanne, le 18 octobre 2002

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: