| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 17 septembre 2002, 2A.285/2002

{T 0/2}
2A.285/2002 /svc

Arrêt du 17 septembre 2002
IIe Cour de droit public

Les juges fédéraux Wurzburger, président,
Merkli, Yersin,
greffier Dubey.

A. ________ SA, recourante, représentée par Me Roger Mock, avocat,
rue du
Port 6, 1204 Genève,

contre

Office fédéral de l'agriculture, Mattenhofstrasse 5, 3003 Berne,
Commission de recours DFE, 3202 Frauenkappelen.

perception d'émoluments,

recours de droit administratif contre la décision de la Commission de
recours
DFE du 7 mai 2002.

Faits:

A.
A. ________ SA, dont le siège est à C.________, est une entreprise
active
dans l'importation, la représentation et le commerce en gros de vins
et de
spiritueux. Le 13 juillet 1999, A.________ SA a déclaré à la
Commission
fédérale de contrôle du commerce des vins (ci-après: la Commission
fédérale)
la vente de 304'338 litres de vin durant la période du 1er juillet
1998 au 30
juin 1999.

Par avis de taxation du 12 janvier 2000, la Commission fédérale a
assujetti
A.________ SA au paiement d'un émolument de contrôle de 1'954 fr. 75,
composé
d'un émolument de base de 1'620 fr. et d'un émolument sur les
transactions de
334 fr. 75, pour l'année 1999/2000.

Par décision du 15 janvier 2001, l'Office fédéral de l'agriculture a
rejeté
le recours d'A.________ SA contre la taxation du 12 janvier 2000 de la
Commission fédérale. Invoquant la violation des principes de la
couverture
des frais et de l'équivalence, celle-ci a demandé à la Commission de
recours
du Département fédéral de l'économie (ci-après : la Commission de
recours
DFE) d'annuler la décision de l'Office fédéral, la Commission
fédérale ne
pouvant facturer que le coût effectif du contrôle auquel elle a
procédé à son
sujet pour l'exercice 1999/2000.

B.
Par décision du 7 mai 2002, la Commission de recours DFE a rejeté le
recours
d'A.________ SA. Elle a considéré que le principe de la couverture
des frais
n'excluait pas la possibilité de fixer le montant des taxes, de
manière à
créer des réserves financières lorsque celles-ci correspondaient aux
besoins
financiers futurs, dont l'évaluation était en l'espèce appropriée, eu
égard
aux déficits enregistrés entre 1991 et 1993 et alors que les réserves
accumulées jusqu'en 1998 ne suffisaient pas à couvrir la moitié de
toutes les
dépenses de l'année 1999. Le principe de l'équivalence était en outre
respecté dans la mesure où le montant de l'émolument, représentant
moins d'un
centime par litre de vin en l'espèce, correspondait non seulement à
trois
heures de contrôle effectuées dans les caves d'A.________ SA, mais
aussi aux
travaux préparatoires en amont et aux travaux de vérification en aval.

C.
Agissant par la voie du recours de droit administratif pour violation
des
principes de la couverture des frais et de l'équivalence, A.________
SA
demande au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler
la
décision de la Commission de recours DFE du 7 mai 2002, de dire et
prononcer
que la Commission fédérale ne peut lui facturer que le coût effectif
du
contrôle auquel elle a procédé à son sujet pour l'exercice 1999-2000
et de
notifier un avis de taxation rectificatif au sens des considérants.

La Commission de recours DFE et l'Office fédéral, se référant à la
décision
attaquée, ont renoncé à déposer des observations.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
1.1 Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, la voie du
recours de
droit administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le
droit
public fédéral, à condition qu'elles émanent d'une autorité énumérée
à l'art.
98 OJ et pour autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à
102 OJ ou
dans la législation spéciale ne soit réalisée. Ces conditions sont
remplies
en l'espèce. La décision attaquée, qui se fonde sur les art. 67 ss et
180 de
la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (LAgr ou loi sur
l'agriculture; RS 910.1, entrée en vigueur le 1er janvier 1999), a
été rendue
par la Commission de recours DFE (art. 98 lettre e OJ). Aucune des
exceptions
prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale n'est
réalisée
(cf. art. 100 al. 1 lettre m ch. 2 OJ). En outre, déposé en temps
utile (art.
106 OJ) et dans les formes requises (art. 108 OJ), le présent recours
est
recevable.

1.2 Conformément à l'art. 104 lettre a OJ, le recours de droit
administratif
peut être formé pour violation du droit fédéral, y compris l'excès et
l'abus
du pouvoir d'appréciation. Le Tribunal fédéral revoit d'office
l'application
du droit fédéral qui englobe notamment les droits constitutionnels du
citoyen
(ATF 126 V 252 consid. 1a p. 254; 125 III 209 consid. 2 p. 211; 124
II 132
consid. 2a p. 137, 517 consid. 1 p. 519; 123 II 16 consid. 3a p. 22,
295
consid. 3 p. 298, 385 consid. 3 p. 388; 122 IV 8 consid. 1b p. 11).
Comme il
n'est pas lié par les motifs que les parties invoquent, il peut
admettre le
recours pour d'autres raisons que celles avancées par le recourant
ou, au
contraire, confirmer la décision attaquée pour d'autres motifs que
ceux
retenus par l'autorité intimée (art. 114 al. 1 in fine OJ; ATF 127 II
264
consid. 1b p. 268; 121 II 473 consid. 1b p. 477 et les arrêts cités,
voir
aussi ATF 124 II 103 consid. 2b p. 109).

En revanche, lorsque le recours est dirigé, comme en l'occurrence,
contre la
décision d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral est lié par
les faits
constatés dans la décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou
incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles
de
procédure (art. 104 lettre b et 105 al. 2 OJ; ATF 126 II 196 consid.
1 p.
198). En outre, le Tribunal fédéral ne peut pas revoir l'opportunité
de la
décision entreprise, le droit fédéral ne prévoyant pas un tel examen
en la
matière (art. 104 lettre c ch. 3 OJ).

La recourante se réserve de prouver les faits qu'elle allègue sans
toutefois
indiquer en quoi les faits établis par l'autorité intimée seraient
contraires
à l'art. 105 al. 2 OJ; sa requête est par conséquent irrecevable.

1.3 La recourante demande sa comparution personnelle. Ce faisant,
elle perd
de vue que la procédure de recours de droit administratif est en
principe
essentiellement écrite (art. 110 OJ) et que des débats ne sont
ordonnés
qu'exceptionnellement (art. 112 OJ). Au demeurant, le recours ne
soulève
aucune question de fait ou de droit qui ne puisse être jugée de
manière
appropriée sur la base des pièces du dossier. Cette requête doit par
conséquent être écartée.

2.
2.1En vertu de l'art. 67 al. 1 LAgr, le commerce des vins est soumis
à un
contrôle de la comptabilité et des caves afin que les appellations
soient
protégées. L'art. 68 LAgr précise qui est assujetti au contrôle du
commerce
des vins et les obligations qui en résultent notamment quant à la
tenue d'une
comptabilité et d'un inventaire des stocks de vin. Le Conseil fédéral
édicte
les dispositions détaillées relatives au contrôle et désigne les
autorités de
contrôle (art. 69 LAgr). La Confédération et les cantons peuvent
associer des
entreprises ou des organisations à l'exécution de la loi ou créer des
organisations appropriées à cet effet (art. 180 al. 1 LAgr). La
coopération
de ces entreprises et de ces organisations est surveillée par les
pouvoirs
publics. L'autorité compétente doit définir leurs tâches et leurs
attributions. Leur gestion et leurs comptes sont soumis à cette
autorité. Le
contrôle parlementaire de la Confédération et des cantons est réservé
(art.
180 al. 2 LAgr). Le Conseil fédéral et les cantons peuvent autoriser
ces
entreprises et ces organisations à percevoir des émoluments
appropriés afin
de couvrir les frais de leur activité. Le tarif de ces émoluments
doit être
approuvé par le département (art. 180 al. 3 LAgr).

En vertu de l'art. 6 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 28 mai
1997 sur le
contrôle du commerce du vin (OCV; RS 916.146, dans sa version en
vigueur au
1er janvier 1999), les organes chargés du contrôle de la comptabilité
et des
caves sont la Commission fédérale de contrôle du commerce des vins
(ci-après:
la Commission fédérale) et la direction de la Commission fédérale
(ci-après:
la direction). La Commission fédérale assure le contrôle régulier de
la
comptabilité et des caves (art. 8 al. 1 lettre a OCV). La direction a
notamment pour tâche de percevoir les émoluments prévus pour le
contrôle de
la comptabilité et des caves, conformément au barème des taxes du
département
(art. 9 lettre e OCV). Elle peut percevoir des émoluments pour son
activité
(art. 9a OCV).

S'appuyant sur l'art. 9a OCV, la Commission fédérale a édicté le
tarif du 11
décembre 1998 des taxes relatives au contrôle du commerce des vins
(ci après:
le tarif), approuvé par le Département fédéral de l'économie le 18
décembre
1998 et entré en vigueur le 1er janvier 1999. L'art. 3 du tarif a la
teneur
suivante:

"1 Quiconque exerce le commerce des vins et est soumis au contrôle
doit payer
une taxe de contrôle annuelle.
2 La direction perçoit la taxe d'après la notification du volume
d'affaires
réalisés durant l'année vinicole précédente. Les taux suivants sont
applicables:

a. Taxe de base
Volume d'affaires annuel Francs
jusqu'à 200 hl 470
de 201 à 300 hl 600
de 301 à 500 hl 740
de 501 à 1'000 hl 940
de 1'001 à 2'500 hl 1'210
de 2'501 à 5'000 hl 1'620
de 5'001 à 10'000 hl 2'020
de 10'001 à 20'000 hl 2'560
plus de 20'000 hl 2'970

b. Taxe sur les transactions: 11 centimes par hectolitre."
L'art. 5 du tarif prévoit que le produit des taxes est destiné à
couvrir les
dépenses occasionnées à la direction par l'exécution de l'ordonnance
du 28
mai 1997 sur le contrôle du commerce des vins, y compris la formation
des
collaboratrices et collaborateurs. Il précise encore que la
constitution
d'une réserve appropriée est licite.

2.2 En l'espèce, la recourante ne conteste pas être soumise au
contrôle du
commerce des vins et devoir, à ce titre, s'acquitter d'une taxe de
contrôle
annuelle, dont elle ne critique à bon droit ni l'exactitude du calcul
ni la
nature de taxe d'administration rémunérant les activités des organes
chargés
par le Conseil fédéral du contrôle du commerce des vins. Elle se
plaint en
revanche de la violation des principes de la couverture des frais et
de
l'équivalence.

3.
3.1D'une manière générale, les contributions causales peuvent être
réparties
en taxes dépendantes des coûts et en taxes indépendantes des coûts. Le
principe de la couverture des frais s'applique aux taxes dépendantes
des
coûts lorsqu'elles ne reposent pas sur une base légale au sens formel
suffisante ou lorsque le législateur a expressément ou indirectement
laissé
entendre que la taxe qu'il institue doit dépendre des coûts (ATF 126
I 180
consid. 3a/aa p. 188; 121 I 230 consid. 3e p. 236). Cette dernière
hypothèse
est réalisée en l'espèce. En effet, en prescrivant qu'un "émolument
approprié" de contrôle du vin "couvre les frais des activités" des
organes de
contrôle (art. 180 al. 3 LAgr), le législateur fédéral a expressément
exigé
que l'émolument de contrôle respecte le principe de la couverture des
frais.

Selon le principe de la couverture des frais, le produit total des
émoluments
ne doit pas - ou seulement dans une mesure minime - dépasser la charge
financière de la branche d'administration concernée. Parmi les
dépenses à
prendre en compte, il faut non seulement compter les dépenses
courantes de la
branche d'administration concernée, mais également, dans une mesure
appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves
financières
(ATF 126 I 180 consid. 3a/aa p. 188 et les références citées). Des
réserves
financières ne violent le principe de la couverture des frais que si
elles ne
sont plus justifiées objectivement, soit en particulier lorsqu'elles
excèdent
les besoins futurs prévisibles estimés avec prudence (ATF 118 I 320
consid.
4b p. 325; arrêt du Tribunal fédéral 2P.155/1994, du 1er janvier
1995).

3.2 Le rapport de gestion 1999 de la Commission fédérale démontre que
le
total des recettes s'élève à 2'668'375 fr. alors que les dépenses
atteignent
2'455'899 fr. L'excédent de recettes s'élève ainsi à 212'476 fr. Les
recettes
proviennent principalement des taxes de notification et de contrôle
(1'828'987 fr. de taxes de base et 646'989 fr. de taxes sur les
transactions). Les dépenses concernent les salaires (1'712'560 fr.),
les
frais de voyage (142'290 fr.), la caisse de pension (116'577 fr.), les
charges sociales (106'427 fr.) et le loyer (104'316 fr.), le reste
étant des
frais généraux. Depuis 1993, la Commission fédérale réalise des
excédents,
qui atteignaient la somme totale de 1'174'287 fr. au 31 décembre 1999.
Répondant à la recourante, qui alléguait que l'examen de la fortune
et des
profits réalisés, année après année, par la Commission fédérale
démontrait
que les taxes litigieuses ne servaient pas uniquement à couvrir les
frais,
mais qu'elles permettaient également de constituer un important
trésor "de
guerre", l'autorité intimée a exposé, à bon droit, que les réserves
financières ainsi constituées devaient servir à couvrir les dépenses
de
l'activité administrative en cause lorsque les recettes ne
suffisaient plus
en raison de circonstances extraordinaires, en particulier d'une

baisse du
chiffre d'affaire. Elles permettaient à la Commission fédérale de
maintenir
son activité en temps d'exploitation déficitaire. L'analyse des
exercices
1998 et 1999 permettait de constater que les réserves accumulées
jusqu'au 31
décembre 1998 (961'811 fr.) n'auraient pas suffi à couvrir la moitié
de
toutes les dépenses 1999 (2'455'899 fr. au 31 décembre 1999). Enfin,
la
modification du tarif en 1993 n'avait permis de rétablir une
situation saine
qu'après six années. Dès lors, on doit admettre avec l'autorité
intimée que
les réserves financières reposent sur des motifs objectifs et ne
dépassent
pas les besoins qu'implique une gestion prudente et efficace pour la
période
considérée, en assurant à la Commission la possibilité de poursuivre
son
activité en période de dépression, le cas échéant d'en réexaminer la
portée.
Au surplus, il serait contraire à la sécurité juridique de modifier
constamment le tarif en fonction des recettes opérées en cours
d'année.

L'avis contraire de la recourante - pour qui il suffirait de se
référer aux
motifs de la Commission de recours DFE afin de constater la dérive de
l'administration - ne saurait être suivi, d'autant qu'elle ne cherche
pas à
démontrer en quoi la décision convaincante et documentée de l'autorité
intimée violerait le principe de la couverture des frais.

3.3Par conséquent, en constatant que les réserves financières de la
Commission fédérale ne dépassent pas les besoins qu'implique une
gestion
prudente et efficace du contrôle des vins, la Commission de recours
DFE a
correctement appliqué l'art. 180 al. 3 LAgr. et le principe de la
couverture
des frais.

4.
4.1Selon le principe de l'équivalence, qui concrétise ceux d'égalité
et de
l'interdiction de l'arbitraire (art. 8 et 9 Cst.), le montant de
chaque
redevance doit être en rapport avec la valeur objective de la
prestation
fournie et rester dans des limites raisonnables. La valeur de la
prestation
se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût par
rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en
cause, ce
qui n'exclut pas un certain schématisme ni l'usage de moyennes
d'expérience.
Les contributions doivent toutefois être établies selon des critères
objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne se
justifieraient pas
par des motifs pertinents (ATF 126 I 180 consid. 3a/bb p. 188; 122 I
279
consid. 6c p. 289; 121 II 183 consid. 4 p. 188 et les arrêts cités).

4.2 L'émolument litigieux est une taxe annuelle calculée uniquement en
fonction du volume d'affaires. Il comprend un émolument de base
progressif de
470 fr. pour un volume d'affaires annuel de 200 hectolitres passant
par
paliers à 2'970 fr. pour 20'000 hectolitres (et plus) ainsi qu'une
taxe sur
les transactions de 11 centimes par hectolitre.

En l'espèce, le montant total réclamé (1'954 fr. 75 pour 304'338
litres de
vin), représente, comme l'a relevé à bon droit l'autorité intimée,
moins d'un
centime par litre et correspond, vu son caractère modique, à
l'utilité que
revêt pour la recourante le contrôle de sa comptabilité et de ses
caves. En
effet, selon l'art. 67 al. 1 LAgr, le contrôle dont l'émolument doit
couvrir
les frais est destiné à protéger les appellations. Les appellations
remplissent plusieurs fonctions. Elles permettent au consommateur de
reconnaître le produit recherché, de le distinguer de produits
similaires, de
se renseigner sur sa provenance et de s'assurer d'une certaine
qualité. Mais,
elles permettent également au producteur de bénéficier de la
préférence que
l'acheteur accorde à la qualité de son produit. La pratique démontre
toutefois que les usurpations d'appellation sont fréquentes. Il
importe par
conséquent de veiller à l'exactitude des appellations ainsi qu'au
respect de
la loyauté commerciale (Oliver P. Kronenberg, Die Regulierung von
Produktion,
Import und Verkauf des Weins im Schweizer Recht (Entwicklungen und
aktueller
Stand), in: Communication de droit agraire 1999, p. 3-29, p. 22;
Philippe
Journot, Les indications de provenance et les appellations d'origine
des
fromages suisses, en particulier le droit au nom Bagnes, thèse
Lausanne 1980,
p. 11). Tel est le rôle et l'utilité des contrôles prescrits par
l'art. 69
LAgr. dont profite la recourante contre paiement d'un émolument. Par
ailleurs, comme le rappelle également à juste titre l'autorité
intimée,
l'efficacité du contrôle des caves et de la comptabilité suppose, en
amont,
de nombreux travaux préparatoires, tels la récolte d'informations sur
les
appellations d'origine, les provenances et dénominations spécifiques
et, en
aval, des travaux de vérification, telles des études comparatives et
l'analyse des données. Il est ainsi erroné de ne considérer, à
l'instar de la
recourante, que les dépenses résultant d'une visite de cave de trois
heures.
Sous cet angle également, la valeur de la prestation fournie par la
Commission fédérale est en relation correcte avec la modicité de
l'émolument
litigieux, qui repose au demeurant sur des critères objectifs exempts
de
critiques.

4.3 Par conséquent, en considérant que l'émolument litigieux
demeurait en
rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et n'était
pas
excessif, la Commission de recours DFE a correctement appliqué le
principe de
l'équivalence.

5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours.
Succombant, la
recourante doit supporter les frais judiciaires (art. 156 al. 1, 153
et 153a
OJ) et n'a pas droit à des dépens.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté.

2.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge de la
recourante.

3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire de la
recourante, à
l'Office fédéral de l'agriculture et à la Commission de recours DFE.

Lausanne, le 17 septembre 2002

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: