| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 11 juillet 2002, 2A.81/2002

{T 0/2}
2A.81/2002 /mks

Arrêt du 11 juillet 2002
IIe Cour de droit public

Les juges fédéraux Wurzburger, président,
Merkli et Berthoud, juge suppléant,
greffier Addy.

Z. ________ SA,
Y.________,
X.________,
recourants,
tous les trois représentés par Me Philippe Pont, Avocat, Case postale
788,
3960 Sierre,

contre

Service de l'agriculture du canton du Valais, 1950 Sion,
Commission cantonale de recours en matière de contributions agricoles
du
canton du Valais, Palais du gouvernement, 1951 Sion,
Commission de recours DFE, 3202 Frauenkappelen.

contributions agricoles

recours de droit administratif contre la décision de la Commission de
recours
DFE du 11 janvier 2002

Faits:

A.
X. ________et Y.________, propriétaires de vignes, ont régulièrement
rempli,
depuis 1993, respectivement 1994, les déclarations officielles pour
les
paiements directs versés dans l'agriculture. Au printemps 1999, ils
ont reçu
du Service de l'agriculture du canton du Valais (ci-après: le Service
cantonal) les formulaires intitulés "relevé des structures agricoles"
destinés à l'octroi des paiements directs pour l'année 1999. Le 17
mai 1999,
ces formulaires ont été complétés au nom des enfants de X.________ et
Y.________, constitués en société simple. Le 23 novembre 1999, le
Service
cantonal a refusé de reconnaître la société simple comme exploitante
au motif
que deux des enfants étaient mineurs. Les demandes de paiements
directs ont
donc été enregistrées, comme les années précédentes, au nom de
X.________et
Y.________.

Par décisions des 11 et 12 décembre 1999, le Service cantonal a fixé
le
montant des paiements directs 1999 en faveur de Y.________ à fr.
3'368.- et a
informé X.________ que sa fortune et son revenu empêchaient l'octroi
de toute
contribution. Le 3 janvier 2000, X.________et Y.________ ont
interpellé le
Service cantonal pour savoir s'ils pouvaient modifier la déclaration
de
l'année 1999 et l'établir au nom de Z.________ SA, société
d'exploitation des
vignes qui avait bénéficié antérieurement des paiements directs et
qui ne
serait pas pénalisée par son revenu ou sa fortune. Cette requête a été
rejetée le 8 février 2000 par le Service cantonal et, sur recours, le
6
juillet 2000 par la Commission cantonale de recours en matière de
contributions agricoles du canton du Valais (ci-après: la Commission
cantonale de recours), que les intéressés, ainsi que Z.________ SA,
avaient
saisie en concluant principalement à ce que les paiements directs
1999 soient
octroyés à Z.________ SA, subsidiairement à X.________et Y.________,
sans
limitation fondée sur leur revenu ou leur fortune.

B.
Statuant le 11 janvier 2002, la Commission fédérale de recours du
Département
fédéral de l'économie (ci-après: la Commission fédérale de recours) a
rejeté
le recours formé par Z.________ SA, Y.________ et X.________ contre la
décision de la Commission cantonale de recours du 6 juillet 2000.
Elle a
retenu en substance que Z.________ SA ne pouvait pas bénéficier de
paiements
directs dès lors qu'elle était dépourvue d'existence juridique au
sens du
droit agricole avant le 1er janvier 1999 et qu'elle n'avait jamais
perçu en
son nom de paiements directs avant cette date. En outre, le
plafonnement des
paiements directs aux personnes physiques en fonction de leur
situation
financière n'était pas constitutif d'une inégalité de traitement par
rapport
aux personnes morales non soumises à une telle limitation en 1999.

C.
Agissant le 13 février 2002 par la voie du recours de droit
administratif,
Z.________ SA, Y.________ et X.________ demandent au Tribunal
fédéral, sous
suite de frais et dépens, d'annuler la décision de la Commission
cantonale de
recours et d'ordonner le versement de la totalité des paiements
directs 1999
et 2000, principalement à Z.________ SA, subsidiairement à Y.________
et
X.________. Ils invoquent la violation des art. 70 de la loi fédérale
du 29
avril 1998 sur l'agriculture (RS 910.1; LAgr) et 73 al. 4 de
l'ordonnance du
7 décembre 1998 sur les paiements directs versés dans l'agriculture
(RS
910.13; OPD), ainsi que la violation des principes de la bonne foi,
de la
proportionnalité, de l'interdiction du formalisme excessif, de la
loyauté en
affaires, de l'égalité de traitement et de la protection contre
l'arbitraire.

La Commission fédérale de recours se réfère aux considérants de sa
décision
du 11 janvier 2002 et le Service cantonal renonce à formuler des
observations. Le Secrétariat général du Département fédéral de
l'économie
conclut implicitement au rejet du recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des
recours
qui lui sont soumis (ATF 128 I 46 consid. 1a p. 48; 128 II 66 consid.
1 p.
67, 56 consid. 1 p. 58, 46 consid. 2a p. 47 et la jurisprudence
citée).

1.1 Conformément aux art. 97 et 98 lettre e OJ, la voie du recours de
droit
administratif est ouverte contre les décisions de la Commission de
recours du
Département fédéral de l'économie. Déposé en temps utile et dans les
formes
prescrites par la loi, le présent recours est donc en principe
recevable en
vertu des art. 97 ss OJ.

1.2 Dans le cadre d'un recours de droit administratif, le Tribunal
fédéral
peut seulement annuler la décision de la Commission fédérale de
recours, mais
non celle de la Commission cantonale de recours. Les conclusions des
recourants tendant à l'annulation de cette dernière décision ne sont
donc pas
recevables. En outre, faute de décision des autorités cantonales pour
l'année
2000, le versement de paiements directs pour cette année ne saurait
être
ordonné et c'est seulement dans la mesure où les recourants demandent
le
versement des paiements directs afférents à l'année 1999 qu'il y a
lieu
d'entrer en matière sur leurs conclusions.

2.
Conformément à l'art. 104 lettre a OJ, le recours de droit
administratif peut
être formé pour violation du droit fédéral, y compris l'excès et
l'abus du
pouvoir d'appréciation. Le Tribunal fédéral revoit d'office
l'application du
droit fédéral qui englobe notamment les droits constitutionnels du
citoyen
(ATF 128 II 56 consid. 2a p. 60; 126 V 252 consid. 1a p. 254; 125 III
209
consid. 2 p. 211). Comme il n'est pas lié par les motifs que les
parties
invoquent, il peut admettre le recours pour d'autres raisons que
celles
avancées par le recourant ou, au contraire, confirmer l'arrêt attaqué
pour
d'autres motifs que ceux retenus par l'autorité intimée (art. 114 al.
1 in
fine OJ; ATF 127 II 264 consid. 1b p. 268, 8 consid. 1b p. 12; 125 II
497
consid. 1b/aa p. 500 et les arrêts cités).

En revanche, lorsque le recours est dirigé, comme en l'occurrence,
contre la
décision d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral est lié par
les faits
constatés dans la décision, sauf s'ils sont manifestement inexacts ou
incomplets ou s'ils ont été établis au mépris de règles essentielles
de
procédure (art. 104 lettre b et 105 al. 2 OJ; ATF 126 II 196 consid.
1 p.
198). En outre, le Tribunal fédéral ne peut pas revoir l'opportunité
de
l'arrêt entrepris, le droit fédéral ne prévoyant pas un tel examen en
la
matière (art. 104 lettre c ch. 3 OJ).

3.
3.1Selon l'art. 70 al. 1 LAgr, en vigueur depuis le 1er janvier 1999,
la
Confédération octroie aux exploitants d'entreprises paysannes
cultivant le
sol des paiements directs généraux et des contributions écologiques
s'ils
prouvent qu'il fournissent les prestations écologiques requises. A
teneur de
l'art. 2 al. 2 lettre a OPD, également entré en vigueur le 1er
janvier 1999,
les personnes morales n'ont pas droit aux paiements directs. L'art.
73 al. 4
OPD dispose toutefois, au chapitre des dispositions transitoires, que
les
personnes morales touchent des paiements directs jusqu'au 31 décembre
2000.
Les art. 22 et 23 OPD plafonnent dès le 1er janvier 1999 les paiements
directs en fonction du revenu et de la fortune déterminants des
exploitants.

3.2 L'autorité intimée a estimé que Z.________ SA ne pouvait pas
bénéficier
des paiements directs afférents à l'année 1999 pour les motifs
qu'elle ne
pouvait pas être reconnue en qualité d'exploitante au sens de
l'ordonnance du
7 décembre 1998 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des
formes
d'exploitation (RS 910.91; OTerm) et qu'elle n'avait pas perçu de tels
paiements en son nom avant le 1er janvier 1999.

Les recourants font valoir que Z.________ SA doit au contraire
bénéficier des
paiements directs 1999 en sa qualité d'exploitante des parcelles
viticoles
propriété de X.________et Y.________; ils exposent que la société a
régulièrement encaissé et comptabilisé les paiements directs
antérieurs et
qu'elle a assuré, en contrepartie, les prestations écologiques
d'intérêt
général que le législateur attendait d'elle. Ils soutiennent en outre
que la
qualité d'exploitation reconnue au sens de la législation agricole de
Z.________ SA ne peut être déterminée par l'ordonnance sur la
terminologie
agricole, qui ne déploie aucun effet juridique avant le 1er janvier
1999 et
qui est inapplicable aux situations transitoires réglementées par
l'art. 73
al. 4 OPD. Enfin, l'exigence d'avoir déjà perçu des paiements directs
au nom
de Z.________ SA avant le 1er janvier 1999 pour pouvoir bénéficier de
telles
prestations en 1999 et 2000 serait dépourvue de base légale.

3.3 Avant l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1999, de la loi sur
l'agriculture, les personnes morales pouvaient en principe percevoir
des
paiements directs. L'ordonnance du 26 avril 1993 instituant des
paiements
directs complémentaires dans l'agriculture (RO 1993 II 1574) prévoyait
certaines restrictions liées notamment au nombre d'unités de
main-d'oeuvre
(cf. art. 4 lettre a). La société Z.________ SA n'ayant jamais
formulé de
demande de paiements directs en son nom avant 1999, il n'est pas
possible de
déterminer si elle remplissait ou non les conditions mises à
l'obtention de
telles prestations. A cet égard, l'encaissement et la
comptabilisation des
contributions versées à Y.________ et X.________ ne sont pas
déterminants. Le
transfert des paiements directs octroyés à Y.________ et X.________,
dûment
reconnus comme exploitants, ne saurait conférer à Z.________ SA la
qualité
d'exploitante au sens de la législation agricole.

3.4 La disposition transitoire de l'art. 73 al. 4 OPD a pour but
d'atténuer
les conséquences financières de la perte du droit aux paiements
directs subie
par les personnes morales qui en bénéficiaient avant le 1er janvier
1999.
Elle doit permettre à ces sociétés d'anticiper les conséquences
financières
imposées par la nouvelle loi. Or, seules les personnes morales ayant
effectivement perçu des paiements directs sous l'ancien droit
subissent une
telle perte. Dans ces conditions, il est conforme au but de la
disposition
transitoire de subordonner l'application de l'art. 73 al. 4 OPD à la
perception effective de contributions avant le 1er janvier 1999.

Les griefs des recourants fondés sur une violation des art. 70 LAgr
et 73 al.
4 OPD sont dès lors infondés.

4.
4.1Les recourants soutiennent que l'autorité intimée a violé les
principes de
la protection de la bonne foi, de la proportionnalité et de
l'interdiction du
formalisme excessif, en tenant rigueur à X.________et Y.________
d'avoir
rempli les formulaires de demande en leurs propres noms, et non pas
au nom de
Z.________ SA, alors que les paiements directs auraient, selon leurs
allégations, toujours été opérés sur un compte de la société.
L'administration aurait ainsi laissé subsister une apparence de droit
selon
laquelle les paiements directs continueraient à être versés en faveur
de
Z.________ SA et son refus pour l'année 1999 violerait la loyauté en
affaires.

4.2 Cette argumentation ne saurait être suivie. X.________et
Y.________ ont
régulièrement rempli les demandes de paiements directs en leur nom,
de 1993,
respectivement 1994, à 1998, en leur qualité de propriétaires des
vignes
exploitées par Z.________ SA. Ce n'est qu'en 1999, dès l'entrée en
vigueur
d'une législation plus rigoureuse en matière de plafonnement des
paiements
directs, que les intéressés n'ont plus rempli eux-mêmes les
formulaires de
demande de prestations mais ont invité leurs enfants, non soumis aux
limitations de revenu et de fortune, à le faire à leur place. Ils
pensaient
ainsi pouvoir continuer à obtenir de pleins paiements. Si les
formulaires de
demande antérieurs avaient réellement été remplis par erreur, en
raison d'un
défaut formel mineur, comme ils l'allèguent, au nom de X.________et
Y.________ - et non pas au nom de Z.________ SA -, nul doute qu'ils
auraient
été complétés en 1999 au nom de la société. Le souci des intéressés
n'était
cependant pas d'obtenir la reconnaissance de la qualité d'exploitante
de
Z.________ SA, mais d'échapper au plafonnement des contributions en
raison du
niveau de leur revenu et de leur fortune. L'interpellation qu'ils ont
adressée le 3 janvier 2000 au Service cantonal pour savoir s'ils
pouvaient
modifier les demandes de paiements directs 1999 pour en faire profiter
Z.________ SA relève d'ailleurs de la même préoccupation. Quant à
l'autorité
intimée, elle n'a formulé aucun reproche aux recourants sur la manière
adoptée pour solliciter les paiements directs; elle s'est bornée
à
tirer les
conséquences de leurs choix.

4.3 De surcroît, c'est à tort que les recourants soutiennent que les
contributions fédérales ont été régulièrement versées à Z.________
SA. Elles
ont en effet été payées aux requérants X.________et Y.________, sur
un compte
bancaire communiqué par les bénéficiaires. Comme il l'a relevé dans sa
détermination du 5 avril 2000 adressée à la Commission cantonale de
recours,
le Service de l'agriculture du canton du Valais a versé les
contributions sur
le compte bancaire indiqué, sans se soucier de savoir si le titulaire
de ce
compte était une société ou un particulier. Au demeurant, la décision
d'allocation d'un montant de fr. 3'368.- à Y.________ du 11 décembre
1999
mentionne que cette somme sera versée tout prochainement sur son
compte
bancaire et non sur celui de Z.________ SA.

La décision de X.________et Y.________ de faire bénéficier Z.________
SA des
contributions qui leur ont été octroyées personnellement ne permet
ainsi pas
de conclure que l'administration cantonale aurait dû considérer
Z.________ SA
comme la créancière des paiements directs, ce d'autant moins qu'elle
ignorait
la destination finale et la manière de comptabiliser ceux-ci. En tout
état de
cause, l'administration cantonale n'a pas pu créer l'apparence de
droit dont
les recourants se réclament.

5.
5.1Les recourants invoquent enfin une violation des principes de
l'égalité de
traitement et de la protection contre l'arbitraire. D'une part, ils
font
valoir qu'en supprimant le versement des paiements directs en 1999,
l'administration cantonale aurait procédé à un changement de pratique
inadmissible à l'égard de Z.________ SA, le régime applicable à ces
contributions n'ayant pas subi de modification en 1999 et 2000 en ce
qui
concerne les sociétés anonymes. D'autre part, ils estiment que
X.________et
Y.________ peuvent, comme personnes physiques, se plaindre d'une
inégalité de
traitement, dans la mesure où ils sont soumis dès le 1er janvier 1999
au
plafonnement des paiements directs en fonction de leur revenu et de
leur
fortune, tandis que les sociétés de capitaux continuent à bénéficier
jusqu'au
31 décembre 2000, dans le cadre du régime transitoire mis en place
pour
elles, de prestations calculées indépendamment de leur situation
financière.

5.2 Selon la jurisprudence rendue sous l'angle de l'art. 4 aCst., le
principe
de l'égalité de traitement (art. 8 Cst.) est étroitement lié à celui
de
l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.). Ainsi, une décision est
arbitraire lorsqu'elle ne repose pas sur des motifs sérieux et
objectifs ou
n'a ni sens ni but, alors qu'elle viole le principe de l'égalité de
traitement, lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se
justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de
fait à
réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui
s'imposent au
vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est
pas
traité de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne
l'est pas
de manière différente. Il faut que le traitement différent ou
semblable
injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 127 I
185
consid. 5 p. 192; 125 I 173 consid. 6b p. 178 et les références
citées).

Un régime transitoire a essentiellement pour but d'assurer des délais
d'adaptation aux personnes qui ont été soumises à la réglementation
ancienne
ou de leur permettre de maintenir les dispositions qu'elles ont
prises de
bonne foi, en fonction de cette réglementation, et sur lesquelles il
ne leur
est pas facile de revenir (cf. arrêt 1P.23/2000 du 8 novembre 2000
reproduit
in SJ 2001 I 413, consid. 5b p. 420 et les arrêts cités). Un tel
régime
introduit inévitablement des différences entre des situations qui ont
pris
naissance, respectivement, avant ou après certaines dates; dans ce
domaine,
pour autant que les modalités retenues ne comportent pas de
distinctions
arbitraires ou contraires à la garantie de l'égalité de traitement
(cf. ATF
123 II 433 consid. 9 p. 446/447; arrêt du 30 septembre 1988 in RSAS
33/1989
p. 313, consid. 4f p. 326), le législateur dispose d'un large pouvoir
d'appréciation.

5.3 Dans la mesure où, comme exposé ci-dessus (cf. consid. 4.3), les
paiements directs n'ont pas été versés à Z.________ SA mais à
X.________et
Y.________, les griefs tirés de la violation des principes de
l'égalité de
traitement et de l'interdiction de l'arbitraire invoqués par
Z.________ SA ne
sont pas fondés.

En outre, la différence de traitement instaurée, au plan du droit
transitoire, entre personnes physiques et personnes morales, repose
sur le
régime juridique différent réservé à ces deux catégories de
personnes. Dès le
1er janvier 2001, les personnes morales n'ont en effet plus droit aux
paiements directs, indépendamment de leur situation financière, alors
que les
personnes physiques peuvent continuer à en bénéficier, dans les
limites des
art. 22 et 23 OPD. En revanche, durant la période transitoire 1999 et
2000,
les personnes morales ont droit au versement des paiements directs
sans égard
à leur revenu ou à leur fortune. Cet avantage est justifié par le
fait que,
contrairement aux personnes physiques, les personnes morales
concernées, à
savoir celles dont la situation financière aurait empêché le
versement de
tout ou partie des paiements directs pendant les années 1999 et 2000,
ne
peuvent définitivement plus bénéficier de telles contributions à
partir du
1er janvier 2001, et cela quelle que soit l'évolution de leur
situation de
revenu ou de fortune après cette date. La réglementation critiquée ne
traite
donc pas de manière dissemblable des situations identiques mais
introduit,
pendant un laps de temps limité, un régime distinct qui trouve sa
justification dans le fait qu'il est lui-même fondé sur des situations
objectivement différentes. La réglementation en cause n'est ainsi pas
constitutive d'inégalité de traitement et échappe au grief
d'arbitraire.

6.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure où il
est
recevable.

Succombant, les recourants doivent supporter les frais judiciaires
(art. 156
al. 1, 153 et 153a OJ) et n'ont pas droit à des dépens (art. 159 al.
1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
Un émolument judiciaire de fr. 2'000.- est mis à la charge des
recourants.

3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire des
recourants, au
Service de l'agriculture et à la Commission cantonale de recours en
matière
de contributions agricoles du canton du Valais, à la Commission de
recours
DFE ainsi qu'au Département fédéral de l'économie publique.

Lausanne, le 11 juillet 2002

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: