| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 28 juin 2002, C.114/01

«AZA 7»
C 114/01 Tn

IIIe Chambre

MM. les juges Borella, Président, Meyer et Kernen.
Greffier : M. Métral

Arrêt du 28 juin 2002

dans la cause

O.________, recourante,

contre

Office public de l'emploi (OPEM), boulevard de Pérolles 24,
1705 Fribourg, intimé,

et

Tribunal administratif du canton de Fribourg, Givisiez

A.- O.________ perçoit des indemnités journalières de
l'assurance-chômage depuis le 3 janvier 2000. Le 4 août
2000, l'Office régional de placement de Sarine-Fribourg
(ci-après : ORP) l'a convoquée à un entretien individuel de
conseil, fixé au 23 août 2000, à 14h00. Elle ne s'y est pas
présentée.
Par décision du 22 septembre 2000, l'Office public de
l'emploi du canton de Fribourg (ci-après : Office public de
l'emploi) a suspendu l'assurée dans l'exercice de son droit

aux indemnités de chômage pour une durée de 7 jours. Il a
considéré que celle-ci ne s'était pas présentée au rendez-
vous fixé par l'ORP et n'avait pas répondu à un courrier
que lui avait adressé cet office, le 23 août 2000, lui de-
mandant de justifier cette absence.

B.- O.________ a saisi le Tribunal administratif du
canton de Fribourg d'un recours contre cette décision. Elle
fit valoir qu'elle avait commencé, le jour de l'entretien
pour lequel elle avait été convoquée, un stage de formation
dans le cadre de l'Oeuvre suisse d'entraide ouvrière (ci-
après : OSEO); elle était partie en vacances du 10 au
22 août 2000 et n'avait appris la date de début du stage
que la veille de son départ, dans l'après-midi, de sorte
qu'elle n'avait pu prévenir immédiatement l'ORP. O.________
précisa qu'elle s'était présentée à cet office le 28 août
2000, avec son époux, afin de clarifier la situation; le
même jour, ses allégations relatives au début de son stage
de formation avaient été confirmées à l'ORP par la direc-
trice de l'OSEO, lors d'un entretien téléphonique.
Par jugement du 22 mars 2001, la juridiction cantonale
a rejeté le recours formé par l'assurée.

C.- Cette dernière interjette un recours de droit
administratif contre ce jugement, dont elle demande l'annu-
lation. Elle conclut, principalement, à la levée de la me-
sure prise par décision du 22 septembre 2000 de l'Office
public de l'emploi, et subsidiairement à l'allégement de
cette sanction. L'Office public de l'emploi n'a pas fait
d'observations et le Secrétariat d'Etat à l'économie a
renoncé à se déterminer.

Considérant en droit :

1.- Le litige porte sur la suspension de la recourante
dans l'exercice de son droit à des prestations de l'assu-

rance-chômage. Les premiers juges ont exposé correctement
les dispositions légales et les principes jurisprudentiels
relatifs, d'une part, à l'obligation des personnes bénéfi-
ciant d'indemnités journalières de l'assurance-chômage de
participer aux entretiens de conseil et de contrôle aux-
quels ils sont convoqués, et, d'autre part, aux sanctions
qu'ils encourent en cas de violation de cette obligation. A
cet égard, il convient de renvoyer au jugement entrepris.

2.- La recourante reprend, en procédure fédérale, les
arguments soulevés devant les premiers juges. Ceux-ci ont
toutefois considéré, à juste titre, qu'O.________ devait,
immédiatement après avoir eu connaissance de la date de son
début de stage, en aviser l'ORP et lui demander un report
de l'entretien de conseil. Contrairement à ce qu'elle sou-
tient, elle pouvait et devait effectuer cette démarche
avant son départ en vacances le 10 août 2000, voire pendant
ses vacances, sachant qu'elle ne rentrerait que le 22 août
2000. Qu'elle ait par la suite oublié l'entretien de con-
seil - ce qui explique qu'elle n'a pas repris contact avec
l'ORP avant le 28 août 2000 - ne permet pas de retenir que
son comportement résulte d'une simple inattention et
qu'elle prend au sérieux ses obligations légales. Partant,
il convient de sanctionner ce comportement par une suspen-
sion du droit à l'indemnité de chômage, conformément à
l'art. 30 al. 1 let. d LACI. Sur ce point, le jugement
entrepris n'est pas critiquable.

3.- La faute commise par l'assurée est légère, au sens
de l'art. 45 al. 2 let. a OACI, de sorte qu'O.________ en-
court une suspension du droit à l'indemnité d'une durée de
1 à 15 jours. Les premiers juges ont confirmé la durée de
la sanction infligée par l'Office public de l'emploi, au
motif que celui-ci n'avait commis aucun excès ou abus de
son pouvoir d'appréciation en prononçant une suspension de
7 jours. Ils n'ont pas examiné si une sanction plus ou
moins sévère eût été mieux appropriée.

a) Dans la procédure de recours concernant l'octroi ou
le refus de prestations d'assurance, le pouvoir d'examen du
Tribunal fédéral des assurances n'est pas limité à la vio-
lation du droit fédéral - y compris l'excès ou l'abus du
pouvoir d'appréciation - mais s'étend également à l'oppor-
tunité de la décision attaquée. Le tribunal n'est pas lié
par l'état de fait constaté par la juridiction inférieure,
et il peut s'écarter des conclusions des parties à l'avan-
tage ou au détriment de celles-ci (art. 132 OJ).

b) aa) Il y a abus du pouvoir d'appréciation (art. 104
let. a OJ) lorsque l'autorité, tout en restant dans les li-
mites du pouvoir d'appréciation qui est le sien, se fonde
sur des considérations qui manquent de pertinence et sont
étrangères au but visé par les dispositions légales appli-
cables, ou viole des principes généraux du droit tels que
l'interdiction de l'arbitraire et de l'inégalité de traite-
ment, le principe de la bonne foi et le principe de propor-
tionnalité (ATF 123 V 152 consid. 2 et les références).
Commet un excès positif de son pouvoir d'appréciation
(art. 104 let. a OJ; Moor, Droit administratif, vol. I 2ème
éd., p. 376), l'autorité qui exerce son appréciation alors
que la loi l'exclut, ou qui, au lieu de choisir entre deux
solutions possibles, en adopte une troisième. Il y a égale-
ment excès du pouvoir d'appréciation dans le cas où l'excès
de pouvoir est négatif, soit lorsque l'autorité considère
qu'elle est liée, alors que la loi l'autorise à statuer
selon son appréciation, ou qu'elle renonce d'emblée en tout
ou partie à exercer son pouvoir d'appréciation (ATF
116 V 310 consid. 2 et les références).

bb) En ce qui concerne l'opportunité de la décision
attaquée (art. 132 let. a OJ), l'examen porte sur le point
de savoir si une autre solution que celle que l'autorité,
dans un cas concret, a adoptée dans le cadre de son pouvoir
d'appréciation et en respectant les principes généraux du

droit, n'aurait pas été plus judicieuse quant à son résul-
tat. A cet égard, le juge des assurances sociale ne peut,
sans motif pertinent, substituer son appréciation à celle
de l'administration; il doit s'appuyer sur des circonstan-
ces de nature à faire apparaître sa propre appréciation
comme la mieux appropriée (ATF 126 V 81 consid. 6,
123 V 152 consid. 2 et les références).

c) Conformément au principe de l'unité de la procé-
dure, concrétisé à l'art. 98a al. 3 OJ, en relation avec
l'art. 128 OJ, les motifs de recours devant les juridic-
tions statuant en dernière instance cantonale, dans les
causes pouvant faire l'objet d'un recours de droit admi-
nistratif au Tribunal fédéral des assurances, doivent être
admis au moins aussi largement que pour l'instance fédérale
(cf. ATF 123 V 300; DTA 1999 no 14 p. 77 sv. consid. 1c).
Aussi la juridiction cantonale ne pouvait-elle se borner,
en l'espèce, à constater que l'office intimé n'avait pas
fait un usage excessif ou abusif de son pouvoir d'apprécia-
tion, mais devait-elle examiner elle-même si une autre dé-
cision eût été plus opportune. Le droit de procédure canto-
nal lui en conférait du reste expressément la compétence
(art. 78 al. 2 let. a et b du Code cantonal fribourgeois de
procédure et de juridiction administrative). En omettant
d'effectuer cet examen, les premiers juges ont eux-mêmes
commis un excès négatif de leur pouvoir d'appréciation.

d) En l'occurrence, l'examen de l'opportunité de la
sanction prononcée par l'intimé se justifiait d'autant plus
que ce dernier n'avait pas statué sur la base d'un état de
fait exact et complet. Il s'est en effet borné à constater
que l'assurée ne s'était pas présentée au rendez-vous fixé
par l'ORP et qu'elle avait laissé sans réponse la lettre du
23 août 2000 par laquelle cet office lui avait demandé les
motifs de son absence. Or, les premiers juges ont, à juste
titre (cf. notamment la lettre du 30 août 2000 de l'OSEO à

l'assurée), tenu pour exactes les allégations de la recou-
rante relatives, d'une part, aux motifs de son absence à
l'entretien du 23 août 2000, et d'autre part, à sa réaction
à la lettre du même jour de l'ORP. Ces circonstances
étaient de nature à influencer l'appréciation de la gravité
de la faute commise par l'assurée, à défaut de la rendre
excusable.

4.- Il ressort de ce qui précède que la juridiction
cantonale a renoncé à apprécier elle-même la faute commise
par la recourante, l'Office public de l'emploi n'ayant pour
sa part pas statué sur la base d'un état de fait exact et
complet. Dans ces conditions, il n'appartient pas au Tri-
bunal fédéral des assurances d'apprécier, pour la première
fois en instance fédérale, la sévérité de la sanction à
prononcer à l'encontre de la recourante au regard de l'en-
semble des circonstances du cas. Cette démarche devra être
effectuée par l'intimé, auquel la cause sera retournée pour
qu'il se prononce à nouveau.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances

p r o n o n c e :

I. Le recours est partiellement admis, en ce sens que le
jugement du 22 mars 2001 du Tribunal administratif du
canton de Fribourg et la décision du 22 septembre 2000
de l'Office public de l'emploi du canton de Fribourg
sont annulés; la cause est renvoyée à l'intimé pour
qu'il rende une nouvelle décision conformément aux
considérants.

II. Il n'est pas perçu de frais de justice.

III. Le présent arrêt sera communiqué aux parties, au Tri-
bunal administratif du canton de Fribourg, Cour des
assurances sociales, à la Caisse publique de chômage
du canton de Fribourg, et au Secrétariat d'Etat à
l'économie.

Lucerne, le 28 juin 2002

Au nom du
Tribunal fédéral des assurances
Le Président de la IIIe Chambre :

Le Greffier :