| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 20 juin 2002, 1A.190/2001

{T 0/2}
1A.190/2001 /viz

Arrêt du 20 juin 2002
Ire Cour de droit public

Les juges fédéraux Aemisegger, président de la Cour et vice-président
du
Tribunal fédéral,
Féraud, Fonjallaz,
greffier Parmelin.

A. ________,
B.________,
C.________,
recourants, tous représentés par Me Jean-Marie Faivre, avocat,
case postale 3809, 1211 Genève 3,

contre

M. et Mme D.________,
intimés, représentés par Me Jean-Marc Siegrist, avocat, quai des
Bergues 23,
1201 Genève,
Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement du
canton de
Genève, rue David-Dufour 5, case postale 22, 1211 Genève 8,
Tribunal administratif du canton de Genève, rue des Chaudronniers 3,
1204
Genève.

art. 24c LAT; autorisation de construire en zone agricole

(recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal
administratif du
canton de Genève du 23 octobre 2001)

Faits:

A.
M. et Mme D.________ sont copropriétaires de la parcelle n° xxx du
registre
foncier de la commune de Confignon. Cette parcelle de 1'940 m2,
située en
zone agricole, accueille une villa familiale construite en 1970 et un
garage.
Un jardin d'hiver de 14 m2, doté d'une toiture et d'une fermeture en
double
vitrage isolant, a été réalisé sur la façade est de la villa, en
exécution
d'une autorisation de construire délivrée le 6 janvier 1988.
Le 23 novembre 1999, les époux D.________ ont présenté une demande
d'autorisation de construire en procédure accélérée portant sur la
modification et la surélévation de la toiture de leur villa afin
d'aménager
deux chambres dans les combles. Le Département de l'aménagement, de
l'équipement et du logement du canton de Genève (ci-après: le
Département) a
délivré l'autorisation sollicitée le 21 février 2000.
Contre cette décision, les propriétaires voisins A.________,
B.________ et
C.________ ont déposé un recours que la Commission cantonale de
recours en
matière de constructions du canton de Genève a rejeté le 16 février
2001.
Cette autorité a considéré l'agrandissement comme de peu d'importance
en tant
qu'il se résumait à une augmentation de la surface habitable de
24,7%, à une
légère surélévation du toit et à la création de deux lucarnes et de
trois
tabatières en toiture, excluant tout inconvénient pour les voisins ou
pour le
site.

A. ________, B.________ et C.________ ont recouru contre cette
décision
auprès du Tribunal administratif du canton de Genève (ci-après: le
Tribunal
administratif ou la cour cantonale). Ils critiquaient l'application
au cas
particulier de la procédure accélérée prévue à l'art. 3 al. 7 de la
loi
genevoise sur les constructions et les installations diverses ainsi
que
l'absence de préavis de la Commission des monuments, de la nature et
des
sites. Ils faisaient valoir la non-conformité des travaux à l'art.
24c de la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et aux
art. 41 et
42 de l'ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire (OAT; RS
700.1).
Après avoir procédé à un transport sur place et recueilli le préavis
de la
Commission des monuments, de la nature et des sites, le Tribunal
administratif a rejeté le recours au terme d'un arrêt rendu le 23
octobre
2001. Il a considéré en substance que l'immeuble des époux D.________
avait
été construit légalement, que l'agrandissement représentait une
augmentation
de 27,4 % de la surface actuelle, considérée au moment de l'entrée en
vigueur
des nouvelles dispositions de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire, et qu'il s'inscrivait dans les limites des nouvelles
normes
fédérales. Il a estimé en outre que l'aspect extérieur de la villa ne
serait
pas fondamentalement modifié par la surélévation du toit et la
création de
jours en toiture et que le Département était ainsi fondé à octroyer
l'autorisation de construire sollicitée, malgré le préavis négatif de
la
Commission des monuments, de la nature et des sites.

B.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, A.________,
B.________ et C.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler cet
arrêt
ainsi que l'autorisation de construire délivrée aux époux D.________
et,
subsidiairement, de retourner le dossier à l'autorité cantonale pour
instruction complémentaire et nouvelle décision au sens des
considérants.
Selon eux, le Tribunal administratif aurait retenu à tort et au
mépris des
règles essentielles de la procédure et de leur droit d'être entendus
que la
villa des intimés avait été construite légalement. L'agrandissement
litigieux
excéderait le cadre de ce que les art. 24 al. 2 aLAT et 24c LAT
autoriseraient au titre de transformation partielle et
contreviendrait au
principe d'identité de la construction, l'autorité cantonale ayant
omis de
prendre en compte le jardin d'hiver dans le calcul de la surface
habitable.
Il serait en outre incompatible avec les exigences majeures de
l'aménagement
du territoire et procéderait uniquement du souci d'améliorer le
confort des
époux D.________ au détriment de celui des voisins et des impératifs
de
l'environnement.
Le Tribunal administratif persiste dans les considérants et le
dispositif de
son arrêt. Le Département et les intimés concluent au rejet du
recours, ces
derniers dans la mesure de sa recevabilité. Invité à se déterminer,
l'Office
fédéral du développement territorial propose d'admettre le recours.
Les époux D.________ et les recourants ont répliqué.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
La voie du recours de droit administratif est ouverte (art. 97 ss OJ
en
relation avec l'art. 34 al. 1 LAT) et les conditions légales de
recevabilité
sont incontestablement remplies, les recourants étant touchés plus que
quiconque par la modification et la surélévation du toit de la villa
des
intimés érigée en aval de leurs propriétés. Il y a lieu d'entrer en
matière
sur le fond.

2.
La contestation porte sur la transformation partielle d'un bâtiment
situé
dans la zone agricole. Une telle transformation est soumise à
autorisation en
vertu du droit fédéral, laquelle est délivrée si la construction ou
l'installation est conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 1
et al.
2 let. a LAT). En l'occurrence, il est manifeste que cette condition
n'est
pas réalisée en tant que la transformation envisagée porte sur la
modification et la surélévation de la toiture ainsi que sur
l'aménagement des
combles d'une villa qui n'est pas destinée au logement de personnes
admises à
résider en zone agricole (ATF 121 II 307 consid. 3b p. 310 et les
arrêts
cités).

3.
L'art. 24 LAT prévoit qu'en dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT,
une
autorisation peut être délivrée pour de nouvelles constructions ou
installations ou pour tout changement d'affectation si l'implantation
de ces
constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée
par leur
destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose
(let. b).
Par une novelle du 20 mars 1998, de nouvelles dispositions fédérales
relatives aux "exceptions prévues hors de la zone à bâtir" (art. 24 à
24d LAT
et 39 à 43 OAT) sont entrées en vigueur le 1er septembre 2000.
L'art. 24 al. 2 aLAT ayant été abrogé, la faculté de transformer
partiellement une construction ou une installation bénéficiant de la
situation acquise relève du droit fédéral exclusivement, à
l'exclusion des
exigences plus restrictives que les cantons pouvaient auparavant
imposer (ATF
127 II 215 consid 3b p. 219; arrêt 1A.103/2000 du 9 avril 2001,
consid. 3b in
fine; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berne 2001, ch. 508 p. 228,
ch. 573
p. 265 et ch. 596 p. 279). Il n'y a dès lors pas lieu dans le cas
particulier
de tenir compte des dispositions de la loi cantonale d'application à
ce
sujet, qui reprenaient au demeurant pour l'essentiel les termes de
l'art. 24
al. 2 aLAT.
A titre de droit transitoire, le Conseil fédéral a en outre prévu que
les
procédures en cours au moment de l'entrée en vigueur de cette
ordonnance et
de la modification du 20 mars 1998 de la loi fédérale sur
l'aménagement du
territoire seraient soumises au nouveau droit (art. 52 al. 1 OAT) et
que les
procédures de recours pendantes demeureraient régies par l'ancien
droit, sauf
si le nouveau droit était plus favorable au requérant (art. 52 al. 2
OAT).
Cette dernière disposition transitoire s'applique en cas de recours
de droit
administratif au Tribunal fédéral (ATF 127 II 215 consid 2 p. 217). Il
appartient donc à la cour de céans - qui n'est du reste pas liée par
les
motifs que les parties invoquent (art. 114 al. 1 OJ) - d'examiner en
premier
lieu si le projet des époux D.________ peut être considéré comme
conforme à
la législation entrée en vigueur le 1er septembre 2000, en principe
plus
favorable pour l'obtention d'une dérogation.
L'art. 24c LAT, prévoit que, hors de la zone à bâtir, les
constructions et
installations qui peuvent être utilisées conformément à leur
destination mais
qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en
principe
de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente
peut
autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur
reconstruction,
pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés
légalement.
Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du
territoire
doivent être satisfaites (al. 2). Le Conseil fédéral a en outre
concrétisé
les normes de l'art. 24c LAT aux art. 41 et 42 OAT. Aux termes de
l'art. 41
OAT, l'art. 24c LAT est applicable aux constructions et installations
qui ont
été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur
à
l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la
zone à la
suite d'une modification de la législation ou des plans
d'aménagement. Selon
l'art. 42 OAT, les constructions et installations pour lesquelles
l'art. 24c
LAT est applicable peuvent faire l'objet de modifications si
l'identité de la
construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour
l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique (al.
1). Le
moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est
l'état de
la construction ou de l'installation au moment de la modification de
la
législation ou des plans d'aménagement (al. 2). La question de savoir
si
l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour
l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des
circonstances. Elle
n'est en tout cas plus respectée lorsque la surface utilisée pour un
usage
non conforme à l'affectation de la zone est agrandie de plus de 30%,
les
agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant
comptant pour
moitié (al. 3 let. a) ou lorsque la surface utilisée pour un usage non
conforme à l'affectation de la zone à l'intérieur ou à l'extérieur du
volume
bâti existant est agrandie de plus de 100 m2 au total (al. 3 let. b).
S'agissant des transformations partielles, la portée du texte légal
n'a en
principe pas été modifiée (ATF 127 II 215 consid 3b p. 219). Le
nouveau droit
maintient en particulier le principe suivant lequel il y a lieu
d'examiner si
l'identité de la construction est préservée dans ses traits
essentiels en
fonction de l'ensemble des circonstances (Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert, op. cit., ch. 603 et 604, p. 283). S'agissant de la
proportion
maximale de l'agrandissement au-delà de laquelle l'identité de la
construction n'est plus respectée, la nouvelle ordonnance contient
cependant
une proportion maximale de 30% alors que la jurisprudence rendue sous
l'ancien droit avait renoncé à fixer une telle limite tout en
retenant qu'une
augmentation d'un quart du volume existant était admissible (ATF 112
Ib 94
consid. 3 p. 97). Au surplus, les transformations partielles,
échelonnées
dans le temps, ne doivent pas, dans leur ensemble, dépasser les
limites
fixées à l'art. 42 al. 3 OAT. Cette règle découle de l'exigence posée
dans
cette dernière disposition selon laquelle le respect du principe
d'identité
doit être examiné en fonction de l'ensemble des circonstances. Une
telle
règle prévalait jurisprudentiellement déjà sous l'ancien droit (ATF
113 Ib
219 consid. 4d p. 224; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,
op.
cit., ch. 606 p. 284).

4.
Les recourants se plaignent notamment d'une violation des art. 24 al.
2 aLAT
et 24c al. 2 LAT en ce sens que la condition relative à la
préservation de
l'identité de la construction ne serait pas respectée par le projet
litigieux, la surface utilisée pour un usage non conforme à
l'affectation de
la zone étant agrandie dans une proportion supérieure à 30%.

4.1 L'admissibilité d'une transformation partielle ou d'un
agrandissement
mesuré au sens de l'art. 24c al. 2 LAT se détermine à l'aune de
l'identité de
la construction transformée (art. 42 al. 1 OAT). Il y a lieu
d'examiner
celle-ci en fonction de l'ensemble des circonstances mais aussi de la
proportion de l'agrandissement de la surface utilisée pour un usage
non
conforme qui ne doit pas être supérieure à 30 % (art. 42 al. 3 OAT).
La demande de transformation partielle porte en l'occurrence sur la
modification et la surélévation du toit de la villa, avec la création
de
jours en toiture, ainsi que sur l'aménagement
de deux chambres dans
les
combles. Selon le Tribunal administratif, qui a apparemment fait sien
le
chiffre retenu par le Département, elle impliquerait un
agrandissement de la
surface habitable existante de 27,4 %, sans autre indication sur le
calcul
opéré pour parvenir à ce résultat. Quant au Département, il explique
avoir
arrêté l'agrandissement litigieux à 24,7 % - et non à 27,4% comme le
retient
la cour cantonale à la suite d'une erreur de plume contenue dans les
considérants en droit de la décision de l'autorité cantonale
inférieure du 16
février 2001 - sans tenir compte du jardin d'hiver réalisé par les
précédents
propriétaires en exécution d'une autorisation de construire délivrée
le 6
janvier 1988, parce qu'il ne serait ni chauffé, ni isolé et, partant,
pas
habitable. Or, une telle installation, munie d'un double vitrage
isolant, de
5,20 m de longueur sur 1,50 m de profondeur, doit être prise en
considération
dans l'examen de la conformité du projet avec l'art. 42 al. 3 OAT, en
raison
de ses dimensions et de son affectation possible à l'habitation, même
si elle
n'est peut-être pas utilisable ou utilisée comme telle toute l'année
suivant
les conditions atmosphériques (cf. arrêts du Tribunal fédéral
1A.220/1992 du
3 mars 1993 et 1A.203/1989 du 27 février 1990). Le Tribunal
administratif ne
dit pas s'il a tenu compte de la surface du jardin d'hiver dans son
calcul,
mais tel n'est vraisemblablement pas le cas puisqu'il a fait sien le
calcul
du Département et que ce dernier en a fait abstraction. Par ailleurs,
dans le
procès-verbal du transport sur place, la cour cantonale a retenu une
surface
au sol de 14 m2 pour le jardin d'hiver, ce qui, ajouté au 47,60 m2
comparé à
192,6 m2, correspond à 32 %. Il s'agit-là de l'hypothèse la plus
favorable
aux intimés. En effet, si l'on prend en considération les plans
versés au
dossier, dont il ressort que la surface au sol du jardin d'hiver est
de
l'ordre de 18 m2, la proportion augmenterait encore. Le projet
litigieux ne
satisfait ainsi pas à la condition posée à l'art. 42 al. 3 OAT pour
ce motif
et ne saurait être autorisé en vertu de l'art. 24c al. 2 LAT, sans
qu'il soit
nécessaire d'examiner s'il convenait de prendre en considération une
hauteur
inférieure à 2,10 m dans le calcul de la surface habitable des
combles, voire
même une hauteur de 1 m comme le préconise l'Office fédéral du
développement
territorial en référence aux directives qu'il a édictées à ce propos
(cf.
Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Autorisations au sens de
l'article 24c LAT: modifications apportées aux constructions et
installations
devenues contraires à l'affectation de la zone, Berne 2001, p. 9 et
21).
Enfin, vues dans leur ensemble, les modifications de la construction
originaire consistant dans la surélévation du toit, dans
l'aménagement de
deux chambres dans les combles, dans la création de cinq ouvertures
supplémentaires en toiture et dans la réalisation d'un jardin d'hiver
en
façade est, ne sont pas de peu d'importance et sont de nature à
modifier
l'identité du bâtiment. Sur la base de l'ensemble des circonstances,
le
projet litigieux implique un agrandissement de la villa des intimés
trop
important pour répondre aux exigences de l'art. 24c LAT.

4.2 L'examen sous l'angle de l'ancien droit ne pourrait se révéler
plus
favorable, dans la mesure où un agrandissement de plus de 30% de la
surface
habitable excède aussi, dans les circonstances données du cas
d'espèce, le
cadre de ce que l'art. 24 al. 2 aLAT tolérait au titre de
transformation
partielle (cf. ATF 112 Ib 94 consid. 3 p. 97).

5.
Le projet des époux D.________ ne saurait dès lors être autorisé au
regard de
l'art. 24c LAT. Le recours doit en conséquence être admis pour ce
motif, sans
qu'il soit nécessaire d'entrer en matière sur les autres griefs
soulevés. Il
convient ainsi d'annuler l'arrêt attaqué, de rejeter la demande
d'autorisation de construire formée le 23 novembre 1999 par M. et Mme
D.________ et de renvoyer la cause au Tribunal administratif pour
nouvelle
décision sur les frais et dépens de la procédure cantonale.

6.
Les intimés, qui succombent, supporteront l'émolument judiciaire,
lequel, vu
les circonstances de la cause, doit être réduit (art. 156 al. 1, 153
et 153a
OJ); en effet, le Département avait pris des conclusions similaires,
mais les
frais de justice ne peuvent être mis à sa charge (art. 156 al. 2 OJ).
Les
recourants, qui ont procédé avec l'assistance d'un avocat, ont droit
à des
dépens (art. 159 al. 1 OJ); il se justifie de les mettre, à part
égale, à la
charge du canton de Genève et des intimés.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est admis; l'arrêt du Tribunal administratif du canton de
Genève
du 23 octobre 2001 est annulé et la demande d'autorisation de
construire du
23 novembre 1999 déposée par M. et Mme D.________ est rejetée.

2.
L'affaire est renvoyée au Tribunal administratif du canton de Genève
pour
nouvelle décision sur les frais et les dépens de la procédure
cantonale.

3.
Un émolument judiciaire réduit de 1'500 fr. est mis à la charge de M.
et Mme
D.________, solidairement entre eux.

4.
Une indemnité de 3'000 fr. à payer aux recourants, créanciers
solidaires, à
titre de dépens, est mise à la charge, à part égale, du canton de
Genève,
d'une part, et de M. et Mme D.________, d'autre part, tous débiteurs
solidaires.

5.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties,
au
Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement et au
Tribunal
administratif du canton de Genève, ainsi qu'à l'Office fédéral du
développement territorial.

Lausanne, le 20 juin 2002

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: