| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 11 juin 2002, 5A.6/2002

{T 0/2}
5A.6/2002 /frs

Arrêt du 11 juin 2002
IIe Cour civile

Les juges fédéraux Bianchi, président,
Escher, Meyer,
greffier Fellay.

A. ________,
recourant,

contre

Tribunal administratif du canton de Fribourg, route André-Piller 21,
case
postale, 1762 Givisiez.

droit foncier rural; autorisation de morcellement

(recours de droit administratif contre la décision du Tribunal
administratif
du canton de Fribourg du 21 février 2002)

Faits:

A.
Le recourant A.________ est propriétaire, sur le territoire de la
commune de
X.________, de la parcelle no aaa d'une superficie de 6'752 m2, sise
en zone
à bâtir à raison de 3'000 m2 environ et en zone agricole pour le
reste. Une
habitation, un rural et un garage (no bb), d'une surface d'environ
500 m2,
ainsi qu'un bûcher (no cc ) se trouvent dans la zone à bâtir; ils ne
sont
plus utilisés à des fins agricoles depuis 1971. Les quelque 3'000 m2
classés
en zone agricole sont constitués, au dire du recourant, d'un pâturage
et d'un
pré utilisés à des fins agricoles.

Le 14 novembre 1997, le recourant a demandé à l'Autorité foncière
cantonale
du canton de Fribourg de libérer son immeuble de l'assujettissement à
la loi
fédérale sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11). Il faisait
valoir
que, depuis 1971, les bâtiments qui s'y trouvaient étaient utilisés à
des
fins non agricoles (habitation, dépôt de matériaux de construction) et
étaient de surcroît situés en zone à bâtir, leurs alentours servant
de jardin
potager, verger, surface de circulation et loisirs; la parcelle était
d'ailleurs constructible; en outre, l'entreprise agricole initiale
dont elle
faisait partie avait été dissoute en 1983.

Le 4 décembre 1997, l'autorité foncière cantonale a autorisé, sur le
principe, le morcellement de l'immeuble en ce sens que les bâtiments
nos bb
et cc ainsi qu'une surface environnante de 3'000 m2 pouvaient être
soustraits
du champ d'application de la LDFR. Elle a précisé qu'une décision
formelle
devait être prise sur la base d'un verbal de division à produire par
le
recourant.

Ce document a été établi le 3 juin 1998 et produit le 20 du même
mois, sans
autres explications. Il prévoyait la division de la parcelle no aaa
non pas
en suivant la limite des zones à bâtir et agricole dans le sens
nord-sud et
en incluant le bûcher (n° cc) comme prévu dans la décision de
principe du 4
décembre 1997, mais en suivant une ligne partageant l'immeuble d'est
en ouest
de façon à constituer deux parcelles comprenant chacune une partie en
zone à
bâtir et une partie en zone agricole, la nouvelle parcelle n° aaa, de
3'500
m2, empiétant pour plus de sa moitié en zone agricole.

B.
Par décision du 3 juillet 1998, l'autorité foncière cantonale a refusé
d'autoriser le morcellement tel que prévu par le verbal présenté, au
motif
que la division n'était pas conforme à sa décision du 4 décembre 1997.

Saisi le 17 août 1998 d'un recours de droit administratif du
propriétaire, le
Tribunal administratif du canton de Fribourg l'a rejeté par arrêt du
21
février 2002, en mettant les frais à la charge du recourant. Il a
retenu en
substance que la décision de principe du 4 décembre 1997 consacrait
une
solution qui était conforme aux buts poursuivis par la LDFR et la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), et qui devait
être
adoptée. Le partage prévu par le verbal de division n'étant pas
conforme aux
exigences fixées par l'autorité foncière cantonale, le refus
d'autorisation
de morcellement, partant de non-assujettissement à la LDFR, était donc
justifié.

C.
Contre l'arrêt cantonal précité, qui lui a été notifié le 4 mars
2002, le
propriétaire a interjeté, le 3 avril 2002, un recours de droit
administratif
au Tribunal fédéral. Il conclut, avec suite de dépens, à la
délivrance de
l'autorisation de diviser son immeuble conformément au verbal du 3
juin 1998,
à la libération de la nouvelle parcelle no aaa de 3'500 m2,
comprenant le
bâtiment n° bb, les alentours et le verger (éventuellement sans le
verger),
subsidiairement au renvoi de la cause avec des directives au tribunal
cantonal, et à la mise des frais dudit verbal à la charge de
l'autorité
intimée. Il demande également au Tribunal fédéral de constater que
celle-ci a
agi de manière arbitraire et que l'arrêt attaqué s'est fait attendre
si
longtemps que le tribunal administratif cantonal ne peut plus exiger
d'émolument, quelle que soit l'issue de la procédure.

Des réponses n'ont pas été requises.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et avec une pleine cognition la
recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 127 I 92 consid. 1;
127 II
198 consid. 2; 127 III 41 consid. 2a).

1.1 Les décisions concernant l'octroi d'une autorisation au sens de
l'art. 80
al. 1 LDFR peuvent faire l'objet d'un recours devant l'autorité
cantonale de
recours dans le délai de 30 jours (art. 88 al. 1 LDFR). Les décisions
sur
recours de l'autorité cantonale de dernière instance sont sujettes au
recours
de droit administratif au Tribunal fédéral conformément aux art. 97
ss OJ
(art. 89 LDFR; ATF 125 III 175).

Rendu en dernière instance cantonale, l'arrêt du tribunal
administratif
rejetant le recours du propriétaire et confirmant implicitement le
refus de
l'autorité foncière cantonale d'autoriser le morcellement de la
parcelle
litigieuse peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au
Tribunal
fédéral. Interjeté dans le délai légal de 30 jours (art. 106 al. 1
OJ), le
présent recours est donc recevable.

1.2 Le recours de droit administratif peut être formé pour violation
du droit
fédéral, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (art.
104 al.
1 let. a OJ). Le Tribunal fédéral n'est pas lié par les motifs
invoqués, mais
il ne peut aller au-delà des conclusions des parties (art. 114 al. 1
OJ).
Lorsque le recours est dirigé contre la décision d'une autorité
judiciaire,
il est en principe lié par les faits constatés dans la décision
attaquée,
sauf s'ils sont manifestement inexacts ou incomplets ou s'ils ont été
établis
au mépris de règles essentielles de la procédure (art. 105 al. 2 OJ).

Le recourant peut également invoquer la violation de ses droits
constitutionnels, le recours de droit administratif tenant alors lieu
de
recours de droit public (ATF 122 IV 8 consid. 1b; 120 Ib 287 consid.
3d p.
298; 119 Ib 380 consid. 1b). Lorsqu'une telle violation est invoquée,
le
Tribunal fédéral restreint toutefois son pouvoir d'examen comme dans
le
recours de droit public; il n'examine que les griefs soulevés et
suffisamment
motivés dans l'acte de recours (art. 90 al. 1 let. b OJ; ATF 122 IV 8
consid.
2a p. 12).

2.
Ainsi qu'il l'a déjà fait devant la cour cantonale, le recourant se
plaint
d'une violation de son droit d'être entendu.

2.1 Ce droit ayant un caractère formel, sa violation entraîne
l'admission du
recours et l'annulation de la décision attaquée indépendamment des
chances de
succès du recours sur le fond (ATF 126 V 130 consid. 2b p. 132; 125 I
113
consid. 3). Il convient dès lors d'examiner tout d'abord le grief de
violation du droit d'être entendu.

2.2 La portée du droit d'être entendu est déterminée en premier lieu
par le
droit cantonal, dont le Tribunal fédéral examine l'application sous
l'angle
restreint de l'arbitraire. Dans les cas où la protection que ce droit
accorde
aux parties apparaît insuffisante, l'intéressé peut invoquer celle
découlant
directement de l'art. 29 al. 2 Cst., qui constitue ainsi une garantie
subsidiaire et minimale. Le Tribunal fédéral examine librement si les
exigences posées par cette disposition constitutionnelle ont été
respectées
(ATF 124 I 49 consid. 3a et arrêt cité).

Le recourant ne fait pas valoir que les dispositions cantonales sur
le droit
d'être entendu violeraient l'art. 29 al. 2 Cst., ni que la garantie
qu'elles
offrent irait au-delà de celle accordée par cette norme
constitutionnelle. Il
se plaint simplement de n'avoir pas été entendu sur les lieux par
l'autorité
foncière cantonale, en particulier lors de l'inspection que celle-ci a
effectuée pour lui permettre de se déterminer sur le recours cantonal
pendant. Il aurait ainsi été privé indûment de son droit de
participer à la
procédure.

2.3 Ainsi que le relève l'arrêt attaqué, le code cantonal de
procédure et de
juridiction administrative (CPJA) garantit aux parties le droit d'être
entendues avant qu'une décision ne soit prise à leur endroit (art. 57
al. 1
CPJA); cependant, les parties n'ont en principe pas droit à une
audition
verbale (art. 57 al. 2 CPJA); elles peuvent en revanche offrir des
moyens de
preuve (art. 59 al. 1 CPJA). Or, en l'espèce, le recourant n'avait pas
allégué de faits expliquant le choix de divi-
sion présenté, ni offert d'autres moyens de preuve que le verbal, de
sorte
qu'il ne pouvait être question de violation de son droit d'être
entendu par
l'autorité foncière cantonale.

Quant à la participation à l'inspection des lieux effectuée par
l'autorité
foncière cantonale après le dépôt du recours, le tribunal
administratif a
notamment considéré que, dès l'instant où il était saisi d'un
recours, la
cause passait dans sa sphère de compétence (art. 85 al. 1 CPJA) et
l'autorité
qui avait statué en première instance acquérait la qualité de partie
à la
procédure (art. 11 al. 2 CPJA). Comme chaque partie, l'autorité
foncière
cantonale avait donc le droit d'entreprendre les démarches qu'elle
estimait
nécessaires pour préparer ses observations sur le recours, et cela
sans être
tenue de convoquer le recourant à ses investigations. Comme le
tribunal
administratif le relève à juste titre, dans la mesure où le recourant
a pu se
déterminer sur ces observations, son droit d'être entendu n'a pas été
violé.

Le recourant ne démontre par ailleurs nullement que le tribunal
administratif
aurait appliqué arbitrairement les dispositions cantonales sur le
droit
d'être entendu.

Le grief soulevé sur ce point doit dès lors être rejeté dans la
mesure de sa
recevabilité.

3.
Le recourant conclut à ce qu'il soit autorisé à diviser son immeuble
selon le
verbal du 3 juin 1998 et à ce que la nouvelle parcelle no aaa soit
libérée de
l'assujettissement à la LDFR.

3.1 L'art. 58 LDFR interdit le partage matériel des entreprises
agricoles,
soit la soustraction d'un immeuble ou d'une partie d'immeuble à une
entreprise agricole (al. 1) et le morcellement des immeubles
agricoles, soit
le partage d'immeubles agricoles en parcelles de moins de 25 ares
(al. 2).

Aux termes de l'art. 60 al. 1 let. a LDFR, l'autorité cantonale
compétente en
matière d'autorisation permet des exceptions aux interdictions de
partage
matériel et de morcellement quand l'entreprise ou l'immeuble agricole
est
divisé en une partie qui relève du champ d'application de la loi et
en une
autre qui n'en relève pas. Dans le cas des immeubles qui sont à
cheval sur la
limite entre zone à bâtir et zone agricole et qui sont donc
assujettis en
totalité à la LDFR (art. 2 al. 2 let. c LDFR), le partage de
l'immeuble doit
toujours être autorisé le long de la limite des deux zones de façon à
faire
coïncider les réglementations de l'aménagement du territoire et du
droit
foncier rural (FF 1988 III 910 ss; ATF 125 III 175 consid. 2c in fine
p. 180;
Christoph Bandli, in Le droit foncier rural: commentaire de la LDFR,
Brugg
1998, n. 27 ad art. 2 LDFR).

3.2 Ni l'autorité foncière cantonale ni le tribunal administratif
n'indiquent
clairement la disposition légale sur la base de laquelle les
décisions du 4
décembre 1997 et du 3 juillet 1998 ont été prises, le tribunal
administratif
parlant toutefois d'une décision de constatation au sens de l'art. 84
al. 1
let. a LDFR. Le recourant indique avoir demandé la constatation du
non-assujettissement de sa parcelle à la LDFR; il fait valoir en
outre que sa
parcelle est à usage mixte au sens de l'art. 2 al. 2 let. d LDFR.

Etant à cheval sur la zone à bâtir et la zone agricole, la parcelle
litigieuse est un immeuble qui est situé en partie dans une zone à
bâtir et
qui n'est pas encore partagé conformément aux zones d'affectation au
sens de
l'art. 2 al. 2 let. c LDFR. Une autorisation exceptionnelle de
morcellement
au sens de l'art. 60 al. 1 let. a LDFR était donc nécessaire pour
libérer la
partie située en zone à bâtir de l'assujettissement à la LDFR; une
simple
constatation au sens de l'art. 84 let. a LDFR ne permettait pas
d'atteindre
le but visé.

Vu la situation juridique de l'immeuble (à cheval sur la limite des
zones) et
eu égard aux motifs de la demande d'autorisation (bâtiments situés en
zone à
bâtir et non utilisés à des fins agricoles), l'autorité foncière
cantonale ne
pouvait légalement accorder qu'une autorisation de morcellement le
long de la
limite des zones.

4.
Les griefs du recourant ne changent rien à ce résultat; ils ne
sauraient
d'ailleurs conduire à l'octroi d'une autorisation illégale.

4.1 Le recourant soutient notamment qu'il doit être autorisé à
diviser son
immeuble comme le prévoit le verbal du 3 juin 1998 et qu'il a droit à
ce que
la nouvelle parcelle no aaa soit soustraite à la LDFR parce qu'il
s'agit d'un
immeuble à usage mixte au sens de l'art. 2 al.
2 let. d LDFR et que le
morcellement prévu par le verbal le partage en deux parcelles de 35
ares et
32,52 ares. Ce morcellement ne violerait pas le droit fédéral, l'art.
58 al.
2 LDFR en particulier. Le refus de l'autorité foncière cantonale,
confirmé
par le tribunal administratif, serait sans base légale, arbitraire et
violerait ses droits constitu-tionnels.

L'interdiction de morcellement de l'art. 58 al. 2 LDFR vise à
empêcher que
les immeubles agricoles soient divisés en des surfaces qui les
soustraient au
champ d'application de la loi. Comme cette dernière ne s'applique pas
aux
immeubles de peu d'étendue, qui ont moins de 10 ares pour les vignes
ou moins
de 25 ares pour les autres terrains, et qui ne font pas partie d'une
entreprise agricole (art. 2 al. 3 LDFR), l'art. 58 al. 2 LDFR
interdit ainsi
la division en parcelles de moins de 25 ares et de 10 ares pour les
vignes.
Cette disposition n'a évidemment pas pour objectif d'autoriser toute
division
supérieure à 25 ares destinée à soustraire la parcelle concernée au
champ
d'application de la loi. Le grief soulevé sur ce point par le
recourant est
manifestement mal fondé
4.2Le recourant estime en outre que la décision de l'autorité foncière
cantonale du 4 décembre 1997 - qui autorise le principe du
morcellement de la
parcelle no aaa en ce sens que les bâtiments (n°s bb et cc) et une
surface
environnante de quelque 3'000 m2 ne seraient plus assujettis à la
LDFR, tout
en réservant une décision formelle sur la base d'un verbal de
division -
signifie pour le lecteur non prévenu que les bâtiments avec alentours
de
3'000 m2 ne sont plus soumis.

Force est tout d'abord de constater que la division proposée par le
recourant
dans le verbal du 3 juin 1998 ne respecte pas les conditions posées
par
l'autorité foncière cantonale, puisque la nouvelle parcelle no aaa
prévue ne
comprend pas le bâtiment n° cc. A elle seule, cette constatation
scelle le
sort du grief.

Il sied néanmoins d'ajouter que, même si la décision de principe de
l'autorité foncière cantonale aurait pu être plus précise, en
indiquant
expressément que la division devait se faire le long de la limite des
zones,
le recourant ne peut se prévaloir de sa mauvaise compréhension pour
obtenir
une autorisation non conforme à la loi. Dès lors qu'il existe un plan
d'affectation qui délimite la zone à bâtir et la zone agricole de sa
parcelle, c'est ce plan qui est décisif pour la libération de
celle-ci de
l'assujettissement à la LDFR. La procédure d'autorisa-tion
exceptionnelle de
l'art. 60 al. 1 let. a LDFR a pour but, comme on l'a vu au
considérant 3
ci-dessus, de faire coïncider le champ d'application de la LDFR avec
celui de
la LAT, mais pas de modifier le plan des zones et de déplacer les
limites
prévues par celui-ci. Or, à suivre la thèse du recourant, on en
viendrait à
modifier matériellement la limite des zones du plan d'aménagement, ce
qui est
inadmissible.

4.3 Le recourant reproche également au tribunal administratif de
n'avoir pas
examiné son argument, pourtant expressément invoqué, concernant
l'utilisation
effective des surfaces. Il dit avoir fait établir le verbal de
division sur
la base de la situation sud/sud-ouest des espaces effectivement
utilisés
comme alentours de la maison et du petit verger. Un partage le long
de la
limite des zones ne répondrait pas, selon lui, à un réaménagement
raisonnable
des utilisations agricole et non agricole dans le cadre de l'art. 60
LDFR en
relation avec l'art. 2 al. 2 let. d LDFR: les alentours de la maison,
les
surfaces de circulation, le jardin et les pelouses, l'installation
pour
l'eau, tels qu'ils ont été utilisés depuis longtemps, ne devraient
pas être
attribués à la zone agricole; quant au verger (1'000 m2), comprenant
onze
arbres fruitiers dont la production est destinée à la consommation des
habitants, il devrait faire partie des alentours de la maison.
D'ailleurs,
l'art. 60 al. 1 let. d LDFR prévoit expressément une telle possibilité
d'arrondissement. S'il ne pouvait en aller ainsi, un immeuble situé
dans la
zone à bâtir serait plus mal placé qu'un immeuble sis en zone
agricole. De
plus, l'autorité foncière cantonale a entendu le syndic, agriculteur,
alors
que celui-ci avait un intérêt personnel à ce que l'autorisation pour
les
alentours du bâtiment n° bb soit la plus restreinte possible.

Dans son état juridique actuel (à cheval sur la zone à bâtir et la
zone
agricole), la parcelle no aaa n'est pas un immeuble à usage mixte
situé en
dehors de la zone à bâtir auquel l'art. 2 al. 2 let. d LDFR
s'appliquerait. A
supposer que l'on puisse, à ce stade déjà, admettre la présentation
d'une
double requête d'autorisation, à savoir pour la soustraction non
seulement de
la partie en zone à bâtir, mais également d'éléments non agricoles
situés
dans la partie en zone agricole, force est de constater que la
requête du
recourant du 14 novembre 1997 ne contenait aucun motif dans ce sens.
Partant,
l'autorité foncière cantonale ne pouvait examiner une telle
possibilité. Il
n'y a dès lors pas lieu d'examiner plus avant les griefs du recourant
concernant l'utilisation effective des surfaces sises en zone
agricole. On
relève toutefois que, devant le Tribunal fédéral, le recourant indique
lui-même que sa parcelle comprend un pâturage et un pré qui sont
utilisés à
des fins agricoles, ce qui, à première vue, devrait exclure toute
autorisation exceptionnelle. Par ailleurs, contrairement à ce que
semble
croire le recourant, une autorisation de distraire 1'000 m2 de terrain
agricole ne peut être accordée pour arrondir un bâtiment situé en
zone à
bâtir, l'art. 60 al. 1 let. d LDFR prévoyant cette autorisation en
faveur
des seuls immeubles situés hors de la zone à bâtir. Dans ces
circonstances,
la participa-tion du syndic à l'inspection des lieux à laquelle
l'autorité
foncière cantonale a procédé après le dépôt du recours au tribunal
administratif est sans incidence.

4.4 Le recourant se réfère par ailleurs à une autorisation
précédemment
accordée (18 avril 1997) pour une autre de ses parcelles (no ddd),
dont la
situation et l'utilisation seraient identiques à celles de la
parcelle ici en
cause. Le tribunal administratif n'en aurait, à tort, pas tenu compte.

L'arrêt attaqué retient que les éléments de fait ressortant du
dossier ne
permettent pas de dire que la situation des deux parcelles est
entièrement
comparable. Le recourant ne démontre pas que cette constatation serait
insoutenable, de sorte que sa critique est irrecevable (art. 105 al.
2 OJ).
Au demeurant, la décision du 18 avril 1997 constate que les divers
éléments
formant l'immeuble ddd n'ont aucun usage agricole, alors que, dans la
présente cause, le recourant indique lui-même que sa parcelle no aaa
comprend
un pâturage et un pré utilisés à des fins agricoles. Si la décision
relative
à la parcelle no ddd devait être illégale, elle ne permettrait pas de
déduire
un droit à la libération de la parcelle no aaa, dès lors que, sauf
conditions
exceptionnelles non alléguées et établies en l'espèce, il n'y a pas
d'égalité
dans l'illégalité (ATF 115 Ia 81 consid. 2 p. 83 et les références
citées).

4.5 Enfin, dans la mesure où le recourant conclut à la constatation
toute
générale du comportement arbitraire de l'autorité, son chef de
conclusions
est irrecevable.

5.
Le chef de conclusions tendant à ce que les frais du verbal de
division du 3
juin 1998 soient mis à la charge de l'autorité foncière cantonale est
irrecevable. En effet, cette prétention, que le recourant semble
fonder sur
la responsabilité de l'Etat pour le fait de ses agents, ne peut pas
être
formée dans le cadre du recours de droit administratif au Tribunal
fédéral
contre la décision de refus de l'autorisation de morcellement.

6.
C'est en vain, finalement, que le recourant requiert le Tribunal
fédéral de
constater que l'arrêt attaqué s'est fait attendre trop longtemps et
que, par
conséquent, le tribunal administratif ne saurait prélever d'émolument.

L'autorité cantonale ayant rendu son jugement, la question de savoir
s'il y a
retard injustifié au sens des art. 29 al. 1 Cst. et 6 par. 1 CEDH,
savoir
déni de justice formel, n'est plus d'actualité et n'a donc pas à être
examinée (cf. Lorenz Meyer, Das Rechtsverzögerungverbot nach Art. 4
BV, thèse
Berne 1982, p. 132 et 140/141). Le point de savoir si ce retard était
de
nature à engager la respon-sabilité de l'Etat et à entraîner par
conséquent
le paiement de dommages-intérêts au recourant doit être tranché par
le juge
compétent pour connaître des actions en responsabilité de l'Etat. Il
n'appartient pas au Tribunal fédéral, saisi d'un recours de droit
administratif contre le refus d'autorisation de morcellement, de se
prononcer
sur le principe et la quotité d'une telle prétention. Le chef de
conclusions
tendant à ce que le tribunal administratif ne puisse plus exiger
d'émolument
est donc irrecevable.

7.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans la
mesure
de sa recevabilité.

Cette issue de la procédure commande de mettre l'émolument judiciaire
à la
charge du recourant (art. 156 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge du recourant.

3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au recourant et au Tribunal
administratif du canton de Fribourg ainsi qu'au Département fédéral de
justice et police.

Lausanne, le 11 juin 2002

Au nom de la IIe Cour civile
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: