| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 06 juin 2002, 1A.43/2002

{T 0/2}
1A.43/2002
1A.44/2002
1A.45/2002/col
Arrêt du 6 juin 2002
Ire Cour de droit public

Les juges fédéraux Aemisegger, président de la Cour et vice-président
du
Tribunal fédéral,
Reeb, Catenazzi,
greffier Parmelin.

1. A.________,

2. B.________ et C.________,

3. D.________ et E.________,
recourants, représentés par Me Olivier Derivaz, avocat, case postale
1472,
1870 Monthey 2,

contre

Pro Natura - Ligue suisse pour la protection de la nature, 4000 Bâle,
intimée, représentée par Me Raphaël Dallèves, avocat, passage
Raphy-Dallèves,
case postale 374, 1951 Sion,

Commune de Salvan, 1922 Salvan, représentée par Me François Gianadda,
avocat,
rue du Nord 9, case postale 488, 1920 Martigny,
Conseil d'Etat du canton du Valais, Palais du Gouvernement, 1950 Sion,
Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, avenue
Mathieu-Schiner 1, 1950 Sion 2.

art. 24 LAT; autorisation de construire hors de la zone à bâtir

(recours de droit administratif contre l'arrêt de la Cour de droit
public du
Tribunal cantonal du canton du Valais du 6 décembre 2001)
Faits:

A.
Ayant constaté que des travaux de construction d'une route de desserte
étaient entrepris au lieu-dit "Les Maraitzes", sur le territoire de la
commune de Salvan, Pro Natura - Ligue suisse pour la protection de la
nature
(ci-après: Pro Natura), a demandé, en date du 12 mars 2001, aux
autorités
communales de lui notifier toutes les autorisations de construire
délivrées
dans le périmètre du site des "Rochers du Soir", de constater leur
nullité,
le cas échéant de les révoquer, voire de considérer son écriture
comme une
opposition à l'encontre des projets mis à l'enquête publique.
Le 19 avril 2001, le Conseil communal de Salvan a notifié à Pro
Natura une
copie des autorisations de construire délivrées à la section
genevoise de la
Croix-Rouge suisse, aux époux F.________, à G.________, à A.________,
à
E.________, à B.________ et C.________, à H.________ et à I.________,
pour
des projets sis en zone R 2/4 petits chalets, selon le plan communal
d'affectation des zones approuvé le 10 décembre 1976 par le Conseil
d'Etat du
canton du Valais; il a également communiqué à la requérante la
décision prise
lors de sa séance du 9 avril 2001 rejetant la demande en constatation
de la
nullité des autorisations de construire.
Par décisions séparées du 16 mai 2001, le Conseil d'Etat du canton du
Valais
a déclaré irrecevables les recours formés par Pro Natura, en tant
qu'ils
étaient dirigés contre les décisions du Conseil communal de Salvan
délivrant
les permis de construire aux propriétaires concernés, faute d'avoir
fait
opposition dans le délai légal. Il a rejeté les recours en tant qu'ils
concernaient la décision du Conseil communal de Salvan du 9 avril
2001 parce
que les conditions pour admettre la nullité ou la révocation des
autorisations de construire n'étaient pas réalisées.
Statuant par arrêts du 6 décembre 2001, la Cour de droit public du
Tribunal
cantonal du canton du Valais (ci-après: le Tribunal cantonal) a admis
le
recours de Pro Natura, annulé les décisions attaquées et renvoyé le
dossier à
la Commission cantonale des constructions pour nouvelles décisions
sur les
demandes d'autorisation de bâtir présentées par les différents
constructeurs.
Elle a considéré que les zones à bâtir prévues par le plan
d'affectation des
zones de la Commune de Salvan étaient devenues caduques dès le 1er
janvier
1988, en vertu de l'art. 35 al. 1 let. b de la loi fédérale sur
l'aménagement
du territoire (LAT; RS 700), que le lieu-dit "Les Maraitzes", dans
lequel les
projets devaient s'implanter, ne faisait pas partie de
l'agglomération déjà
largement bâtie au sens de l'art. 36 al. 3 LAT, que ceux-ci ne
pouvaient dès
lors être autorisés que par la voie dérogatoire de l'art. 24 LAT, que
le
Conseil communal de Salvan n'était pas habilité à délivrer une
autorisation
fondée sur cette disposition et que les permis de construire octroyés
par
cette autorité devaient pour cette raison être annulés et la cause
renvoyée à
la Commission cantonale des constructions, comme objet de sa
compétence.

B.
Agissant par actes séparés du 21 février 2002, A.________, D.________
et
E.________, ainsi que B.________ et C.________ ont interjeté un
recours de
droit administratif auprès du Tribunal fédéral contre les arrêts les
concernant, dont ils demandent l'annulation. Ils reprochent au
Tribunal
cantonal d'avoir violé le droit fédéral et appliqué le droit cantonal
de
procédure de manière arbitraire en annulant les autorisations de
construire
que la Commune de Salvan leur a délivrées le 2 février 2000,
respectivement
les 5 juillet et 29 novembre 1999, ainsi que le 10 novembre 1999, sans
examiner si les conditions posées à l'annulation ou à la révocation
de ces
décisions étaient réunies.
Le Tribunal cantonal et l'Office fédéral du développement territorial
ont
renoncé à se déterminer sur les recours. Le Conseil d'Etat du canton
du
Valais conclut à leur admission. Pro Natura propose de les rejeter. La
Commune de Salvan n'a pas formulé d'observations.

C.
Le 31 mai 2002, les recourants ont déposé un mémoire complémentaire
sans y
avoir été invités.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Les recours sont dirigés contre des arrêts aux considérants en droit
presque
en tout point semblables et soulèvent des griefs identiques. Les
recourants
n'ont par ailleurs pas d'intérêts contradictoires commandant un
prononcé
séparé. Il se justifie par conséquent de joindre les causes et de
statuer par
un seul arrêt (cf. art. 40 OJ et 24 PCF; ATF 124 III 382 consid. 1a
p. 385;
123 II 16 consid. 1 p. 20; 113 Ia 390 consid. 1 p. 394 et les arrêts
cités).

2.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des
recours
qui lui sont soumis (ATF 128 I 46 consid. 1a p. 48; 128 II 13 consid.
1a p.
16, 46 consid. 2a p. 47 et les arrêts cités).

2.1 Selon les art. 97 et 98 let. g OJ en relation avec l'art. 5 PA,
la voie
du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions des
autorités cantonales de dernière instance qui sont fondées sur le
droit
public fédéral, ou qui auraient dû l'être, à condition qu'elles
émanent des
autorités énumérées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune des
exceptions
prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit
réalisée
(ATF 128 I 46 consid. 1b/aa p. 49 et les arrêts cités). La voie du
recours de
droit administratif est en particulier ouverte contre les décisions
cantonales concernant des autorisations exceptionnelles de construire
en
dehors de la zone à bâtir, fondées sur l'art. 24 LAT (art. 34 al. 1
LAT).
Le Tribunal cantonal a considéré que les projets des recourants ne
pouvaient
être admis que sur la base de l'art. 24 LAT; il a en conséquence
annulé les
autorisations de construire délivrées aux recourants par le Conseil
communal
de Salvan parce que ce dernier n'était pas habilité à les accorder et
il a
renvoyé le dossier à la Commission cantonale des constructions pour
nouvelles
décisions sur les demandes d'autorisation de bâtir présentées par les
recourants; savoir si les parcelles de ces derniers font partie de la
zone à
bâtir provisoire au sens de l'art. 36 al. 3 LAT (cf. ATF 119 Ib 124
consid.
4b p. 136) et si leurs projets requièrent effectivement une
autorisation
exceptionnelle à forme de l'art. 24 LAT sont des questions relevant
du droit
fédéral, qui doivent être examinées dans le cadre d'un recours de
droit
administratif (cf. ATF 120 Ib 42 consid. 1a p. 44; 118 Ib 49 consid.
1a p.
51, 335 consid. 1a p. 337/338 et les arrêts cités). Il en va de même
du point
de savoir si les conditions posées à la révocation d'une décision qui
aurait
dû être rendue en application de l'art. 24 LAT sont réunies (cf. ATF
108 Ib
167 consid. 2b p. 171; 103 Ib 204 consid. 5a p. 208). Les recourants
invoquent également à cet égard une application arbitraire de l'art.
32 al. 1
de la loi valaisanne sur la procédure et la juridiction
administratives du 6
octobre 1976 (LPJA), relatif à la révocation des actes
administratifs; ils ne
prétendent cependant pas que cette disposition poserait des conditions
différentes de celles dégagées par la jurisprudence pour admettre la
révocation des autorisations exceptionnelles fondées sur l'art. 24
LAT. Seule
la voie du recours de droit administratif est donc ouverte en
l'occurrence.

2.2 L'autorité intimée a admis le recours formé par Pro Natura et a
renvoyé
la cause à la Commission cantonale des constructions comme objet de sa
compétence. Les décisions de renvoi sont souvent qualifiées de
décisions
incidentes qui ne sont pas séparément susceptibles de recours, à moins
qu'elles ne puissent causer un préjudice irréparable (art. 97 OJ en
relation
avec l'art. 45 PA). Ainsi, une déclaration par laquelle une commission
cantonale de recours renvoie la cause à l'autorité de taxation afin
qu'elle
procède à des mesures d'instruction supplémentaires et qu'elle prenne
une
nouvelle décision, sans lui enjoindre dans quel sens la rendre, est
une
décision incidente qui ne cause pas de préjudice irréparable
(Archives 62 p.
490 consid. 1b p. 492/493) et, partant, ne peut être attaquée
séparément. En
revanche, lorsqu'une décision de renvoi contient des instructions
impératives
destinées aux autorités inférieures, elle met fin à la procédure sur
les
points tranchés dans les considérants. Saisi d'un recours de droit
administratif, le Tribunal fédéral considère qu'il s'agit, en ce qui
concerne
ces points, d'une décision finale - ou d'un jugement partiel - et non
pas
d'une décision incidente (ATF 118 Ib 196 consid. 1b p. 198/199; 117
Ib 325
consid. 1b p. 327). Ainsi, même si elle ne clôt pas la procédure, une
telle
décision peut faire l'objet d'un recours de droit administratif dans
le délai
de trente jours, mais uniquement sur les points qu'elle tranche
définitivement, en particulier sur des questions de principe (cf. ATF
120 Ib
97 consid. 1b p. 99; 118 Ib 196 consid. 1b p. 198 et les arrêts
cités).
Tel est le cas des arrêts attaqués qui tranchent de manière
définitive les
questions liées à l'application des art. 36 al. 3 et 24 LAT, même
s'ils
laissent une liberté d'appréciation pleine et entière à la Commission
cantonale des constructions quant à la délivrance d'une autorisation
exceptionnelle fondée sur l'art. 24 LAT.

2.3 Les autres conditions de recevabilité du recours de droit
administratif
sont par ailleurs réunies de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière
sur le
fond.

3.
Les recourants reprochent au Tribunal cantonal d'avoir violé le droit
fédéral
en annulant les autorisations de construire que la Commune de Salvan
leur a
délivrées, sans examiner si les conditions posées à l'annulation ou à
la
révocation de ces décisions étaient réunies.

3.1 En l'occurrence, le plan d'affectation des zones de la Commune de
Salvan
approuvé par le Conseil d'Etat valaisan le 10 décembre 1976 est
devenu caduc
le 1er janvier 1988, conformément à l'art. 35 al. 1 let. b LAT (cf.
ATF 127 I
103 consid. 6b/bb p. 106; 120 Ia 227 consid. 2c p. 233; 119 Ib 124
consid. 3c
p. 132; 118 Ib 38 consid. 4a p. 44 et les références citées). Les
recourants
ne le contestent d'ailleurs pas; ils admettent au surplus que leurs
parcelles
sont situées dans une portion du territoire communal qui ne fait pas
partie
de l'agglomération largement bâtie au sens de l'art. 36 al. 3 LAT et
que,
partant, elles ne peuvent être considérées comme appartenant à la
zone à
bâtir provisoire de la Commune de Salvan. Le Tribunal fédéral est à
cet égard
lié par les constatations de fait de l'autorité intimée suivant
lesquelles
seule une construction existante est recensée dans le secteur
litigieux (art.
105 al. 2 OJ). Dans ces conditions, les projets des recourants
requéraient
impérativement une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24
LAT (cf.
ATF 114 Ib 180 consid. 2c p. 186; ZBl 97/1996 p. 272 consid. 6e p.
274), que
seule la Commission cantonale des constructions était habilitée à
octroyer,
en vertu de l'art. 2 al. 1 ch. 2 let. a de la loi valaisanne sur les
constructions. Les autorisations de construire délivrées aux
recourants par
le Conseil communal de Salvan l'ont donc été par une autorité
incompétente.

3.2 La nullité d'une décision n'est admise que si le vice dont elle
est
affectée est particulièrement grave, s'il est manifeste ou du moins
facilement décelable et si, en outre, la constatation de la nullité
ne met
pas sérieusement en danger la sécurité du droit. Des vices de fond
n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision; en
revanche,
de graves vices de procédure, ainsi que l'incompétence qualifiée de
l'autorité qui l'a rendue sont des motifs de nullité (ATF 122 I 97
consid.
3a/aa p. 98/99; 114 Ia 427 consid. 8b p. 450; 113 IV 123 consid. 2b
p. 124;
104 Ia 172 consid. 2c p. 176 et les références citées). La
jurisprudence a
ainsi admis que les décisions communales autorisant des travaux hors
de la
zone à bâtir sans l'approbation cantonale ne déployaient aucun effet
et
qu'elles étaient radicalement nulles, si l'octroi ultérieur de
l'autorisation
spéciale requise à teneur de l'art. 24 LAT était d'emblée clairement
exclu
(ATF 111 Ib 213 consid. 5b p. 220; voir aussi arrêt 1A.211/1999 du 27
septembre 2000, consid. 4c). Il
doit a fortiori en aller de même des
décisions prises en ce domaine par une autorité communale, alors que
celle-ci
était manifestement incompétente pour le faire (cf. arrêt 1P.38/2000
du 23
mai 2000, consid. 2d paru à la RDAF 2000 I p. 449).
Au regard de cette jurisprudence, l'incompétence du Conseil communal
de
Salvan constitue assurément un grave vice de procédure; elle dépendait
cependant du double constat que son plan d'affectation des zones
était caduc,
d'une part, et que le secteur dans lequel les projets des recourants
devaient
s'implanter n'appartenait pas à l'agglomération largement bâtie de son
territoire, d'autre part. On peut ainsi se demander si le vice
entachant les
autorisations de construire délivrées aux recourants par le Conseil
communal
de Salvan était aisément reconnaissable et, partant, s'il devait être
sanctionné par la nullité des décisions concernées plutôt que par leur
annulabilité. Cette question peut toutefois demeurer indécise, car
aucun
intérêt prépondérant relevant de la sécurité du droit ou des relations
juridiques ne s'oppose à la constatation de la nullité des
autorisations de
construire délivrées par le Conseil communal de Salvan aux recourants
ou à
leur annulation.
Selon la jurisprudence relative à la révocation des décisions entrées
en
force, dont on peut s'inspirer en l'espèce, les exigences de la
sécurité du
droit ne l'emportent sur l'intérêt à une application correcte du droit
objectif que si la décision en cause a créé un droit subjectif au
profit de
l'administré, si celui-ci a déjà fait usage d'une autorisation
obtenue, ou
encore si la décision est le fruit d'une procédure au cours de
laquelle les
divers intérêts en présence ont fait l'objet d'un examen approfondi
(ATF 121
II 273 consid. 1a/aa p. 276; 119 Ia 305 consid. 4c p. 310 et les
références
citées).
Les recourants ne peuvent déduire de l'octroi des autorisations de
construire
litigieuses aucun droit public subjectif qui leur permettrait de
s'opposer à
l'annulation ou à la révocation de ces décisions (ATF 109 Ib 246
consid. 4d
p. 253 et les arrêts cités). Ils n'ont par ailleurs pas fait usage des
autorisations de construire ou, du moins, pas dans une mesure qui
ferait
obstacle à leur révocation (ZBl 96/1995 p. 515 consid. 3d p. 518), le
Tribunal fédéral étant lié sur ce point par les constatations de fait
retenues par le Tribunal cantonal dès lors qu'elles ne sont pas
manifestement
inexactes (art. 105 al. 2 OJ); enfin, l'octroi d'une autorisation
spéciale
fondée sur l'art. 24 LAT dépend d'une pesée des intérêts différente
de celle
à laquelle l'autorité compétente doit procéder dans le cadre d'une
procédure
ordinaire de permis de construire en zone à bâtir. Le Tribunal
cantonal
pouvait donc admettre sans violer le droit fédéral que l'intérêt
public à une
application correcte du droit objectif l'emportait sur les exigences
de la
sécurité du droit et de la stabilité des relations juridiques et,
partant,
annuler les autorisations de construire délivrées par le Conseil
communal de
Salvan aux recourants. Il appartiendra au surplus à la Commission
cantonale
des constructions, à laquelle la cause a été transmise comme objet de
sa
compétence, d'examiner si, compte tenu de l'ensemble des
circonstances, les
conditions d'une autorisation exceptionnelle selon l'art. 24 LAT sont
réunies
dans le cas particulier.

4.
Les recours doivent par conséquent être rejetés aux frais des
recourants qui
succombent (art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ). Ces derniers verseront
en outre
une indemnité de dépens à Pro Natura qui obtient gain de cause avec
l'aide
d'un avocat (art. 159 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Les recours sont rejetés.

2.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge des
recourants, à
raison de 1'000 fr. pour A.________, de 1'000 fr. pour B.________ et
C.________, et de 1'000 fr. pour D.________ et E.________.

3.
Une indemnité de 1'800 fr. est allouée à Pro Natura - Ligue suisse
pour la
protection de la nature, à titre de dépens, à la charge des
recourants,
solidairement entre eux.

4.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des parties
et de la
Commune de Salvan, au Conseil d'Etat et à la Cour de droit public du
Tribunal
cantonal du canton du Valais, ainsi qu'à l'Office fédéral du
développement
territorial.

Lausanne, le 6 juin 2002

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: