| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 27 mai 2002, 2P.327/2001

{T 0/2}
2P.327/2001 /viz

Arrêt du 27 mai 2002
IIe Cour de droit public

Les juges fédéraux Wurzburger, président,
Hungerbühler et Yersin,
greffière Dupraz.

Commune de X.________, recourante,
représentée par Me Jean-Daniel Théraulaz, avocat, chemin des
Trois-Rois 4,
case postale 4013, 1002 Lausanne,

contre

A.________,
représentée par D.________
Tribunal administratif du canton de Vaud,
avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne.

art. 50 Cst.: fonctionnaire communale; non-confirmation de
nomination; renvoi
pour justes motifs

(recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du
canton
de Vaud du 13 novembre 2001)
Faits:

A.
Pendant une vingtaine d'années, A.________ a été au service de la
commune de
X.________ (ci-après: la Commune) et a travaillé comme secrétaire au
greffe
municipal. A partir du mois de mars 2000, elle a connu des problèmes
de santé
qui l'ont souvent obligée à manquer son travail. Elle aurait ainsi
été en
incapacité de travail partielle ou totale pendant huitante-six jours
durant
les dix derniers mois de 2000 et pendant soixante-sept jours durant
les six
premiers mois de 2001.
Le 5 juin 2001, la Municipalité de X.________ (ci-après: la
Municipalité) a
adressé un avertissement à A.________. Elle se plaignait d'une
désorganisation des services communaux en raison de l'état de santé
et de
l'horaire de travail de A.________. Elle exigeait dès lors d'être
informée de
toute absence et de disposer chaque fois d'un justificatif médical.
Le 25 juin 2001, A.________ ne s'est pas rendue à son travail et la
Municipalité a décidé de ne pas confirmer sa nomination à la fin de la
législature en cours, se terminant le 31 décembre 2001. La
Municipalité
reprochait à A.________ d'avoir été absente de son poste de travail
sans
information préalable et sans certificat médical, en dépit des
avertissements
qu'elle avait reçus. Cette décision a été adressée le 28 juin 2001 à
A.________ qui a recouru contre elle au Tribunal administratif du
canton de
Vaud (ci-après: le Tribunal administratif).

B.
En 1998, A.________ a remarqué que le secrétaire municipal avait fait
des
emprunts personnels à la caisse communale et elle en a informé
C.________ qui
était alors syndic de X.________. Le 5 octobre 1998, la Municipalité
a décidé
d'interdire tout nouvel emprunt à titre personnel à la caisse
communale.
D'après A.________, de nouveaux emprunts auraient cependant été faits
et elle
en aurait informé le boursier communal qui l'aurait remise à sa place
et lui
aurait assuré qu'en cas d'emprunts de ce genre, il procédait à des
retenues
sur le salaire.
Le 22 août 2001, agissant par son représentant, A.________ a fait
savoir au
préfet du district de Y.________ (ci-après: le Préfet) qu'il y avait
un
manque de 3'400 fr. dans la caisse communale. Elle fournissait des
preuves
(trois photocopies du livre de caisse) à l'appui de ses dires et
demandait
une décharge écrite.
Le 29 août 2001, la Municipalité a licencié A.________ pour justes
motifs
avec effet immédiat, après l'avoir entendue. Elle lui reprochait
d'avoir
violé le secret de fonction. De plus, le comportement de A.________
montrait
qu'une collaboration entre elle-même et la Municipalité était devenue
impossible. A.________ a recouru au Tribunal administratif contre la
décision
de la Municipalité du 29 août 2001.

C.
Par arrêt du 13 novembre 2001, le Tribunal administratif a admis les
recours
de A.________ et annulé les décisions de la Municipalité des 28 juin
et 29
août 2001. La Municipalité avait violé le droit d'être entendue de
A.________
en prenant la décision du 28 juin 2001 qui, au demeurant, était fondée
matériellement, puisque A.________ n'avait plus la capacité objective
d'assumer correctement ses tâches. Quant à la décision de la
Municipalité du
29 août 2001, elle violait le principe de la proportionnalité:
A.________
avait été « une employée dévouée et compétente » pendant plus de
vingt ans et
elle avait agi dans des circonstances tout à fait particulières.

D.
Agissant par la voie du recours de droit public, la Commune demande au
Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêt
rendu le
13 novembre 2001 par le Tribunal administratif, les recours formés par
A.________ à l'encontre des décisions de la Municipalité des 28 juin
et 29
août 2001 étant rejetés. Elle se plaint de violation de son
autonomie, ainsi
que d'illégalité, d'arbitraire et de violation du principe de la
proportionnalité en rapport avec son premier grief.
Le Tribunal administratif a expressément renoncé à répondre au
recours.

A. ________ conclut, sous suite de frais et dépens, au rejet du
recours; elle
demande en outre une indemnité « pour tort moral, atteinte à sa
dignité et
préjudice économique » à partir du 1er janvier 2002, qu'elle chiffre
à 4'400
fr. par mois, durant deux ans.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des
recours
qui lui sont soumis (ATF 127 I 92 consid. 1 p. 93).

1.1 Une commune peut former un recours de droit public pour violation
de son
autonomie (art. 189 al. 1 lettre b Cst.) si elle est touchée par la
décision
attaquée en tant que détentrice de la puissance publique. C'est en
cette
qualité que la Commune a pris, par l'intermédiaire de la
Municipalité, les
décisions litigieuses des 28 juin et 29 août 2001. Le recours est donc
recevable à cet égard. Au demeurant, déterminer si, dans un domaine
juridique
particulier, une commune jouit effectivement d'une autonomie n'est
pas une
question de recevabilité, mais constitue l'objet d'une appréciation
au fond
(ATF 128 I 3 consid. 1c p. 7).

1.2 Selon l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, l'acte de recours doit - sous
peine
d'irrecevabilité - contenir « un exposé des faits essentiels et un
exposé
succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques
violés,
précisant en quoi consiste la violation ». Lorsqu'il est saisi d'un
recours
de droit public, le Tribunal fédéral n'a donc pas à vérifier, de
lui-même, si
la décision attaquée est en tout point conforme au droit et à
l'équité; il
n'examine que les moyens de nature constitutionnelle, invoqués et
suffisamment motivés dans l'acte de recours. L'intéressé ne saurait se
contenter de soulever de vagues griefs ou de renvoyer aux actes
cantonaux
(ATF 125 I 71 consid. 1c p. 76; 122 I 168 consid. 2b p. 172/173; 115
Ia 27
consid. 4a p. 30; 114 Ia 317 consid. 2b p. 318). En outre, dans un
recours
pour arbitraire fondé sur l'art. 9 Cst. (cf. l'art. 4 aCst.), le
recourant ne
peut pas se contenter de critiquer la décision entreprise comme il le
ferait
dans une procédure d'appel où l'autorité de recours peut revoir
librement
l'application du droit (ATF 107 Ia 186). Il doit préciser en quoi la
décision
attaquée serait arbitraire, ne reposant sur aucun motif sérieux et
objectif,
apparaissant insoutenable ou heurtant gravement le sens de la justice
(ATF
125 I 492 consid. 1b p. 495 et la jurisprudence citée).
La Commune se plaint d'illégalité en rapport avec la violation de son
autonomie. Elle ne développe toutefois pas d'argumentation propre à
étayer ce
grief, qui se confond en définitive avec les moyens qu'elle tire de
l'arbitraire et de la violation du principe de la proportionnalité -
toujours
en relation avec la violation de son autonomie. Sur ce point, son
recours est
donc irrecevable au regard de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ.

1.3 Sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce, le recours
de droit
public est de nature purement cassatoire (ATF 126 II 377 consid. 8c
p. 395;
125 II 86 consid. 5a p. 96 et la jurisprudence citée).
Dans la mesure où la recourante demande autre chose que l'annulation
de
l'arrêt attaqué - soit le rejet des recours formés par A.________ à
l'encontre des décisions de la Municipalité des 28 juin et 29 août
2001 -,
ses conclusions sont dès lors irrecevables.
Par ailleurs, la procédure de recours de droit public ne permettant
pas le
dépôt d'un recours joint (cf. ATF 122 I 253 consid. 6b et 6e p.
255/256), les
conclusions de A.________ tendant à l'octroi d'une indemnité ne sont
pas
recevables.

1.4 Au surplus, déposé en temps utile et dans les formes prescrites
par la
loi, le présent recours remplit en principe les conditions de
recevabilité
des art. 84 ss OJ, de sorte que le Tribunal fédéral peut entrer en
matière.

2.
2.1L'art. 50 al. 1 Cst. dispose que l'autonomie communale est
garantie dans
les limites fixées par le droit cantonal. Selon la jurisprudence
encore
valable depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution (cf.
ATF 128 I
3 consid. 2a p. 8), une commune bénéficie de la protection de son
autonomie
dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière
exhaustive,
mais dans lesquels il lui laisse une liberté de décision relativement
importante (ATF 126 I 133 consid. 2 p. 136). Il suffit que cette
liberté
puisse s'exercer, non pas dans un domaine entièrement réservé à la
commune,
mais dans l'accomplissement des tâches particulières qui sont en
cause,
quelle que soit leur base juridique. L'existence et l'étendue de
l'autonomie
communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement
par la
constitution et la législation cantonales, voire exceptionnellement
par le
droit cantonal non écrit et coutumier (ATF 119 Ia 113 consid. 2 p.
115; 116
Ia 285 consid. 3a p. 287; 115 Ia 42 consid. 3 p. 44). Le législateur
cantonal
est habilité à préciser l'étendue de l'autonomie communale, voire à la
restreindre, dans les limites tracées par la constitution cantonale
(ATF 119
Ia 285 consid. 4c p. 295). L'autonomie de la commune lui permet de se
plaindre tant des excès de compétence d'une autorité cantonale que de
la
violation par celle-ci des règles du droit fédéral, cantonal ou
communal qui
régissent la matière (ATF 128 I 3 consid. 2b p. 9).

2.2 En droit vaudois, le principe de l'autonomie communale découle de
l'art.
80 de la constitution du canton de Vaud du 1er mars 1885, dont
l'alinéa 3
dispose que les communes jouissent de toute l'indépendance compatible
avec le
bien de l'Etat, son unité et la bonne administration des communes
elles-mêmes. Tout en reconnaissant une certaine autonomie aux
communes, cette
disposition n'en délimite pas elle-même l'étendue (ATF 108 Ia 74
consid. 2b
p. 76). Celle-ci est fixée en particulier par la loi vaudoise du 28
février
1956 sur les communes (ci-après: LC), notamment par son art. 2 qui
détermine
les attributions et les tâches propres des autorités communales, parmi
lesquelles se trouve l'organisation de l'administration communale
(art. 2 al.
2 lettre a LC). Selon l'art. 4 al. 1 chiffre 9 LC, le conseil général
ou
communal délibère sur le statut des fonctionnaires communaux et la
base de
leur rémunération. D'après l'art. 42 chiffre 3 LC, entrent dans les
attributions de la municipalité, la nomination des fonctionnaires et
employés
de la commune, la fixation de leur traitement et l'exercice du pouvoir
disciplinaire. On peut en déduire que les communes vaudoises jouissent
d'autonomie pour régler sur une base de droit public les rapports de
travail
de leurs fonctionnaires (cf. arrêt du Tribunal administratif du
canton de
Vaud du 31 octobre 1996, in RDAF 53/1997 p. 79 consid. 5; décision du
Conseil
d'Etat du canton de Vaud du 6 mai 1988, in RDAF 45/1989 p. 295
consid. Ia/cc
p. 298).

3.
Une commune peut se plaindre de la violation de l'interdiction de
l'arbitraire ou du principe de la proportionnalité pour autant que
ces griefs
soient étroitement liés à une prétendue violation de son autonomie. Le
Tribunal fédéral examine librement l'interprétation du droit
constitutionnel;
en revanche, il vérifie l'application de règles de rang inférieur à la
constitution cantonale sous l'angle restreint de l'arbitraire (ATF
128 I 3
consid. 2b p. 9 et la jurisprudence citée).

3.1 La recourante prétend qu'en annulant la décision de la
Municipalité du 28
juin 2001 pour violation du droit d'être entendu, le Tribunal
administratif a
fait preuve d'arbitraire dans l'application et l'interprétation de la
législation communale, plus particulièrement de l'art. 10 du statut du
personnel communal de X.________, adopté par le Conseil communal de
X.________ le 10 mars 1992 et approuvé par le Conseil d'Etat du
canton de
Vaud le 26 juin 1992, (ci-après: le Statut). L'autorité intimée
aurait ainsi
violé l'autonomie de la recourante et serait tombée dans le formalisme
excessif. La recourante fait valoir qu'en cas de « non-réélection »,
le
Statut n'impose pas à la Commune d'entendre le fonctionnaire concerné
et elle
semble considérer qu'une telle procédure ne serait pas nécessaire
puisqu'il
n'y a pas de droit à la « réélection ». Elle estime que, de toute
façon, le
vice a été guéri, puisque A.________ a pu faire valoir ses arguments
devant
le Tribunal administratif qui a d'ailleurs considéré la décision de la
Municipalité du 28 juin 2001 comme matériellement fondée.

3.2 L'art. 10 du Statut a la teneur suivante:
Le fonctionnaire nommé à titre définitif est soumis à confirmation
tous les
quatre ans, soit à la fin de chaque législature, au plus tard le 30
juin.

La décision y relative est notifiée au fonctionnaire au plus tard à
cette
date avec, en cas de non-confirmation de nomination, l'indication des
motifs.

Le Statut ne prévoit pas que le fonctionnaire doive être entendu
avant de
faire l'objet d'une décision de non-confirmation de nomination.
Cependant, le
fonctionnaire doit bénéficier des garanties de procédure
constitutionnelles
(cf. art. 9 Cst.) telles que le droit d'être entendu (art. 29 Cst.),
même en
l'absence de texte de loi exprès, en tout cas lorsque la décision se
fonde
sur des faits, comportements ou insuffisances qui lui sont reprochés
( Peter
Hänni, La fin des rapports de service en droit public, in RDAF
51/1995, p.
407 ss, p. 434; Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, Berne
1992, n.
5.4.1.1, p. 246-248; cf., au sujet des garanties de procédure
cantonales,
Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 213). En
outre, selon
l'art. 10 du Statut, en cas de non-confirmation de nomination, il est
nécessaire de prendre une décision formelle, qui peut être attaquée.
C'est
pourquoi, il faut que le fonctionnaire concerné soit préalablement
entendu,
même en l'absence de disposition expresse.
Il faut dès lors admettre que A.________ avait le droit de s'exprimer
sur les
éléments pertinents avant que ne soit prise la décision de
non-confirmation
de nomination touchant sa situation juridique (cf. ATF 124 II 132
consid. 2b
p. 137). La Municipalité a pris cette décision sans donner à
A.________
l'occasion de s'expliquer. C'est donc à juste titre que le Tribunal
administratif a considéré que la décision de la Municipalité du 28
juin 2001
violait le droit d'être entendue de A.________. Au demeurant, on ne
saurait
reprocher à cette dernière de ne pas avoir demandé d'être entendue,
alors
qu'elle ne savait vraisemblablement pas que la Municipalité
s'apprêtait à ne
pas confirmer sa nomination.

3.3 Reste à examiner si le vice susmentionné a été guéri par la
procédure qui
s'est déroulée devant le Tribunal administratif. En effet, le Tribunal
fédéral admet à certaines conditions la possibilité de réparer une
violation
du droit d'être entendu, en particulier lorsque la décision entachée
est
couverte par une nouvelle décision, qu'une autorité supérieure -
jouissant
d'un pouvoir d'examen aussi étendu - a prononcée après avoir donné à
la
partie lésée la possibilité d'exercer effectivement son droit d'être
entendue
(ATF 118 Ib 111 consid. 4b p. 120/121; 116 Ia 94 consid. 2 p. 95).
La recourante fonde toute son argumentation sur l'autonomie dont elle
jouit
dans les rapports de travail qu'elle noue avec ses employés. Elle se
prévaut
même d'une autonomie très large en la matière et insiste sur la très
grande
retenue que doit observer le juge qui examine comment l'autorité
communale a
exercé ses prérogatives. Le Tribunal administratif pour sa part peut
revoir
la constatation des faits et l'application du droit, mais il ne peut
vérifier
l'opportunité de la décision attaquée que si la loi spéciale le
prévoit (cf.
l'art. 36 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction
et la
procédure administratives). Dès lors, il n'est pas arbitraire
d'admettre que
la violation du droit d'être entendue de A.________ n'a pas été
guérie par la
procédure de recours cantonale.
Compte tenu de ce qui précède, on ne peut que s'étonner que le
Tribunal
administratif se soit prononcé sur le bien-fondé de la décision de la
Municipalité du 28 juin 2001 - au surplus, pour l'approuver.
Toutefois, ce
point, qui n'est pas en cause en l'espèce, ne constitue qu'un obiter
dictum
sans portée juridique, du moment que le dispositif de l'arrêt attaqué
annule
la décision de la Municipalité du 28 juin 2001 et, par conséquent,
son refus
de confirmer la nomination de A.________ au 1er janvier 2002.
Le recours est donc mal fondé en tant qu'il est dirigé contre
l'annulation
par le Tribunal administratif de la décision de la Municipalité du 28
juin
2001.

4.
4.1La recourante prétend qu'en annulant la décision de la
Municipalité du 29
août 2001 fondée sur l'art. 14 du Statut, le Tribunal administratif a
appliqué de manière insoutenable le principe de la proportionnalité,
qu'il a
ainsi violé son autonomie et qu'il est tombé dans l'arbitraire. Elle
fait
valoir que la démarche de A.________ auprès du Préfet était un acte
grave
parce que ladite démarche violait le secret de fonction (art. 30 du
Statut)
et le devoir de fidélité (art. 28 du Statut), qu'elle constituait une
mesure
de représailles consécutive à la décision de la Municipalité du 28
juin 2001
et qu'elle avait été effectuée avec l'aide d'un tiers.

4.2 L'art. 14 du Statut prévoit:
La Municipalité peut en tout temps licencier un fonctionnaire pour
des justes
motifs, en l'avisant trois mois à l'avance au moins, si la nature des
motifs
n'exige pas un renvoi immédiat.
Constituent de justes motifs l'incapacité ou l'insuffisance et, de
façon
générale, toutes circonstances qui rendent le maintien en fonction
préjudiciable à la bonne marche de l'administration et à la bonne
réputation
de la Commune.
L'art. 28 du Statut dispose que les fonctionnaires doivent en toutes
circonstances agir conformément aux intérêts de la Commune et
s'abstenir de
tout ce qui pourrait lui causer perte ou dommage (al. 1) et qu'ils
doivent,
par leur attitude en service et hors service, comme dans leurs
relations avec
le public, se montrer dignes de la considération et de la confiance
que leur
situation officielle exige (al. 3).
L'art. 30 du Statut a la teneur suivante:
Les fonctionnaires sont tenus au secret de fonction. Cette obligation
subsiste même après la cessation des fonctions.
Il leur est interdit de disposer ou de conserver par devers eux, en
original
ou en copie, des documents de la Commune établis par eux ou par
d'autres.

4.3 Le 22 août 2001, A.________ a signalé au Préfet, par
l'intermédiaire de
son représentant, qu'il manquait 3'400 fr. dans la caisse communale
et lui a
fait remettre des photocopies du livre de caisse. L'autorité intimée
n'a pas
clairement retenu qu'elle avait violé l'art. 30 du Statut, voire
l'art. 28 du
Statut. Reste à examiner si son comportement constitue un juste motif
de
renvoi au sens de l'art. 14 du Statut.

A. ________ aurait certes dû passer par la voie hiérarchique,
c'est-à-dire
s'adresser à la Municipalité ou, du moins, à l'un de ses membres. En
revanche, contrairement à ce que semble soutenir la recourante,
A.________
pouvait douter du résultat d'une telle démarche, dans la mesure où la
décision prise le 5 octobre 1998 par la Municipalité à la suite de son
intervention n'apparaissait pas appliquée et où, selon ses dires, le
boursier
communal semblait en quelque sorte couvrir les emprunts faits à titre
personnel à la caisse communale. De plus, on relèvera que A.________
n'a pas
transmis une information et des pièces confidentielles à n'importe
qui. D'une
part, elle a mis au courant son représentant qui, en tant qu'ancien
collègue
pendant quelque vingt ans à la Commune, a vraisemblablement les mêmes
devoirs
(secret de fonction et devoir de fidélité) qu'elle. D'autre part,
elle a
contacté le Préfet, qui est l'un des organes exerçant le pouvoir de
surveillance de l'Etat sur les communes (cf. l'art. 27 de la loi
vaudoise du
29 mai 1973 sur les préfets en relation avec les art. 137 et 138 LC),
et elle
l'a fait dans le but d'obtenir une décharge qui devait lui sembler
d'autant
plus nécessaire que la Municipalité lui avait annoncé, par décision
du 28
juin 2001, que ses fonctions prendraient fin le 31 décembre 2001. Dès
lors,
la démarche de A.________ auprès du Préfet apparaît comme une mesure
de
protection contre les suites qui pourraient être données au manque de
3'400
fr. qu'elle-même avait constaté dans la caisse communale, et non pas
comme
une mesure de représailles consécutive à la décision de la
Municipalité du 28
juin 2001. Enfin, le temps qui s'est écoulé entre cette décision et
l'intervention de A.________ auprès du Préfet peut aisément
s'expliquer par
son état de santé: psychologiquement fragile, A.________ s'est
vraisemblablement sentie toujours plus menacée.
Compte tenu de ce qui précède, on ne saurait considérer que le
maintien en
fonction de A.________ était à ce point préjudiciable à la bonne
marche de
l'administration et à la bonne réputation de la Commune qu'il
s'imposait de
la renvoyer immédiatement. Dès lors, les reproches que la recourante
adresse
au Tribunal administratif ne sont pas fondés. Il convient de
souligner que
l'autorité intimée n'a pas exclu toute sanction à l'égard de
A.________, mais
a simplement estimé que celle qui avait été prise était
disproportionnée au
regard de l'ensemble de l'activité de fonctionnaire de A.________ et
du
contexte dans lequel elle avait agi.
Au demeurant, on ne peut pas suivre la recourante lorsqu'elle prétend
- sans
d'ailleurs expliquer pourquoi - que la présente espèce est comparable
à l'ATF
127 III 310; il n'y a donc pas lieu d'appliquer ici cette
jurisprudence.
Enfin, la recourante se trompe lorsqu'elle soutient que le Tribunal
administratif aurait apprécié arbitrairement les faits, parce qu'il
se serait
fondé exclusivement sur les dires de A.________. En effet, l'autorité
intimée
a procédé à l'audition de témoins et les déclarations de B.________
qui a
travaillé pour la Commune d'août 2000 à juin 2001 montrent qu'elle a
rencontré des problèmes pour boucler la caisse communale. Au surplus,
la
Commune ne nie pas la gestion pour le moins approximative de la caisse
communale.

5.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure où il
est
recevable.
Succombant, la recourante, dont l'intérêt pécuniaire est en cause,
doit
supporter les frais judiciaires (art. 156, 153 et 153a OJ) et n'a pas
droit à
des dépens (art. 159 al. 1 OJ).

A. ________, qui n'est pas représentée par un mandataire
professionnel, n'a
pas droit à des dépens.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge de la
recourante.

3.
Il n'est pas alloué de dépens.

4.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire de la
recourante, au
représentant de A.________ et au Tribunal administratif du canton de
Vaud.

Lausanne, le 27 mai 2002

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: La greffière: