| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 14 mai 2002, 2A.552/2001

{T 0/2}
2A.552/2001 /viz

Arrêt du 14 mai 2002
IIe Cour de droit public

Les juges fédéraux Wurzburger, président,
Hungerbühler et Meylan, juge suppléant,
greffière Rochat.

X. ________,
recourante,

contre

Direction générale des douanes, Monbijoustrasse 40,
3003 Berne,
Commission fédérale de recours en matière de douanes, avenue Tissot
8, 1006
Lausanne.

Droits de douane: régime de l'admission temporaire applicable aux
conteneurs

(recours de droit administratif contre la décision de la
Commission fédérale de recours en matière de douanes
du 14 novembre 2001)

Faits:

A.
La société X.________, a pour but la représentation, la gestion, le
conseil
et le négoce dans le domaine du transport maritime, terrestre et
aérien des
personnes et des marchandises, ainsi que le stockage, l'importation,
l'exportation et la distribution de produits bruts ou manufacturés.

Entre janvier 1991 et octobre 1995, la société a vendu notamment
cinquante
conteneurs vides et non dédouanés à divers acquéreurs en Suisse. Dix
de ces
conteneurs avaient été achetés en France et importés en Suisse en
franchise
de redevances par les soins de l'entreprise Y.________, mandatée par
X.________. Les quarante autres, qui avaient été importés
temporairement en
Suisse en franchise d'impôts et se trouvaient entreposés à
Frenkendorf, ont
été achetés par X.________ à diverses sociétés établies à l'étranger,
puis
revendus à des clients suisses.

Le 6 janvier 1997, la Direction des douanes de Genève a notifié à
X.________
une décision d'assujettissement à la prestation pour les cinquante
conteneurs, toujours non dédouanés, portant sur un montant de
redevances de
24'829.70 fr.

B.
X.________ a recouru contre cette décision. Elle faisait valoir qu'il
était
anormal qu'elle ait à payer des redevances selon que ses clients
respectaient
ou non la déclaration d'affectation des conteneurs achetés; elle
demandait en
conséquence l'abandon de toute charge à son encontre.

Après avoir donné à la société la possibilité de s'exprimer et de
retirer son
recours, la Direction générale des douanes l'a rejeté par décision du
12
février 2001. Elle a considéré en substance qu'en sa qualité de
courtier en
conteneurs, la société ne pratiquait que des opérations purement
commerciales, sans jamais utiliser elle-même les conteneurs comme
engins pour
le transport transfrontière de marchandises; l'intéressée ne pouvait
donc pas
bénéficier du régime de l'admission temporaire. Elle a en outre
confirmé
l'applicabilité de l'art. 12 al. 1 et 2 de la loi fédérale du 22 mars
1974
sur le droit pénal administratif (DPA; RS 313.0), non sans préciser
que le
volet administratif était indépendant du volet pénal de l'affaire.

C.
Par décision du 14 novembre 2001, la Commission fédérale de recours en
matière de douanes a rejeté le recours formé par X.________ contre la
décision de la Direction générale des douanes. Elle a considéré en
substance
que la vente après importation devait être assimilée à une importation
définitive, que les conteneurs soient ensuite ou non réexportés.
S'agissant
des dix conteneurs importés, puis revendus par la société, elle a
considéré
que l'assujettissement aux droits de douane résultait des art. 9 et
13 LD;
pour ce qui était des quarante autres conteneurs, en revanche,
l'assujettissement de la recourante découlait de l'art. 12 DPA, soit
de
l'avantage illicite consistant pour la société dans l'acquisition de
marchandises sur lesquelles le coût des redevances n'avait pas été
répercuté.
Enfin, elle a rejeté l'argument tiré par la société du principe de la
bonne
foi.

D.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X.________
demande au
Tribunal fédéral, avec suite de frais et dépens, y compris ceux des
instances
antérieures, de réformer cette décision en ce sens qu'elle est
reconnue ne
pas devoir la créance douanière litigieuse et que toute poursuite
pénale
contre elle est abandonnée. Elle offre en outre « de coopérer avec
l'administration en portant auprès des trois clients acheteurs
concernés la
réclamation de la part de créance qui leur incombe » et de reverser «
à
l'administration le montant des droits et taxes ainsi encaissés »
moyennant
que soit dégagée sa responsabilité pour la part qui s'avérerait non
récupérable.

La Commission fédérale de recours a renoncé à présenter des
déterminations et
se réfère à sa décision du 14 novembre 2001. Au terme de ses
observations, la
Direction générale des douanes conclut au rejet du recours, avec
suite de
frais.

X. ________ a sollicité l'autorisation de répliquer.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
1.1 Déposé en temps utile contre une décision fondée sur le droit
public
fédéral et prise par la Commission fédérale de recours en matière de
douanes,
sans qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ, notamment
celle
de l'art. 100 lettre h OJ, ne soit réalisée, le présent recours est en
principe recevable.

Il est en revanche irrecevable en tant qu'il conclut à l'abandon de
toute
poursuite pénale contre la recourante. Cette question ne fait en effet
nullement l'objet de la décision attaquée, pas plus qu'elle ne faisait
l'objet de la procédure qui a abouti à cette décision. L'aspect pénal
de la
présente affaire pourra, le cas échéant, faire l'objet d'une décision
au
terme d'une procédure distincte, et sera aussi susceptible d'être
attaquée,
mais par d'autres voies que celle du recours de droit administratif
(voir
art. 62ss DPA). Quant à l'art. 12 DPA, il ne préjuge en rien la
décision qui
pourrait être prise sur le plan pénal; cette disposition s'applique
en effet
chaque fois qu'une contribution doit être perçue après coup, alors
même
qu'aucune personne déterminée n'est punissable (al. 1).
Enfin, l'examen du Tribunal fédéral ne peut porter que sur l'objet du
litige
et ne saurait, en particulier, s'étendre à la « proposition de
collaboration
» formulée par la recourante.

1.2 Le Tribunal fédéral revoit d'office et librement l'application du
droit
fédéral, y compris l'abus et l'excès du pouvoir d'appréciation (art.
104 OJ).
S'agissant de contributions publiques, il n'est pas lié par les
conclusions
des parties (art. 114 al. 1 OJ). II ne peut en revanche revoir
l'opportunité
de la décision attaquée, faute de disposition particulière lui en
conférant
le pouvoir en cette matière.

La décision attaquée émanant d'une autorité judiciaire, le Tribunal
fédéral
est lié par les faits constatés par celle-ci, à moins qu'ils ne soient
manifestement inexacts ou incomplets ou qu'il n'aient été établis au
mépris
de règles essentielles de la procédure (art. 105 al. 2 OJ).

1.3 La recourante a demandé à pouvoir répliquer. Il n'y a pas lieu de
donner
suite à cette requête. La procédure de recours de droit administratif
ne
comporte, normalement, qu'un seul échange d'écriture ( art. 110 al. 4
OJ) et
il n'y a pas lieu, en l'espèce, de s'écarter de cette règle; en
particulier,
les observations formulées par la Direction générale des douanes ne
font
apparaître aucun élément nouveau propre à influer sur le sort de la
cause.

2.
2.1Selon l'art. 1er de la loi fédérale sur le tarif des douanes du 9
octobre
1986 (LTaD; RS 632.10), toutes les marchandises importées ou
exportées à
travers la ligne suisse des douanes doivent être dédouanées
conformément au
tarif général figurant dans les annexes 1 et 2. L'alinéa 2 de cette
disposition réserve cependant « les exceptions prévues par des
traités, par
des dispositions spéciales de lois ou par des ordonnances du Conseil
fédéral
édictées en vertu de la présente loi ».

Au nombre de ces exceptions, il y a lieu de prendre en considération,
en
l'espèce, le régime d'admission temporaire des conteneurs, tel qu'il
a été
défini successivement par deux conventions internationales.

2.2 La première, la Convention douanière relative aux conteneurs 1972,
conclue à Genève le 2 décembre 1972 et approuvée par l'Assemblée
fédérale le
17 mars 1976, est entrée en vigueur pour la Suisse le 12 avril 1977
(Convention 1972; RS 0.631.250.112). A son article 3, cette convention
prévoit que chacune des Parties contractantes accordera l'admission
temporaire, dans les conditions
prévues aux art. 4 et 9, aux conteneurs, qu'ils soient chargés ou non
de
marchandises (al. 1), chacune des Parties contractantes se réservant
cependant le droit de ne pas accorder l'admission temporaire aux
conteneurs
qui ont fait l'objet d'un achat, d'une location-vente, d'un louage ou
d'un
contrat similaire, conclu par une personne domiciliée ou établie sur
son
territoire (al. 2). Par admission temporaire, il faut entendre
l'importation
temporaire en franchise des droits et taxes à l'importation, sans
prohibitions ni restrictions d'importation, à charge de réexportation
(art.
1er lettre b). Les Parties contractantes permettront l'utilisation des
conteneurs placés en admission provisoire conformément aux
dispositions de la
Convention pour le transport de marchandises en trafic interne (art.
9);
elles pourront cependant exiger que le trajet amenant le conteneur
emprunte
un itinéraire raisonnablement direct au lieu ou plus près du lieu où
des
marchandises à exporter doivent être chargées ou à partir duquel le
conteneur
doit être réexporté à vide et imposer que le conteneur ne soit
utilisé qu'une
seule fois en trafic interne avant sa réexportation (annexe 3).

2.3 La seconde, la Convention relative à l'admission temporaire a été
conclue
à Istanbul le 26 juin 1990, puis a été approuvée par l'Assemblée
fédérale le
21 septembre 1994 et est entrée en vigueur pour la Suisse le 11 août
1995
(Convention d'Istanbul). Chaque Partie contractante s'engage à
accorder
l'admission temporaire dans les conditions prévues par la Convention
aux
marchandises (y compris les moyens de transport) faisant l'objet de
ses
annexes (art. 2 al. 1). Par admission temporaire, il faut entendre le
régime
douanier qui permet de recevoir dans un territoire douanier en
suspension des
droits et taxes à l'importation, sans application des prohibitions ou
restrictions à l'importation de caractère économique, certaines
marchandises
(y compris les moyens de transport), importées dans un but défini et
destinées à être réexportées, dans un délai déterminé, sans avoir
subi de
modifications, exception faite de leur dépréciation normale par suite
de
l'usage qui en est fait (art. 1er lettre a). Les marchandises (y
compris les
moyens de transport) placés en admission temporaire doivent être
réexportées
dans un délai déterminé jugé suffisant pour que l'objectif de
l'admission
temporaire soit atteint, délai qui est stipulé séparément dans chaque
annexe
(art. 7 al. 1), les autorités douanières pouvant en outre soit
accorder un
délai plus long, soit proroger le délai initial (art. 7 al. 2).

L'Annexe B.3 de la Convention d'Istanbul traite des conteneurs,
palettes,
emballages, échantillons et autres marchandises importées dans le
cadre d'une
opération commerciale. L'article 1 lettre a de cette annexe précise
que, par
marchandises importées dans le cadre d'une opération commerciale, on
entend
les conteneurs, les palettes, les emballages, les échantillons, les
films
publicitaires, ainsi que les marchandises de toute nature importées
dans le
cadre d'une opération commerciale sans que leur importation constitue
en soi
une telle opération. L'article 2 énumère les marchandises « importées
dans le
cadre d'une opération commerciale » qui bénéficient de l'admission
temporaire
et mentionne, sous lettre b, les conteneurs chargés ou non de
marchandises
ainsi que les accessoires et équipements de conteneurs admis
temporairement
qui sont soit importés avec d'autres conteneurs pour être réexportés
isolément ou avec un autre conteneur, soit isolément pour être
réexportés
isolément ou avec un autre conteneur.

2.4 En ce qui concerne l'application du droit dans le temps, sont, en
règle
générale, déterminantes les dispositions en vigueur au moment où se
réalisent
les faits dont les conséquences juridiques sont en cause. Dans le cas
particulier, les ventes des conteneurs dont s'agit s'échelonnent entre
janvier 1991 et octobre 1995. La Convention d'Istanbul étant entrée en
vigueur pour la Suisse le 11 août 1995, seules les ventes
postérieures à
cette date tomberaient, le cas échéant, sous le coup de ce texte.
Comme on le
verra, cependant, l'application de cette convention et de la
Convention 1972
conduit à des résultats identiques.

3.
3.1Dans le cas particulier, il est constant que la recourante a vendu
cinquante conteneurs vides et non dédouanés à des clients domiciliés
ou
établis en Suisse. La recourante soutient à cet égard que les
conteneurs en
question n'avaient pas à être dédouanés tant qu'ils demeureraient
affectés
par ses clients à des opérations de transports transfrontières de
marchandises; autrement dit, si et aussi longtemps que leur
affectation
demeurerait inchangée, ce qui devait être le cas d'après le contrat
de vente.
Elle ne conteste pas que l'affectation prévue ne s'est finalement pas
vérifiée, et que des redevances sont dues a posteriori sur ces
conteneurs,
mais elle estime qu'il appartient à ses clients de les payer. Elle
affirme en
outre avoir été induite en erreur par le comportement des autorités
douanières ou les renseignements
fournis par celles-ci.

3.2 II résulte clairement du texte de l'annexe B.3 de la Convention
d'Istanbul que seuls peuvent bénéficier du régime d'admission
temporaire les
conteneurs importés dans le cadre d'une opération commerciale, mais
dont
l'importation ne constitue pas elle-même une telle opération. Le
texte de la
Convention 1972 n'est, sur ce point précis, pas aussi explicite, mais
il n'y
a aucune raison de penser que cette convention entendait consacrer une
solution différente de celle qui a été retenue en 1990.

La recourante elle-même ne prétend pas que les dix conteneurs qu'elle
a
achetés en France et fait importer en Suisse en franchise de
redevances par
l'intermédiaire de Y.________, pour les revendre à des clients
établis en
Suisse, auraient été importés dans le cadre d'une opération
commerciale sans
que leur importation constitue elle-même une telle opération. Pour
cette
raison déjà, le régime de l'admission temporaire ne saurait être
revendiqué
que ce soit en vertu de l'une ou en application de l'autre des deux
conventions précitées.

3.3 Le problème se pose différemment en ce qui concerne les quarante
autres
conteneurs achetés en Suisse par la recourante à diverses sociétés
établies à
l'étranger et revendus par elle à des clients en Suisse.
Toutefois, contrairement à ce que soutient la recourante, il paraît
douteux
que ces conteneurs aient pu continuer à bénéficier du même régime
d'admission
temporaire, même s'ils étaient destinés à des clients établis en
Suisse qui,
par hypothèse, les auraient durablement - et non pas seulement durant
le
délai de réexportation - utilisés pour effectuer des transports
transfrontières de marchandises à partir ou à destination de la
Suisse. Dans
ce cas, ils se seraient en effet trouvés intégrés durablement, voire
définitivement dans le patrimoine d'exploitation d'une personne
domiciliée ou
d'une entreprise établie en Suisse et, partant, dans l'économie de ce
pays.
Il n'y a donc aucune raison de considérer que, provenant de
l'étranger, ces
conteneurs puissent ainsi être intégrés sans avoir jamais acquitté de
droits
à l'importation. Au demeurant, en cas d'intégration durable dans
l'économie
du pays, leur affectation se trouverait modifiée, de sorte que la
thèse
défendue par la recourante serait de toute façon inapplicable.

Quoi qu'il en soit, il ne ressort pas du dossier que la recourante
aurait
exigé et obtenu de ses clients des assurances et des engagements
précis quant
à l'utilisation des conteneurs, à l'exception de la vente à
l'entreprise
Z.________, qui n'a d'ailleurs pas été retenue pour la perception des
redevances. Les seules mentions portées sur tout ou partie des
contrats ou
factures, selon lesquelles les conteneurs étaient livrés non
dédouanés, ou
précisant que toutes les taxes étaient à charge de l'acheteur, ne
sauraient
être considérées comme suffisantes à cet égard.

3.4 Selon les art. 9 et 13 LD, les droits de douane sont dus par les
personnes assujetties au contrôle douanier, soit celles qui
transportent des
marchandises à travers la frontière et leurs mandants, ainsi que les
personnes pour le compte desquelles la marchandise est importée ou
exportée.
Ces personnes sont solidairement responsables des sommes dues, les
droits de
recours entre les assujettis étant réglés par le droit civil.

Le cercle des assujettis aux droits de douane va donc au-delà de
celui des
personnes astreintes au contrôle douanier. Les deux dispositions en
question
doivent en outre être interprétées de manière large afin que toutes
les
personnes économiquement intéressées à l'importation ou à
l'exportation des
marchandises en cause répondent desdits droits (ATF 89 I 542, consid.
4 p.
545; 107 Ib 198 consid. 6a et b p. 199/200; voir aussi les arrêts plus
récents 2A.585 et 2A.586/1998 du 7 juillet 1999, consid. 4b,
respectivement
3b, non publiés). Doit être considéré comme un mandant tombant sous
le coup
de l'art. 9 al. 1 LD non seulement celui qui conclut le contrat de
transport
au sens des art. 440 ss CO ou charge un commissionnaire-expéditeur de
l'envoi
de la marchandise, mais également toute personne qui amène un tiers à
lui
fournir une marchandise dont elle sait, ou doit présumer, qu'elle se
trouve à
l'étranger et doit être importée pour que sa commande soit honorée
(arrêts
précités 2A.585 et 2A.586/1998, consid. 4d, respectivement 3d).

3.4.1 S'agissant des dix conteneurs que la recourante a achetés en
France et
importés pour les vendre à des clients domiciliés ou établis en
Suisse,
l'intéressée était donc bien assujettie aux droits de douane.
A cet égard, il est sans importance que d'autres personnes, tels les
clients
à qui ces conteneurs étaient destinés ou l'entreprise qui les a
transportés à
travers la frontière, y soient eux aussi assujettis. Du moment que
toutes les
personnes assujetties aux droits de douane en répondent
solidairement, les
autorités douanières peuvent s'en prendre à l'une d'elles, sauf à
cette
dernière à se retourner contre les autres assujettis; ce recours
étant régi
par le droit civil (art. 13 al. 1 in fine LD), il n'y a pas lieu
d'examiner
ici, comme le voudrait la recourante, les rapports internes entre
ceux-ci et
la part de droits éludés afférente à chacun d'eux (arrêt 2A.95/1999
du 14
juin 1999, consid. 3c, non publié).

3.4.2 S'agissant au contraire des quarante conteneurs achetés et
revendus en
Suisse, la recourante ne peut, comme le relève justement la décision
attaquée, être rangée dans aucune des catégories de personnes visées
par les
art. 9 et 13 LD.

Seul peut, dans ce cas, entrer en ligne de compte l'art. 12 DPA.
Selon cette
disposition, lorsque, à la suite d'une infraction à la législation
administrative fédérale, c'est à tort, notamment, qu'une contribution
n'est
pas perçue, celle-ci doit l'être après coup, alors même qu'aucune
personne
déterminée n'est punissable (al. 1); est assujetti à la prestation ou
à la
restitution celui qui a obtenu la jouissance de l'avantage illicite,
en
particulier celui qui est tenu au paiement de la contribution (al.
2). Cet
assujettissement ne dépend pas de l'existence d'une faute ou, à plus
forte
raison, d'une poursuite pénale (arrêts précités 2A.585 et 2A.586/1998,
consid. 5c, respectivement 4c).

Ainsi, celui qui est économiquement avantagé par le non-versement de
la
redevance en cause - tel, en principe, celui qui aurait dû s'en
acquitter -
jouit d'un avantage illicite au sens de cette disposition. Cet
avantage peut
résulter d'une augmentation de ses actifs, soit d'une diminution de
ses
passifs. II ne provient pas de la simple acquisition d'un bien importé
illégalement, mais de son achat à un prix inférieur à celui exigé
habituellement sur le marché pour une marchandise comparable (arrêts
précités
2A.585 et 2A.586/1998, consid. 5d, respectivement 4d).

II ne fait aucun doute qu'en l'espèce la recourante a bénéficié d'un
tel
avantage, dès lors qu'elle a pu acquérir les conteneurs en question en
franchise de droits et, partant, à un prix inférieur d'autant à celui
qui
aurait dû normalement être payé. Sur ce point, le fait que les
conteneurs
aient été revendus au même prix n'est pas déterminant. Par
conséquent, il est
également sans importance que les clients de la recourante aient
bénéficié
d'un avantage semblable et soient éventuellement susceptibles d'être
aussi
recherchés de ce chef (arrêt précité 2A.95/1999, consid. 3c).

4.
Enfin, c'est en vain que la recourante invoque une violation de la
protection
de la bonne foi. Elle ne prétend en effet pas que les autorités
douanières
lui auraient indiqué, ou laissé entendre par leur comportement, qu'il
lui
était loisible de vendre ces conteneurs en franchise de droits sans,
au
minimum, s'être suffisamment assurée de l'utilisation à laquelle ses
clients
les destinaient. Or, comme on l'a vu, il ne résulte nullement du
dossier que
la recourante se soit entourée de telles assurances ; elle est dès
lors mal
venue à invoquer la protection de la bonne foi.

5.
II résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté.
Succombant, la
recourante doit supporter les frais judiciaires (art. 156 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge de la
recourante.

3.
Le présent arrêt est communiqué en copie à la recourante, à la
Direction
générale des douanes et à la Commission fédérale de recours en
matière de
douanes.

Lausanne, le 14 mai 2002

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: La greffière: