| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 25 avril 2002, 2A.543/2001

{T 0/2}
2A.543/2001/dxc

Arrêt du 25 avril 2002
IIe Cour de droit public

Les juges fédéraux Wurzburger, président,
Hungerbühler et Yersin,
greffière Dupraz.

X. ________ et Y.________, recourants,
représentés par Me Stéphane Piletta-Zanin, avocat,
rue Adrien-Lachenal 26, 1207 Genève,

contre

Département fédéral de justice et police, 3003 Berne

refus d'exception aux mesures de limitation

(recours de droit administratif contre la décision du Département
fédéral de
justice et police du 8 novembre 2001)
Faits:

A.
Le 1er septembre 1991, X.________, ressortissante yougoslave née le 7
mars
1948, est arrivée en Suisse, accompagnée de son mari, Y.________,
ressortissant yougoslave né le 17 avril 1958. Titulaire d'une
autorisation de
séjour fondée sur l'art. 4 al. 1 lettre e de l'ordonnance du 6
octobre 1986
limitant le nombre des étrangers (OLE; RS 823.21), X.________ devait
enseigner la langue et la culture serbes à l'Ecole complémentaire
yougoslave
en Suisse, plus précisément dans les cantons de Bâle-Ville et de
Bâle-Campagne. Y.________ a été autorisé à séjourner et travailler en
Suisse
pendant que sa femme exercerait l'activité susmentionnée. A partir de
1998,
X.________ a donné ses cours dans le cadre de l'"Internationales
Polytechnisches Schulzentrum" à Saint-Gall. Cependant, le Ministère de
l'éducation de la République de Serbie a décidé de mettre fin à son
engagement au début du mois de février 2000, cette mesure résultant
d'une
rationalisation de l'enseignement de l'Ecole complémentaire
yougoslave en
Suisse.

Le 19 mai 2000, la Police des étrangers du canton de Bâle-Campagne a
écrit
aux époux X.________ et Y.________ qu'elle était disposée à leur
accorder une
autorisation de séjour sur la base de l'art. 13 lettre f OLE, tout en
réservant l'approbation de l'Office fédéral des étrangers (ci-après:
l'Office
fédéral), qu'elle a d'ailleurs requise le même jour.

Le 10 juillet 2000, l'Office fédéral a décidé de rejeter la demande
d'exception aux mesures de limitation, en vue de l'octroi d'une
autorisation
de séjour pour raisons humanitaires, en application de l'art. 13
lettre f
OLE. Il a retenu que, X.________ ayant quitté l'emploi pour lequel
elle avait
obtenu une autorisation de séjour conformément à l'art. 4 al. 1
lettre e OLE,
le but du séjour était réalisé. De plus, l'autorisation de séjour de
Y.________ était limitée à la période d'activité précitée de sa
femme, de
sorte que les époux X.________ et Y.________ devaient tous les deux
quitter
la Suisse. Au demeurant, ni le séjour effectué en Suisse ni le degré
d'intégration atteint durant ce laps de temps ne présentaient les
éléments
constitutifs d'un cas personnel d'extrême gravité.

B.
Par décision du 8 novembre 2001, le Département fédéral de justice et
police
(ci-après: le Département fédéral) a rejeté, dans la mesure où il
était
recevable, le recours de X.________ et Y.________ contre la décision
de
l'Office fédéral du 10 juillet 2000. Il a notamment précisé que la
procédure
se limitait à la question de l'assujettissement aux mesures de
limitation du
nombre des étrangers, à l'exclusion en particulier de celle de
l'octroi d'une
autorisation de séjour fondée sur l'art. 14 OLE. Il a relativisé la
portée de
la bonne intégration des époux X.________ et Y.________, en relevant
qu'ils
ne pouvaient pas se prévaloir d'une évolution professionnelle si
remarquable
qu'une exemption des nombres maximums serait justifiée. De plus, leurs
attaches en Suisse n'étaient pas exceptionnelles au point de fonder
un cas
personnel d'extrême gravité et la durée de leur séjour en Suisse était
relativement brève en comparaison du temps passé en Yougoslavie. Par
ailleurs, la profession exercée par X.________ en Suisse lui avait
permis de
maintenir des liens spécialement étroits avec sa patrie, où les
intéressés
semblaient avoir gardé de la parenté. Au surplus, les différends en
matière
de salaire et de contributions sociales qui opposaient X.________ à
son
ancien employeur n'avaient pas d'incidence sur l'application de
l'art. 13
lettre f OLE.

C.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X.________ et
Y.________ demandent au Tribunal fédéral, sous suite de frais et
dépens,
d'annuler la décision du Département fédéral du 8 novembre 2001 et de
dire
qu'ils remplissent les conditions de l'art. 13 lettre f OLE, le cas
échéant
de l'art. 14 OLE, et pourront à ce titre être admis en Suisse.
Subsidiairement, ils demandent de pouvoir apporter la preuve de leurs
allégués et la contre-preuve des allégués contraires. Les recourants
reprochent au Département fédéral d'avoir mal apprécié la situation
de fait,
ce qui l'aurait amené à une solution erronée. Ils font valoir en
substance
qu'ils ont perdu une grande partie des droits sociaux que leur
patrie, en
tant qu'employeur de X.________, devait respecter. Ils se plaignent
que les
autorités suisses compétentes n'aient pas vérifié sur ce point
l'observation
de certains accords internationaux. Ils craignent aussi l'attitude de
leur
pays d'origine à l'égard de X.________ s'ils y retournaient.

Le Département fédéral conclut au rejet du recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
La voie du recours de droit administratif est en principe ouverte
contre les
décisions relatives à l'assujettissement aux mesures de limitation
prévues
par l'ordonnance limitant le nombre des étrangers (ATF 122 II 403
consid. 1
p. 404/405; 119 Ib 33 consid. 1a p. 35). Déposé en temps utile et
dans les
formes prescrites par la loi, le présent recours est recevable en
vertu des
art. 97 ss OJ, dans la mesure où il invoque l'art. 13 lettre f OLE.
Il est en
revanche irrecevable en tant qu'il se fonde sur l'art. 14 OLE, parce
qu'il
sort du cadre délimité par l'objet du litige (cf. André Grisel,
Traité de
droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, p. 933; Fritz Gygi,
Verwaltungsrecht, Berne 1986, p. 123-125).

2.
Saisi d'un recours de droit administratif dirigé contre une décision
qui
n'émane pas d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral revoit, le
cas
échéant d'office, les constatations de fait (art. 104 lettre b et 105
al. 1
OJ). Sur le plan juridique, il vérifie d'office l'application du droit
fédéral qui englobe en particulier les droits constitutionnels des
citoyens
(ATF 124 II 517 consid. 1 p. 519; 123 II 385 consid. 3 p. 388) - en
examinant
notamment s'il y a eu excès ou abus du pouvoir d'appréciation (art.
104
lettre a OJ). Il n'est pas lié par les motifs invoqués par les
parties (art.
114 al. 1 in fine OJ). En revanche, l'autorité de céans ne peut pas
revoir
l'opportunité de la décision attaquée, le droit fédéral ne prévoyant
pas un
tel examen dans ce domaine (art. 104 lettre c ch. 3 OJ).

3.
Les recourants demandent, à titre subsidiaire, de pouvoir prouver
leurs
allégués, sans préciser lesquels. Le Tribunal fédéral s'estime
suffisamment
renseigné pour juger en l'état du dossier. Les intéressés requièrent
également l'autorisation d'apporter la contre-preuve de tous les
allégués
contraires. D'après l'art. 110 al. 4 OJ, un deuxième échange
d'écritures n'a
lieu qu'exceptionnellement, notamment lorsque l'autorité intimée fait
valoir
dans sa réponse au recours des éléments nouveaux sur lesquels le
recourant
n'a pas pu se déterminer (Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege,
2e éd.,
Berne 1983, p. 194; ATF 114 Ia 307 consid. 4b p. 314 à propos des
exigences
découlant directement de l'art. 4 aCst.). Tel n'est pas le cas en
l'espèce,
puisque le Département fédéral a simplement repris des éléments de la
décision attaquée dans sa réponse au recours. Dès lors, il y a lieu
d'écarter
les réquisitions d'instruction présentées par les recourants.

4.
Les mesures de limitation visent, en premier lieu, à assurer un
rapport
équilibré entre l'effectif de la population suisse et celui de la
population
étrangère résidante, ainsi qu'à améliorer la structure du marché du
travail
et à assurer un équilibre optimal en matière d'emploi (art. 1er
lettres a et
c OLE). L'art. 13 lettre f OLE soustrait aux mesures de limitation
"les
étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas
personnel
d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique
générale".
Cette disposition a pour but de faciliter la présence en Suisse
d'étrangers
qui, en principe, seraient comptés dans les nombres maximums fixés
par le
Conseil fédéral, mais pour lesquels cet assujettissement paraîtrait
trop
rigoureux par rapport aux circonstances particulières de leur cas ou
pas
souhaitable du point de vue politique.

Il découle de la formulation de l'art. 13 lettre f OLE que cette
disposition
dérogatoire présente un caractère exceptionnel et que les conditions
auxquelles la reconnaissance d'un cas de rigueur est soumise doivent
être
appréciées restrictivement. Il est nécessaire que l'étranger concerné
se
trouve dans une situation de détresse personnelle. Cela signifie que
ses
conditions de vie et d'existence, comparées à celles applicables à la
moyenne
des étrangers, doivent être mises en cause de manière accrue,
c'est-à-dire
que le refus de soustraire l'intéressé aux restrictions des nombres
maximums
comporte pour lui de graves conséquences. Lors de l'appréciation d'un
cas
personnel d'extrême gravité, il y a lieu de tenir compte de
l'ensemble des
circonstances du cas particulier. La reconnaissance d'un cas personnel
d'extrême gravité n'implique pas forcément que la présence de
l'étranger en
Suisse constitue l'unique moyen pour échapper à une situation de
détresse.
Par ailleurs, le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant
une assez
longue période et s'y soit bien intégré ne suffit pas, à lui seul, à
constituer un cas personnel d'extrême gravité; la jurisprudence en a
ainsi
décidé même dans le cas où l'intéressé se trouvait en Suisse depuis
sept à
huit ans (ATF 124 II 110 consid. 3 p. 113). Il faut encore que la
relation de
l'étranger avec la Suisse soit si étroite qu'on ne saurait exiger
qu'il aille
vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine. A cet
égard, les
relations de travail, d'amitié ou de voisinage que l'intéressé a pu
nouer
pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si
étroits avec
la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de
limitation (ATF
124 II 110 consid. 2 p. 111/112 et la jurisprudence citée).

5.
5.1L'art. 4 al. 1 OLE soustrait certaines personnes à l'ordonnance
limitant
le nombre des étrangers tant qu'elles n'exercent que l'activité
définie
ci-après, à savoir, notamment, les membres de missions diplomatiques
et
permanentes ainsi que de postes consulaires, titulaires d'une pièce de
légitimation établie par le Département fédéral des affaires
étrangères
(lettre a), les fonctionnaires d'organisations internationales ayant
leur
siège en Suisse, titulaires de ladite pièce (lettre b) et le personnel
travaillant pour ces organisations, titulaire de ladite pièce (lettre
c). Le
séjour de ces étrangers en Suisse n'est ainsi autorisé que dans un but
déterminé par le Département fédéral des affaires étrangères, lequel
ne tient
dès lors pas compte à cet égard des objectifs poursuivis par la
politique
fédérale en matière d'emploi et de la présence étrangère en Suisse
(cf. à ce
sujet l'art. 1er lettres a et c OLE). Par ailleurs, ainsi que le
Tribunal
fédéral l'a constaté (arrêt 2A.431/1998 du 2 mars 1999, consid. 3a),
les
personnes visées par l'art. 4 al. 1 lettres a à c OLE ne peuvent
bénéficier
de la jurisprudence instaurée par l'arrêt Kaynak (ATF 124 II 110
consid. 3 p.
113) selon laquelle, à partir d'un séjour de dix ans en Suisse, le
renvoi
dans le pays d'origine d'un requérant dont la demande d'asile n'a pas
encore
été définitivement écartée entraîne normalement un cas personnel
d'extrême
gravité au sens de l'art. 13 lettre f OLE, pour autant qu'il s'agisse
d'un
étranger financièrement autonome, bien intégré sur les plans social et
professionnel, qui s'est comporté tout à fait correctement et dont la
durée
du séjour n'a pas été artificiellement prolongée par l'utilisation
abusive de
procédures dilatoires.
En effet, un étranger séjournant en Suisse au bénéfice d'une carte de
légitimation délivrée par le Département fédéral des affaires
étrangères en
vertu de l'art. 4 al. 1 lettres a à c OLE doit savoir que sa présence
en
Suisse est directement liée à la fonction qu'il occupe, de sorte que
la durée
de son séjour n'est en principe pas déterminante au regard de l'art.
13
lettre f OLE. Sa situation n'est ainsi pas comparable à celle d'un
requérant
d'asile qui a quitté son pays d'origine dans d'autres circonstances,
d'autant
qu'il peut demeurer intégré à son environnement socioculturel
d'origine alors
que le requérant d'asile est contraint de rompre tout contact avec sa
patrie
(arrêt 2A.431/1998 du 2 mars 1999, consid. 3a; ATF 123 II 125 consid.
3 p.
128; Alain Wurzburger, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en
matière de police des étrangers, in RDAF 53/1997 1 267, spéc. p. 292
et la
référence citée à la note 77). Il s'ensuit que le personnel
d'ambassades, de
missions diplomatiques ou d'organisations internationales qui n'est
plus en
fonction ne peut en principe pas obtenir d'exception aux mesures de
limitation lorsque prend fin l'emploi pour lequel a été délivrée une
autorisation de
séjour d'emblée limitée à ce but bien précis, sous
réserve de
circonstances tout à fait exceptionnelles (arrêt 2A.431/1998 du 2
mars 1999,
consid. 3a).

5.2 En l'espèce, le séjour de la recourante - et, par conséquent, de
son mari
- en Suisse ne se fondait pas sur les lettres a à c de l'art. 4 al. 1
OLE,
mais sur la lettre e de cette disposition, qui soustrait également à
l'ordonnance limitant le nombre des étrangers les fonctionnaires
d'administrations étrangères dont le lieu de service est en Suisse.
Aucune
raison ne conduit néanmoins à dispenser les recourants de la
jurisprudence
exposée ci-dessus, de sorte qu'il faut admettre que seules des
circonstances
tout à fait extraordinaires permettraient de leur accorder une
exception aux
mesures de limitation à l'échéance du statut régi par l'art 4 al. 1
lettre e
OLE. De tels éléments font cependant défaut.
Certes, les recourants paraissent bien intégrés en Suisse: ils sont
autonomes
sur le plan financier et leur comportement n'a pas fait l'objet de
reproches.
Toutefois, ils n'ont pas des connaissances professionnelles si
spécifiques
qu'ils ne pourraient les utiliser dans leur pays d'origine; au
contraire, la
recourante s'est consacrée en Suisse à l'enseignement de la langue et
de la
culture serbes. En outre, les intéressés n'ont pas fait une ascension
professionnelle si remarquable qu'elle justifierait une exception aux
mesures
de limitation (cf. Alain Wurzburger, op. cit., p. 296 et la référence
citée à
la note 89). De plus, il ne ressort pas du dossier que les recourants
aient
avec la Suisse des attaches si étroites qu'elles pourraient fonder un
cas
personnel d'extrême gravité. En revanche, ils semblent avoir laissé
de la
parenté dans leur patrie si l'on se réfère à une lettre qu'ils ont
envoyée le
7 avril 2000 à la Police des étrangers du canton de Bâle-Campagne et
dans
laquelle ils parlent de leurs enfants adultes. De plus, si les
recourants ont
fait un séjour de quelque huit ans et demi en Suisse au bénéfice d'une
autorisation de séjour fondée sur l'art. 4 al. 1 lettre e OLE
(prolongé de
deux ans environ suite aux procédures de recours), ils ont vécu plus
de
quarante-trois ans, respectivement plus de trente-trois ans, ailleurs,
apparemment dans leur pays d'origine. D'après la décision attaquée -
non
contestée sur ce point -, ils ont ainsi passé toute leur jeunesse en
Yougoslavie, ce qui est essentiel, car c'est durant ces années que se
forge
la personnalité, en fonction notamment de l'environnement culturel.
Les
recourants conservent donc des attaches importantes avec leur patrie
en
particulier du point de vue socioculturel et la profession que
X.________ a
exercée en Suisse n'a pu que renforcer ces liens.
Les recourants invoquent un litige qui oppose X.________ à son ancien
employeur, c'est-à-dire sa patrie ou plus précisément la République de
Serbie, et qui porte sur des prestations salariales et sociales. Il
appartient cependant à l'intéressée de faire valoir ses prétentions
envers
son ancien employeur par les voies de droit appropriées. Tel n'est pas
l'objet de la présente procédure. Il est vrai que les recourants
soutiennent
qu'un retour dans leur patrie exposerait X.________ à des
tracasseries en
raison du litige susmentionné. A supposer que leurs craintes se
révèlent
fondées, l'intéressée se trouverait simplement dans la même situation
que
tout fonctionnaire vivant une situation conflictuelle avec son
employeur.
Cela ne saurait constituer en soi un cas personnel d'extrême gravité.
Au
demeurant, même si X.________ avait de la peine à retrouver une
situation
professionnelle comparable à celle dont elle a bénéficié ces dernières
années, elle n'est pas seule et son mari est en état de travailler.
Si les
recourants retournent dans leur patrie, ils se heurteront assurément
à de
sérieuses difficultés, mais rien ne permet d'affirmer qu'elles
seraient plus
graves pour eux que pour n'importe lequel de leurs concitoyens qui se
trouverait dans leur situation, appelé à quitter la Suisse au terme
du séjour
qu'il était autorisé à y faire. Dès lors, une exception aux mesures de
limitation au sens de l'art. 13 lettre f OLE n'est pas justifiée. En
effet,
une telle exception n'a pas pour but de soustraire un requérant aux
conditions de vie de son pays d'origine, mais implique que ce dernier
se
trouve personnellement dans une situation si rigoureuse qu'on ne
saurait
exiger de lui qu'il tente de se réadapter à son existence passée (ATF
123 II
125 consid. 5b/dd p. 133). Tel n'est pas le cas en l'espèce, comme on
vient
de le voir. On peut donc attendre des recourants qu'ils s'habituent à
la
situation, même difficile, à laquelle ils pourraient être confrontés
s'ils
retournent dans leur pays d'origine, à l'instar de leurs compatriotes
qui y
sont restés.

5.3 Dans ces conditions, le Département fédéral n'a ni faussement
apprécié
les faits ni violé le droit fédéral en confirmant que la situation des
intéressés n'était pas constitutive d'un cas personnel d'extrême
gravité au
sens de l'art. 13 lettre f OLE.

6.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure où il
est
recevable.
Succombant, les recourants doivent supporter les frais judiciaires
(art. 156
al. 1, 153 et 153a OJ) et n'ont pas droit à des dépens (art. 159 al.
1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge des
recourants,
solidairement entre eux.

3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire des recourants
et au
Département fédéral de justice et police.

Lausanne, le 25 avril 2002

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: La greffière: