| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 28 mars 2002, C.188/01

«AZA 7»
C 188/01 Kt

Ière Chambre

MM. et Mme les juges Schön, Président, Lustenberger, Rüedi,
Widmer et Frésard. Greffière : Mme Berset

Arrêt du 28 mars 2002

dans la cause

Secrétariat d'Etat à l'économie, Bundesgasse 8, 3003 Berne,
recourant,

contre

F.________, intimée,

et

Commission cantonale de recours en matière d'assurance-chô-
mage, Genève

A.- F.________, de nationalité suisse, née en 1977,
mariée, a résidé dans le canton de Genève du 6 juin 1981 au
27 septembre 1998. De juin 1995 à août 1998, elle a tra-
vaillé occasionnellement, principalement en qualité de ven-
deuse. A partir du 28 septembre 1998, elle a séjourné au
Maroc, où elle a suivi des cours auprès de l'Institut supé-
rieur d'informatique appliquée et de management, jusqu'au
26 juin 1999. Elle a terminé cette formation par l'obten-

tion d'un diplôme en gestion d'entreprise. Le 12 septembre
1999, elle a mis au monde un premier enfant.
Revenue en Suisse le 4 novembre 2000, F.________ a
fait valoir un droit à l'indemnité de chômage à partir du
10 novembre 2000.
Par décision du 20 décembre 2000, la Caisse cantonale
genevoise de chômage a rejeté cette demande, au motif que
la requérante n'avait pas versé de cotisations durant les
deux années qui avaient précédé sa demande, soit du 10 no-
vembre 1998 au 9 novembre 2000, d'une part, et, d'autre
part, qu'elle ne pouvait pas être libérée des conditions
relatives à la période de cotisation, attendu que la durée
de sa formation à l'étranger avait été inférieure à douze
mois.
Statuant le 20 février 2001, le groupe réclamations du
Département de l'économie, de l'emploi et des affaires
extérieures du canton de Genève a rejeté le recours formé
contre cette décision par l'assurée.

B.- Par jugement du 10 mai 2001, la Commission canto-
nale genevoise de recours en matière d'assurance-chômage a
admis partiellement le recours interjeté contre cette der-
nière décision par l'assurée. Elle a renvoyé le dossier de
la cause à la caisse de chômage pour nouvelle décision au
sens des considérants.

C.- Le Secrétariat d'Etat à l'économie (seco) inter-
jette un recours de droit administratif dans lequel il
conclut à l'annulation de ce jugement.
F.________ conclut au rejet du recours. Quant à la
Caisse cantonale genevoise de chômage, elle se rallie aux
motifs et conclusions du recours.

Considérant en droit :

1.- Aux termes de l'art. 8 al. 1 let. e LACI, l'assuré
a droit à une indemnité de chômage s'il remplit les condi-
tions relatives à la période de cotisation ou en est libé-
ré. Selon l'art. 13 al. 1 LACI, celui qui, dans les limites
du délai-cadre applicable à la période de cotisation
(c'est-à-dire deux ans avant le premier jour où toutes les
conditions dont dépend le droit à l'indemnité sont réunies
[art. 9 al. 3 LACI]), a exercé durant six mois au moins une
activité soumise à cotisation remplit les conditions rela-
tives à la période de cotisation.
Dans le cas particulier, le délai-cadre applicable à
la période de cotisation a couru du 10 novembre 1998 au
9 novembre 2000. Il n'est pas contesté, ni même litigieux,
que, pendant ce délai, l'intimée n'a pas exercé une acti-
vité soumise à cotisation durant au moins six mois.
L'intimée, par ailleurs, ne peut se prévaloir de
l'art. 14 al. 1 let. a LACI. D'après cette disposition, est
libéré des conditions relatives à la période de cotisation,
celui qui, dans les limites du délai-cadre (art. 9 al. 3
LACI), mais pendant plus de douze mois au total, n'était
pas partie à un rapport de travail et partant, n'a pu s'ac-
quitter des conditions relatives à la période de cotisation
pour cause de formation scolaire, reconversion ou perfec-
tionnement professionnel. Dans le cas particulier, la for-
mation que l'intimée a suivie au Maroc, a eu une durée
inférieure à douze mois.
L'intimée ne saurait pas non plus invoquer en sa fa-
veur l'application de l'art. 14 al. 3 LACI qui envisage le
cas des Suisses de retour au pays. En effet, cette dispo-
sition suppose l'exercice d'une activité lucrative à l'é-
tranger, condition non réalisée en l'espèce. Par ailleurs,
le texte légal ne permet pas d'assimiler à une activité
lucrative à l'étranger une période éducative à l'étranger.

2.- L'intimée ayant allégué qu'elle s'était consacrée
à l'éducation de son enfant nouveau-né, après avoir suivi
sa formation, les premiers juges ont fait application de
l'art. 13 al. 2bis LACI, en vigueur depuis le 1er janvier
1996. Selon cette disposition, les périodes durant les-
quelles l'assuré s'est consacré à l'éducation d'enfants de
moins de seize ans, et n'a, de ce fait, pas exercé d'acti-
vité soumise à cotisation, comptent comme période de coti-
sation, lorsque l'assuré est contraint, par nécessité éco-
nomique, de reprendre une activité salariée à l'issue d'une
période éducative. Le seco objecte, en substance, qu'une
période éducative accomplie à l'étranger ne peut pas être
prise en compte. Selon lui, il n'existe pas de lien de
causalité entre l'absence de période de cotisation et la
période éducative. Même si l'intimée ne s'était pas consa-
crée à des tâches éducatives, elle n'aurait de toute façon
pas pu, en raison de son séjour à l'étranger, exercer une
activité soumise à cotisation.

a) Selon le message du Conseil fédéral à l'appui de la
deuxième révision partielle de la LACI du 29 novembre 1993
(FF 1994 I 356), l'introduction de l'art. 13 al. 2bis dans
la LACI se justifie par la considération que la protection
sociale est plus étendue pour les personnes exerçant une
activité professionnelle que pour les personnes qui ont
renoncé à une telle activité pour se consacrer à l'éduca-
tion des enfants. Bien qu'ayant une valeur économique im-
portante, ces activités ne sont pas rémunérées. Étant donné
qu'elles ne sont pas soumises à cotisation et que, de
surcroît, il n'y a pas de possibilité d'affiliation facul-
tative en matière d'assurance-chômage, il existe ainsi une
lacune dans la protection sociale. La prise en compte du
temps consacré à l'éducation comme période de cotisation
permet de combler cette lacune. Seules les personnes con-
traintes d'exercer une activité salariée peuvent bénéficier
de cette libération. Le projet d'article a subi des modifi-

cations lors des débats aux Chambres (BO CE 1994 p.
232-234; BO CN 1994 p. 1564-1569), la version définitive
introduisant également le principe de causalité entre
l'éducation d'enfants et la renonciation à une activité
professionnelle (cf. dans ce sens l'intervention Beerli, BO
CE 1994 p. 232). Interprétée selon son texte, la ratio
legis et les travaux parlementaires, l'art. 13 al. 2bis
LACI ne saurait signifier que le seul fait, pour un parent,
de s'occuper pendant un certain temps de l'éducation d'un
enfant constitue une condition suffisante pour justifier
l'application de cette disposition, indépendamment de la
nécessité économique. Il doit au contraire exister une
véritable relation de causalité entre la période éducative
et la renonciation à une activité lucrative (DTA 1998 n. 45
p. 258 sv. consid. 3a). Par ailleurs, l'assuré doit avoir
été contraint, par «nécessité économique» de reprendre une
activité salariée à l'issue de la période éducative (ATF
125 V 134 consid. 8a).

b) A propos de l'art. 13 al. 2bis LACI, le Tribunal
fédéral des assurances a déjà eu l'occasion de juger qu'il
n'était pas nécessaire qu'une période éducative ait eu une
durée minimale pour être prise en compte au titre de pério-
de de cotisation. Aussi bien la directive de l'ex-Office
fédéral du développement économique et de l'emploi publiée
dans le Bulletin AC 96/2 d'après laquelle, pour être prises
en compte, des périodes éducatives doivent avoir duré plus
de dix-huit mois pendant le délai-cadre de cotisation de
deux ans, a-t-il été déclaré contraire à la loi (ATF
125 V 127). En ce qui concerne le point - litigieux en
l'espèce - de savoir si la période éducative visée par
l'art. 13 al. 2bis LACI devait nécessairement être accom-
plie en Suisse, il a tout d'abord été laissé indécis par la
jurisprudence fédérale (DTA 1998 no 4 p. 27 consid. 4, non
publié aux ATF 123 V 219).

Dans trois arrêts ultérieurs (arrêt A. du 10 octobre
2000 [C 80/00] ainsi que J. [C 145/99] et F. [C 126/99],
tous deux du 18 octobre 2000), le Tribunal fédéral des
assurances, en se référant à l'avis de Nussbaumer
(Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches
Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit,
ch. 180), a constaté, sans autre développement, que la
prise en compte des seules périodes éducatives accomplies
en Suisse était conforme au but légal.

3.- a) Ainsi qu'on l'a vu, il résulte de l'art. 13
al. 2bis LACI que le fait de s'être consacré à l'éducation
d'enfants doit être la cause de l'absence d'activité soumi-
se à cotisation. Dans la mesure où l'intimée vivait au
Maroc, elle n'aurait de toute façon pas pu exercer une
activité soumise à cotisation (art. 2 LACI).

b) Une interprétation systématique de la loi milite
également en faveur d'une application de l'art. 13 al. 2bis
LACI limitée aux cas où la période éducative a été accom-
plie en Suisse. C'est à l'art. 13 LACI que le législateur a
réglé la question de la prise en compte de la période édu-
cative comme période de cotisation. Cette disposition se
rapporte à l'obligation de cotiser et implique donc, par
principe, l'exercice d'une activité en Suisse. Les situa-
tions visées à l'art. 13 al. 2 LACI ont toutes un rattache-
ment avec la Suisse, où elles doivent s'être déroulées (les
let. a, c et d supposent l'existence d'un rapport de tra-
vail en Suisse; la let. b concerne le service militaire, le
service civil ou un cours d'économie familiale obligatoire
prévus par le droit suisse). On doit déduire de cette sys-
tématique que les périodes éducatives visées à l'art. 13
al. 2bis LACI doivent nécessairement aussi être accomplies
en Suisse.
On peut ajouter, dans ce contexte, qu'il serait pour
le moins paradoxal qu'une personne de nationalité étrangè-

re, ayant accompli une période éducative de six mois à
l'étranger, puisse bénéficier des indemnités de chômage,
alors qu'elle n'y a pas droit si elle a exercé une activité
lucrative à l'étranger pendant la même période.

4.- On peut observer par ailleurs que le législateur a
voté une nouvelle rédaction de l'art. 13 al. 2bis LACI qui
devrait entrer en vigueur en même temps que l'Accord du 21
juin 1999 entre la Communauté européenne et ses Etats
membres, d'une part, et la Confédération suisse, d'autre
part, sur le libre circulation des personnes. Selon cette
nouvelle rédaction, les périodes durant lesquelles l'assuré
s'est consacré à l'éducation d'enfants de moins de seize
ans et n'a, de ce fait, pas exercé d'activité soumise à
cotisation, comptent comme périodes de cotisation, en plus
de la condition de la nécessité économique de reprendre une
activité salariée, lorsque la période éducative a été ac-
complie en Suisse et qu'elle a duré plus de 18 mois dans le
délai-cadre de cotisation (message relatif à l'approbation
des accords sectoriels entre la Suisse et la CE du 23 juin
1999, FF 1999 5772). Mais on ne peut pas en conclure que
c'est parce que le droit actuel permettrait de prendre en
compte des périodes éducatives qui se sont déroulées à
l'étranger qu'on a introduit (dans cette nouvelle
rédaction) l'exigence d'une période éducative de 18 mois
accomplie en Suisse. En réalité, les ressortissants commu-
nautaires, dans le cadre de l'accord, ne devront en princi-
pe subir aucune discrimination. A leur égard, on devrait
théoriquement admettre qu'une période éducative de six mois
à l'étranger soit considérée comme période de cotisation.
Mais le législateur fédéral a néanmoins voulu qu'une pério-
de (plus longue) soit accomplie en Suisse pour éviter que
nombre d'assurés n'ayant jamais séjourné en Suisse invo-
quent l'art. 13 al. 2bis LACI après un bref séjour en Suis-
se, en se prévalant de l'interdiction de toute discrimina-
tion entre Suisses et ressortissants de l'Union Européenne

(FF 1999 5668). Cette restriction a été critiquée en rai-
son, précisément, de son caractère discriminatoire par
Bettina Kahil-Wolff (L'accord sur la libre circulation des
personnes Suisse-CE et le droit des assurances sociales, SJ
2001 II p. 134) et Jan Michael Bergmann (Überblick über die
Regelungen des APF betreffend die soziale Sicherheit in :
Rechtsschutz der Versicherten und der Versicherer gemäss
Abkommen EU/CH über die Personenfreizügigkeit (APF) im
Bereich der Sozialen Sicherheit, exposé présenté dans le
cadre du séminaire du 15 novembre 2001 organisé par
l'«Institut für Rechtswissenschaft und Rechtspraxis» de
l'Université de St. Gall, version provisoire p. 6, n. 29).
Quoi qu'il en soit, on ne saurait rien déduire de
cette nouvelle disposition qui aille dans le sens d'une
prise en compte, dans le droit actuel, des périodes éduca-
tives accomplies à l'étranger.

5.- Il en va de même au demeurant des travaux légis-
latifs en cours dans le cadre de la 3ème révision de la
LACI. Dans son message du 28 février 2001, le Conseil fédé-
ral a proposé deux variantes concernant les périodes éduca-
tives (FF 2001 2123 ss, 2145 et 2150). La préférence a été
donnée au nouvel art. 9b LACI, non entré en vigueur. Con-
trairement à l'actuel art. 13 al. 2bis, qui permet à un
parent de cesser toute activité lucrative afin de se consa-
crer à l'éducation de ses enfants sans perdre son droit aux
indemnités de chômage, l'art. 9b LACI vise à prolonger le
délai-cadre d'indemnisation de l'assuré qui s'est consacré
à l'éducation de ses enfants (FF 2001 2156). Approuvée
presque sans restrictions par le Conseil des Etats le
19 juin 2001 (BO 2001 CE p. 391-400),
la troisième révision
de la loi sur l'assurance-chômage et, singulièrement le
nouvel art. 9b LACI (BO CE 2001 p. 391-400), a suscité un
vaste débat au sein du Conseil National (BO CN 2001 p.
1885-1889). La nouvelle réglementation fait actuellement
l'objet de délibérations au sein du Conseil des Etats.

L'art. 9b LACI, tel qu'il a été proposé par le Conseil
fédéral, permet à un assuré qui interrompt momentanément
son activité professionnelle lors de la naissance ou de
l'adoption d'un enfant de conserver pour une durée de
quatre ans au maximum les droits acquis avant cette
naissance ou cette adoption, c'est-à-dire les périodes de
cotisation accomplies pendant son activité lucrative.
Durant cette «suspension» des périodes de cotisation, la
personne ne touche aucune prestation de
l'assurance-chômage. La majorité des conseillers nationaux
s'est ralliée à la proposition d'une minorité de
parlementaires de ne pas lier le bonus éducatif introduit
par l'art. 9b LACI à la naissance ou à l'adoption d'un
enfant mais d'en faire bénéficier également le parent qui
s'est consacré à l'éducation d'un enfant jusqu'à ce que
celui-ci atteigne l'âge de 16 ans (cf. dans ce sens inter-
vention de Berberat, BO CN 2001 p. 1885). Bien que le débat
ne soit pas encore clos sur ce sujet, l'art. 9b LACI tient
donc compte de la volonté affirmée par les deux Chambres de
limiter le droit au bonus éducatif aux seules personnes qui
ont acquis, avant l'interruption professionnelle pour des
raisons éducatives, une période de cotisation minimale en
Suisse (cf. intervention de Meier-Schatz, BO CN 2001 p.
1888). D'un autre côté, la condition touchant la nécessité
économique a été abandonnée, ce qui facilite la réinsertion
sur le marché du travail des assurés qui se sont consacrés
à des tâches éducatives (FF 2001 2145). La formulation du
nouvel art. 9b LACI tend à empêcher que des assurés ne pro-
fitent de périodes éducatives, alors qu'il n'étaient pas
encore actifs sur le marché du travail suisse (cf. notam-
ment dans ce sens intervention du Conseil fédéral Couche-
pin, BO CN 201 p. 1888).
L'analyse de ces travaux préparatoires ne démontre
aucunement que le droit actuel permettrait la prise en
compte de périodes éducatives à l'étranger et qu'il s'agi-
rait, à cet égard, d'apporter une limitation territoriale
qui serait aujourd'hui inexistante.

6.- En l'espèce, il est constant que la période éduca-
tive accomplie par l'intimée s'est déroulée à l'étranger.
Pour cette raison déjà, elle ne peut se prévaloir de
l'art. 13 al. 2bis LACI, contrairement à ce que retiennent
les premiers juges. Le recours se révèle ainsi bien fondé.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances

p r o n o n c e :

I. Le recours est admis et le jugement du 10 mai 2001 de
la Commission cantonale genevoise de recours en ma-
tière d'assurance-chômage est annulé.

II. Il n'est pas perçu de frais de justice.

III. Le présent arrêt sera communiqué aux parties, à la
Commission cantonale genevoise de recours en matière
d'assurance-chômage, à l'Office cantonal genevois de
l'emploi, Groupe réclamations, ainsi qu'à la Caisse
cantonale genevoise de chômage.

Lucerne, le 28 mars 2002

Au nom du
Tribunal fédéral des assurances
Le Président de la Ière Chambre :

La Greffière :