| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 26 février 2002, 1A.174/2001

{T 1/2}
1A.174/2001/dxc
1P.662/2001

Arrêt du 26 février 2002
Ire Cour de droit public

Les juges fédéraux Aeschlimann, juge présidant la Cour,
Reeb, Féraud,
greffier Kurz.

Commune de Chavannes-près-Renens, 1022 Chavannes-près-Renens,
recourante,
représentée par Me Philippe-Edouard Journot, avocat, Petit-Chêne 18,
1003
Lausanne,

contre

Giovanni et Annelyse Senape,
Pierre Praz,
Nicole Pletscher,
Raphaël et Denise Galley, intimés,
tous les quatre représentés par Me Pierre-Alexandre Schlaeppi,
avocat, place
St-François 8, case postale 2533, 1002 Lausanne,
Département des infrastructures du canton de Vaud, place de la
Riponne 10,
1014 Lausanne,
Tribunal administratif du canton de Vaud, avenue Eugène-Rambert 15,
1014
Lausanne.

(plan de quartier; autonomie communale)

(recours de droit public et de droit administratif contre l'arrêt du
Tribunal administratif du canton de Vaud du 18 septembre 2001)
Faits:

A.
La Municipalité de Chavannes-près-Renens a mis à l'enquête, du 19
février au
22 mars 1999, un plan de quartier « Les Oches » comprenant le
périmètre situé
entre la route de la Maladière (au sud), la bretelle Lausanne-Sud de
l'autoroute A1 (au nord-est) et l'avenue de la Gare (à l'ouest). De
forme
triangulaire et traversé par la Mèbre, le périmètre comprend une zone
de
verdure inconstructible, à l'est de la rivière, et une zone de faible
densité
à l'ouest, sur laquelle le plan de quartier prévoit l'implantation de
onze
nouveaux bâtiments: deux bâtiments administratifs, au nord (jouxtant
l'autoroute) et au sud (parallèlement à l'avenue de la Maladière), et
un
ensemble de neuf immeubles d'habitation dans l'axe nord-sud, soit
quatre
bâtiments le long de l'avenue de la Gare et cinq bâtiments situés
perpendiculairement à ceux-ci. Le plan prévoit le maintien, à l'angle
sud-ouest du périmètre, des bâtiments de l'Ancienne Ferme et du Vieux
Collège. Ce plan participe, avec deux autres plans de quartier « les
Cèdres »
et « Les Tilleuls », d'une politique d'accroissement rapide de la
capacité
d'accueil de la commune visant à long terme une population de 13000 à
14000
habitants.
Ce plan a suscité l'opposition notamment de six propriétaires
voisins, soit
Annelyse et Giovanni Senape, Denise et Raphaël Galley, Pierre Praz et
Nicole
Pletscher Praz (ci-après: les opposants). Ceux-ci soutenaient pour
l'essentiel que l'étude d'impact était insuffisante s'agissant de la
protection contre le bruit, et que l'augmentation du trafic sur
l'avenue de
la Gare n'avait pas été prise en compte.
Le 9 septembre 1999, le Conseil communal a rejeté les oppositions. Les
bâtiments situé à l'ouest de l'avenue de la Gare étaient classés en
degré de
sensibilité III, de sorte que l'augmentation prévue du trafic, de 25
à 30 %
sur le tronçon le plus chargé, n'entraînerait pas un dépassement des
valeurs
limites d'immission. La charge de 6400 véhicules par jour n'était pas
excessive.
Par décision du 25 août 2000, le Département des infrastructures du
canton de
Vaud (ci-après: le département) a rejeté le recours formé par les
opposants,
en substance pour les mêmes motifs. La qualité de l'habitat prévu
était
suffisante; le site de la Mèbre était préservé. Le plan de quartier
permettait de déroger à la faible densité prévue dans cette zone, et
cela
était justifié par les objectifs fixés dans le plan directeur.

B.
Par arrêt du 18 septembre 2001, le Tribunal administratif du canton
de Vaud a
admis le recours des opposants. Le plan de quartier permettait certes
une
augmentation de la densité, mais dans le respect des objectifs
cantonaux et
des principes sur l'extension des zones à bâtir. Le périmètre du plan
comprenait l'espace vert à l'est de la Mèbre, la rivière elle-même,
séparée
du plateau à développer par un talus prononcé. Les périmètres
d'implantation
empiétaient parfois largement sur la dépression de la Mèbre,
notamment les
deux bâtiments administratifs (bâtiments C et D), ainsi que deux
bâtiments
d'habitation (bâtiments A au nord). L'augmentation du coefficient
d'utilisation du sol (CUS) de 0,4 à 0,6 était considérable. Elle
avait été
calculée sur la base de la surface totale du périmètre, y compris la
zone
inconstructible. Il en résultait en outre que les valeurs limites de
bruit
étaient dépassées, notamment en ce qui concernait le niveau sonore
nocturne,
pour les bâtiments A situés près de l'autoroute.

C.
Agissant par sa Municipalité, la commune de Chavannes-près-Renens
forme un
recours de droit public et de droit administratif contre ce dernier
arrêt.
Sur recours de droit public, elle demande l'annulation de l'arrêt et
le
renvoi de la cause au Tribunal administratif pour nouvelle décision
dans le
sens du rejet du recours cantonal. Sur recours de droit
administratif, elle
conclut à la réforme de l'arrêt cantonal, dans le même sens,
subsidiairement
à son annulation.
Le Tribunal administratif se réfère aux considérants de son arrêt. Les
opposants concluent à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du
recours
de droit public et du recours de droit administratif.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
Formés dans un même acte et dirigés contre un seul arrêt, les recours
de
droit administratif et de droit public peuvent être joints afin qu'il
soit
statué simultanément à leur sujet (art. 24 al. 1 PCF par renvoi de
l'art. 40
OJ).

1.1 Le recours de droit public est formé pour violation de l'autonomie
communale. La recourante reproche au Tribunal administratif d'avoir
substitué son appréciation à la sienne s'agissant du respect des
objectifs
d'aménagement figurant dans le plan directeur communal, en rapport
avec
l'implantation des bâtiments et la densification de la zone. Dans son
recours
de droit administratif, la recourante reprend ces griefs, sans même
les
répéter, et invoque en outre l'art. 34 al. 1 LAT. Selon cette
disposition, le
recours de droit administratif est ouvert contre les décisions
d'application
des art. 5 et 24 à 24d LAT. Tel n'est pas le cas de l'arrêt attaqué,
qui ne
concerne notamment pas la conformité de constructions hors de la zone
à
bâtir. Quant aux considérations de la cour cantonale relatives à la
protection contre le bruit, elles ne font l'objet d'aucun grief de la
part de
la recourante. Il s'ensuit que le recours de droit administratif est
irrecevable.

1.2 Lorsqu'une décision la touche en tant que détentrice de la
puissance
publique, une commune a qualité pour se plaindre par la voie du
recours de
droit public d'une violation de son autonomie (ATF 124 I 223 consid.
1b p.
226). Déterminer ensuite si la commune est effectivement autonome
dans le
domaine en cause n'est pas une question de recevabilité, mais de fond
(ATF
116 Ia 43 consid. 1a, 255 consid. 3a et les arrêts cités). En
l'espèce, la
Commune de Chavannes-près-Renens invoque les objectifs d'aménagement
découlant de son plan directeur, qu'elle reproche au Tribunal
administratif
d'avoir méconnus. Dans ces conditions, le présent recours de droit
public est
recevable.

1.3 De nature cassatoire, le recours de droit public - y compris
lorsqu'il
est formé pour violation de l'autonomie communale -, ne peut conclure
qu'à
l'annulation de l'arrêt attaqué. Les conclusions allant au-delà sont
irrecevables (ATF 126 III 534 consid. 1c p. 536; 124 I 327 consid. 4
p. 332
et les arrêts cités).

1.4 Outre la production du dossier, la recourante demande qu'il soit
procédé
à une inspection locale « dans la mesure où le Tribunal fédéral ne
serait pas
déjà convaincu du bien-fondé des recours ». La résolution du cas
d'espèce
dépend de l'application de normes et de principes relatifs à la
densification
et à la protection de la zone de verdure, ainsi qu'à la protection
contre le
bruit. A cet égard, les pièces figurant au dossier, ainsi que les
pièces
produites en annexe au recours renseignent la cour de céans de manière
suffisante, sans qu'il soit nécessaire de se rendre sur place.

2.
L'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le
droit
cantonal (cf. art. 50 Cst.): plus précisément, la commune est
autonome dans
les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive
et dans
lesquels il lui laisse une liberté de décision importante, soit en lui
attribuant la compétence d'édicter et d'appliquer ses propres
prescriptions,
soit en lui réservant une latitude équivalente dans l'application du
droit
cantonal ou fédéral (ATF 124 I 223 consid. 2b p. 226/227 et les arrêts
cités). Il suffit que cette liberté puisse s'exercer, non pas dans un
domaine
entièrement réservé à la commune, mais dans l'accomplissement des
tâches
particulières qui sont en cause, quelle que soit leur base juridique.
Il y a
autonomie lorsque la commune est libre de faire des choix, sous sa
propre
responsabilité et en fonction d'options qu'elle définit elle-même
(Auer,
Malinverni, Hottelier: Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, p.
93 n°
267). La commune est aussi recevable à invoquer, à titre accessoire,
la
violation d'autres droits constitutionnels, tels que ceux garantis
par l'art.
9 Cst. Encore faut-il que ce grief soit en relation étroite avec
celui de la
violation de l'autonomie communale (ATF 116 Ia 221 consid. 1c p. 224;
114 Ia
168 consid. 2a p. 170; 112 Ia 268 consid. 1a p. 269 et les arrêts
cités). Le
Tribunal fédéral examine librement les griefs portant sur la
violation d'une
norme de rang constitutionnel; il l'examine sous l'angle restreint de
l'arbitraire s'il porte sur la violation d'une norme de rang
inférieur à la
Constitution (ATF 122 I 279 consid. 8b p. 290; 120 Ia 203 consid. 2a
p. 204;
120 Ib 207 consid. 2 p. 210; 119 285 consid. 4c p. 296 et les arrêts
cités).

2.1 En droit vaudois, le principe de l'autonomie communale découle de
l'art.
80 de la constitution du canton de Vaud du 1er mars 1885. Tout en
reconnaissant une certaine autonomie aux communes, cette disposition
n'en
délimite pas elle-même l'étendue (ATF 108 Ia 74 consid. 2b p. 76).
Celle-ci
est fixée en général par la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les
communes,
notamment par son art. 2 qui détermine les attributions et les tâches
propres
des autorités communales, et en matière d'aménagement par les art. 45
et 64
ss de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et
les constructions (LATC). Selon la première de ces dispositions, les
communes
sont compétentes pour établir les plans généraux et partiels
d'affectation,
ainsi que les plans de quartier. Selon l'art. 67 LATC, la
municipalité peut
prendre en tout temps l'initiative d'établir un plan de quartier.
Après
approbation par le Service de l'aménagement du territoire et enquête
publique
(art. 56 al. 1 et 57 LATC), le conseil communal se prononce sur les
oppositions et adopte le projet (art. 58 LATC), soumis ensuite à
l'approbation du Département (art. 61 LATC). Les communes disposent
ainsi
d'une véritable autonomie dans ce domaine, dont la protection est
d'ailleurs
prévue à l'art. 2 al. 1 in fine LATC.

3.
Selon l'art. 66 LATC, le plan de quartier peut s'écarter des normes
du plan
d'affectation, à condition de respecter les objectifs d'aménagement
de la ou
des communes concernées et les principes applicables à l'extension
des zones
à bâtir. Il abroge dans le périmètre les règles générales du plan
d'affectation qui lui sont contraires. La recourante reproche à la
cour
cantonale d'avoir méconnu la portée de cette disposition en annulant
le plan
localisé de quartier au motif que les bâtiments prévus empiétaient de
manière
excessive sur la zone protégée de la Mèbre. Elle soutient au
contraire que le
plan de quartier respecte l'ensemble des principes figurant dans son
plan
directeur Sud. Produisant un plan sur lequel figure simultanément le
plan de
quartier et la limite de la dépression de la Mèbre selon le plan
directeur
Sud, elle relève que l'empiétement prévu sur la zone est de l'ordre
de 60 m2
(essentiellement en raison du bâtiment situé au nord de la parcelle
n° 355)
sur les 9630 m2 que représente la surface bâtie, ce qui ne serait pas
excessif.

3.1 La cour cantonale n'a toutefois pas retenu ces empiétements comme
seuls
motifs d'annulation du plan de quartier. Elle en a seulement déduit
que la
pression était trop forte sur le secteur à protéger, qui, selon le
plan
directeur, se rapporte au coteau dans son entier et constitue un
paysage
naturel de qualité au sens de l'art. 17 LAT. Ainsi, même si le
bâtiment C
situé au nord du périmètre se situe en retrait de la limite fixée
dans le
plan directeur Sud, il se situe déjà largement dans la pente de la
dépression, de même que les deux bâtiments A voisins. Au regard de
l'objectif
d'aménagement rappelé dans l'arrêt attaqué, qui tend non seulement à
la
préservation des espaces verts dans la dépression de la Mèbre - et
pour
laquelle le plan de quartier présente certains avantages, comme le
relève la
recourante -, mais aussi au maintien des vues sur cette dépression,
il y a
lieu de considérer que la partie est du secteur constructible empiète
de
manière exagérée sur le décrochement de la Mèbre pris dans son
ensemble, et
l'argumentation présentée par la recourante ne permet pas de revenir
sur
cette appréciation.

3.2 Admettant que le plan de quartier pouvait déroger dans une
certaine
mesure à la norme générale, le Tribunal
administratif a néanmoins
retenu que
l'augmentation du CUS, de 0,4% à 0,6%, était elle aussi exagérée.
Elle serait
même massive, selon la cour cantonale, car le calcul en avait été
fait sur la
base de la surface totale des parcelles constructibles, sans tenir
compte du
fait que les abords de la Mèbre et le talus devaient rester
inconstructibles.
Sur ce point également, l'argumentation de la recourante apparaît
insuffisante.
Celle-ci produit des documents, en partie nouveaux, selon lesquels
l'accroissement prévu de l'emploi et du nombre d'habitants rendrait
nécessaire une densification telle qu'elle est prévue pour le
quartier des
Oches. Les « projections possibles en emploi-habitants » seraient de
loin
inférieures aux valeurs du plan directeur Sud, ce dont la cour
cantonale
aurait omis de tenir compte. Les documents produits, qui constituent
des
pièces nouvelles, en principes irrecevables (ATF 124 I 208 consid. 4b
p.
211-212 et la jurisprudence citée), font certes ressortir la volonté
de
densifier de manière intensive le territoire communal. Il ne s'agit
toutefois
pas là de l'unique objectif fixé dans le plan directeur. Dans la
rubrique «
Urbanisation-Equipements publics », celui-ci prévoit également
l'organisation
du bâti « afin d'atténuer et protéger les secteurs sensibles
(logements) des
nuisances générées par les grands axes de circulation (pollution +
bruit) »,
ainsi que « la préservation des secteurs paysagers de toute forme
d'urbanisation ». L'arrêt attaqué met en balance ces différents
objectifs en
examinant l'augmentation du coefficient d'utilisation non seulement
au regard
de l'accroissement de la population, mais aussi sous l'angle des
autres
exigences de l'aménagement du territoire. La recourante ne parvient
pas à
nier, cela étant, que l'augmentation massive du taux d'occupation (que
constate d'ailleurs le rapport d'aménagement selon l'art. 26 OAT, p.
19) qui
explique au demeurant le développement exagéré des bâtiments en
direction de
la Mèbre, n'est pas admissible au regard de la norme générale.

3.3 Enfin, si elle ne présente pas d'argumentation suffisante à
l'encontre
des considérations de la cour cantonale quant à l'implantation des
bâtiments
et à la densification de la zone, la recourante omet totalement de
remettre
en cause les motifs liés à la protection contre le bruit. Or, lorsque
le plan
d'affectation est, comme en l'espèce, suffisamment précis pour
permettre
d'appréhender les problèmes liés notamment au trafic routier, il doit
répondre aux exigences de la protection de l'environnement, ce qui
implique
une analyse précise des nuisances (ATF 121 II 72 consid. 1d p. 76).
La seule
attribution des degrés de sensibilité est insuffisante, des
prescriptions en
matière de construction ou d'équipement devant être prévues à ce
stade déjà.
Le Tribunal administratif n'a donc pas statué de manière prématurée en
relevant notamment que les côtés est des bâtiments A étaient exposés
à un
dépassement des valeurs limites nocturnes et même diurnes pour les
trois
volumes les plus au nord, compte tenu du trafic prévisible. Le rapport
d'aménagement préconise la construction d'un mur anti-bruit de 200 m
de long
et 3 m de haut, nécessitant, pour son financement et sa mise en
oeuvre, une
négociation entre la commune et le service des routes, raison pour
laquelle
la cour cantonale estime "bien aléatoire" une telle réalisation; en
l'absence
d'un mur anti-bruit, des mesures architecturales devraient être
prises, et
seront d'autant plus efficaces que les périmètres d'implantation sont
éloignés de l'autoroute, ce qui va également dans le sens d'une
réduction de
ces périmètres à l'est du secteur. Elle conclut, avec raison, que le
département ne pouvait se contenter d'examiner la question des
nuisances
sonores par rapport aux seules parcelles des opposants. On ne trouve,
pas
plus dans le recours de droit public que dans le recours de droit
administratif, de raison de revenir sur cette appréciation qui, à
elle seule,
justifiait l'annulation du plan de quartier.

3.4 La cour cantonale n'a donc pas méconnu l'autonomie communale en
admettant
le recours des opposants. Le recours de droit administratif est
irrecevable
et le recours de droit public doit être rejeté, dans la mesure où il
est
recevable. Conformément à l'art. 156 al. 2 OJ, il n'est pas perçu
d'émolument
judiciaire de la part de la commune. Celle-ci devra en revanche payer
une
indemnité de dépens allouée aux intimés, qui obtiennent gain de cause
(art.
159 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours de droit administratif est irrecevable.

2.
Le recours de droit public est rejeté dans la mesure où il est
recevable.

3.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

4.
Une indemnité de dépens de 2000 fr. est allouée aux intimés, à la
charge de
la recourante.

5.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux parties, au Département
des
infrastructures et au Tribunal administratif du canton de Vaud.

Lausanne, le 26 février 2002

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse:

Le juge présidant: Le greffier: