| Suisse, Tribunal fédéral suisse, 30 janvier 2002, 2P.136/2001

{T 0/2}
2P.136/2001 /viz

Arrêt du 30 janvier 2002
IIe Cour de droit public

Les juges fédéraux Wurzburger, président,
Hungerbühler, Müller, Yersin, Merkli,
greffier Addy.

X. ________, et 112 consorts, recourants,
tous représentés par Me Olivier Burnet, avocat, case postale 2308,
1002
Lausanne,

contre

Département de l'économie du canton de Vaud, Office cantonal de la
police du
commerce,
bâtiment de la Pontaise, 1014 Lausanne,
Tribunal administratif du canton de Vaud,
avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne.

art. 8,9 et 127 Cst. (taxes et patentes)

(recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du
canton
de Vaud du 11 avril 2001)
Faits:

A.
La loi vaudoise du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de
boissons (ci-après: la loi cantonale ou LADB) soumet à autorisation
(patente)
le droit d'exploiter un établissement public, un établissement
analogue ou un
débit de boissons alcooliques (art. 2 LADB). La taxe annuelle des
patentes,
émoluments non compris, varie entre 100 et 20'000 fr. selon le type
d'établissement concerné et selon l'importance des recettes globales
brutes
des catégories "boissons", "restauration" et "logement", les recettes
de la
première catégorie devant être taxées au double de celles des autres
catégories en fonction de barèmes différenciés établis par le Conseil
d'Etat
(art. 43 LADB). Par ailleurs, les communes sont autorisées à
percevoir sur
les établissements soumis à patente une taxe annuelle dont le montant
ne peut
être supérieur à la taxe de la patente cantonale (art. 45 LADB). Des
émoluments sont également perçus lors de la délivrance d'une patente
ou lors
d'un changement d'enseigne jusqu'à concurrence de, respectivement, 40
et 100
fr.

En outre, la loi cantonale contenait, jusqu'au 1er octobre 1995, une
clause
du besoin qui s'appliquait en cas d'octroi, de renouvellement ou de
transfert
d'une patente (art. 32 aLADB).

B.
A la suite de l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1998, du règlement
du 29
octobre 1997 fixant les barèmes de taxation des établissements
publics et des
établissements analogues (ci-après: le règlement cantonal), l'Office
cantonal
de la police du commerce a notifié, le 7 avril 1998, des décisions
révisant
les taxes de patente des établissements publics, établissements
analogues et
débits de boissons à l'emporter du canton de Vaud (entités ci-après
désignées
sous le terme générique d'établissements publics).

C.
L'association cantonale vaudoise des hôteliers ainsi que
cent-vingt-quatre
exploitants d'établissements publics ont collectivement recouru
auprès du
Tribunal administratif du canton de Vaud (ci-après: le Tribunal
administratif), en concluant à l'annulation des décisions précitées
rendues à
leur encontre, ainsi qu'à l'annulation du règlement cantonal; ils
demandaient
également au Tribunal administratif de constater
l'inconstitutionnalité des
art. 43 à 45 LADB.

Par arrêt du 11 avril 2001, le Tribunal administratif a rejeté le
recours
dans la mesure où il était recevable.

D.
Dans une écriture commune du 18 mai 2001, cent-treize exploitants
d'établissements publics ayant participé à la procédure cantonale
interjettent un recours de droit public par lequel ils demandent au
Tribunal
fédéral d'annuler l'arrêt rendu le 11 avril 2001 par le Tribunal
administratif et de renvoyer la cause à l'autorité cantonale.
Se référant à son arrêt, le Tribunal administratif conclut au rejet du
recours. Le Département de l'économie prend la même conclusion.

Le Tribunal fédéral considère en droit:

1.
1.1 Fondé sur le droit cantonal, l'arrêt attaqué est une décision
finale,
prise en dernière instance cantonale, qui ne peut être attaquée que
par la
voie du recours de droit public (art. 86, 87 et 84 al. 2 OJ). En leur
qualité
de titulaires de patentes soumis à contribution, les recourants sont
directement touchés par l'arrêt attaqué et ont donc qualité pour
recourir
(art. 88 OJ).

1.2 En vertu de l'art. 90 al. 1 let. b OJ, l'acte de recours doit, à
peine
d'irrecevabilité, contenir un exposé succinct des droits
constitutionnels ou
des principes juridiques violés et préciser en quoi consiste la
violation.
Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral
n'a
donc pas à vérifier de lui-même si l'arrêt entrepris est en tous
points
conforme au droit et à l'équité. Il n'examine que les griefs d'ordre
constitutionnel invoqués et suffisamment motivés dans l'acte de
recours. Le
recourant ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de
renvoyer
aux actes cantonaux (ATF 125 I 71 consid. 1c p. 76; 115 Ia 27 consid.
4a p.
30; 114 Ia 317 consid. 2b p. 318).

C'est à la lumière de ces principes que doivent être appréciés les
moyens
soulevés par les recourants.

2.
2.1Les recourants ne remettent pas en cause l'appréciation des
premiers juges
selon laquelle les taxes de patente litigieuses constituent, en dépit
de leur
dénomination, des impôts au sens formel du terme. En revanche, ils
contestent
que ces contributions puissent, comme l'ont fait les premiers juges,
être
comparées à la taxe professionnelle genevoise, car cette dernière est
"répartie sur l'ensemble des citoyens qui exercent une activité
indépendante", tandis que les taxes de patente frappent seulement "une
branche particulière de l'économie"; or, font-ils valoir, il n'y a
pas de
motif objectif permettant d'imposer plus fortement la branche de
l'hôtellerie
et de la restauration - en pleine restructuration - que d'autres
secteurs de
l'économie, sauf à violer le principe de l'universalité de l'impôt.
Ils
ajoutent que l'inégalité de traitement dont ils sont victimes en
matière
d'imposition n'a d'ailleurs pas échappé au gouvernement cantonal,
celui-ci
ayant déclaré ceci au sujet des taxes de patente: "Ce système soumet
les
exploitants d'établissements à un véritable impôt, créant ainsi une
inégalité
de traitement avec les commerces ordinaires" (passage tiré de
l'exposé des
motifs de janvier 2001 relatif au projet de loi sur les auberges et
les
débits de boissons, p. 4, ch. 2.3).
2.2 Dans la mesure où les taxes de patente litigieuses s'ajoutent aux
impôts
ordinaires et ne touchent que certains genres d'activités
professionnelles ou
certains types d'entreprises, elles constituent un impôt spécial sur
l'activité économique (René A. Rhinow, in: Kommentar BV, ch. 216 ad
art. 31
aCst.; Hans Marti, Die Wirtschaftsfreheit der schweizerischen
Bundesverfassung, Bâle 1976, p. 179 ss).

Jusqu'à l'abrogation de la Constitution fédérale du 29 mai 1874
(ci-après:
l'ancienne Constitution fédérale ou aCst.), les cantons pouvaient
prélever
des taxes de patente en se fondant sur l'art. 31 al. 2 aCst. (Rhinow,
loc.
cit., ch. 217 ad art. 31 aCst.; Jean-François Aubert, in: Kommentar
BV, ch.
32 ad art. 32quater aCst.; Marcel Mangisch, Die
Gastwirtschaftgesetzgebung
der Kantone im Verhältnis zur Handels- und Gewerbefreiheit, Berne
1982, p.
204 s.; Marti, loc. cit., p. 181 ss; Yvonne Eckstein, Das
Gastwirtschaftspatent im Kanton Baselland, thèse Bâle 1979, p. 56;
Albert
Krummenacher, Das Verhältnis der kantonalen Steuerhoheit zur Handels-
und
Gewerbefreiheit in der Rekurspraxis der Bundesbehörden, thèse Berne
1946, p.
44 ss; Willy Keller, Die kantonalen Sondergewerbesteuern und die
Bundesverfassung, thèse Zurich 1945, p. 80 ss, 84, 90). Le fait que
les
titulaires de patentes bénéficiaient, sous le régime de la clause du
besoin,
d'une certaine protection contre la concurrence, n'est pas de nature à
remettre en cause la qualification d'impôt au sens formel des taxes de
patente litigieuses. Le prélèvement de ces dernières n'était en effet
pas
conçu comme une contrepartie due en vertu de l'éventuelle protection
que la
clause du besoin offrait aux titulaires d'une patente, mais visait à
satisfaire des motifs de santé publique - qui demeurent aujourd'hui
encore
valables -, notamment en chargeant de taxes les établissements
publics, afin
de rendre leur exploitation plus difficile (Krummenacher, loc. cit.,
p. 45,
47; Mangisch, loc. cit., p. 203, 205; Keller, op. cit., p. 83 s.);
prélevées
dans tous les cantons, les taxes de patente poursuivaient également
un but
fiscal (Mangisch, loc. cit., p. 212; cf. arrêt du même jour destiné à
la
publication dans la cause 2P.130/2001, consid. 4b).

2.3 La Constitution fédérale du 18 avril 1999 ne régit plus de
manière aussi
explicite qu'auparavant les impôts cantonaux spéciaux sur l'activité
économique. Pour autant, ce silence ne signifie nullement que le
prélèvement
de tels impôts serait dorénavant prohibé de manière générale. En
réalité,
sous réserve des compétence fiscales propres de la Confédération
(art. 134
Cst.) et dans le respect des droits et principes généraux
constitutionnels
(cf. l'art. 127 Cst. et, plus particulièrement dans le cas d'espèce,
l'art.
94 al. 1 et 4 Cst.), les cantons peuvent, sous l'empire de la nouvelle
Constitution fédérale, continuer à prélever des impôts spéciaux dans
la même
mesure qu'auparavant, conformément à la souveraineté fiscale que leur
confère
de manière générale l'art. 3 Cst. (Andreas Auer/Giorgio
Malinverni/Michel
Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Vol. II, Berne 2000, ch.
692, p.
354; cf. aussi Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3ème
éd., Berne
1999, p. 665; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, 5ème éd., Zurich 2001, p. 190 s.; Xavier
Oberson/Pierre-Alain Guillaume, Le régime financier dans le droit
constitutionnel des cantons, in: Daniel Thürer/Jean-François
Aubert/Jörg Paul
Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zurich 2001, ch. 16, p.
1229;
cf. arrêt précité destiné à la publication, consid. 5).

2.4 Toutefois, le prélèvement d'impôts spéciaux cantonaux viole le
principe
de la liberté économique - qui n'est pas invoqué dans le cadre du
présent
recours de droit public - lorsque de telles contributions frappent de
manière
prohibitive telle ou telle industrie au point de rendre son exercice
excessivement difficile voire même impossible (cf. ATF 75 I 112; voir
aussi
ATF 125 I 199, 114 Ib 23, 87 I 31; Rhinow, loc. cit., ch. 219 ad art.
31
aCst.; Marti, loc. cit., p. 186). De manière générale, il est
interdit aux
cantons de recourir aux impôts spéciaux en vue de satisfaire des buts
de pure
politique économique, par exemple en imposant certaines formes
d'activité
économique plus lourdement que d'autres à des seules fins
protectionnistes
(Rhinow, loc. cit., ch. 220 ad art. 31 aCst.; Marti, loc. cit., p.
182; arrêt
précité destiné à la publication, consid. 6b).
En l'espèce, les recourants ne démontrent pas de manière suffisante,
sous
l'angle des exigences de motivation tirées de l'art. 90 al. 1 OJ, que
les
taxes de patente litigieuses violeraient la liberté économique en
raison d'un
taux d'imposition prohibitif ou parce qu'elles auraient des visées
protectionnistes. Le moyen n'est donc pas recevable (cf. supra
consid. 1.2).
2.5 Tout au plus peut-on se demander si l'impôt spécial mis à la
charge des
titulaires de patentes repose sur des motifs suffisants et respecte
les
principes généraux de l'égalité de traitement (art. 8 Cst.) et de
l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.).

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les impôts spéciaux sur
l'activité économique doivent être justifiés par des "motifs
objectifs" (ASA
49 345 consid. 4a p. 352) ou "des motifs d'intérêt général" (ASA 32
425
consid. 2 p. 427; ATF 87 I 29 consid. 3 p. 30) dont l'admission ne
doit,
toutefois, pas être soumise à des critères trop rigoureux
(Jean-François
Aubert, Bundesstaatsrecht der Schweiz, vol. II,
Bâle/Francfort-sur-le-Main
1995, no 1946 p. 885; Rhinow, loc. cit., ch. 222 ad art. 31 aCst.;
ASA 49 345
consid. 4a p. 352).
Bien que la branche de la restauration et de l'hôtellerie soit l'une
des
dernières à faire l'objet d'une imposition spéciale, des motifs
valables n'en
existent pas moins qui justifient ce traitement particulier. Ainsi,
dans la
mesure où une telle imposition frappe des établissements publics qui
vendent
des boissons alcoolisées, elle se justifie déjà pour des motifs de
santé
publique. Certes, la vente de boissons alcoolisées est également le
fait du
commerce de détail. La consommation d'alcool dans les établissements
publics
a toutefois ceci de particulier qu'elle augmente de manière notable
le risque
de conduite en état d'ébriété, si bien que le prélèvement d'un impôt
spécial
trouve également une justification dans un motif de sécurité
publique. Par
ailleurs, l'exploitation d'établissements publics est une activité
qui, de
manière générale, induit des troubles à l'ordre public (notamment des
problèmes de bruit, de parcage ou de circulation), lesquels
engendrent des
dépenses à la charge des corporations publiques concernées. Ces
particularités inhérentes à la restauration et à l'hôtellerie,
auparavant
propres à justifier l'instauration des clauses du besoin, constituent
par
conséquent aujourd'hui encore des raisons valables et suffisantes pour
autoriser le prélèvement d'un impôt spécial sans heurter les
principes de
l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire.

3.
Les recourants se plaignent également d'une violation du principe de
la
proportionnalité en soutenant que la prise en compte du chiffre
d'affaires
brut comme base
de calcul de l'impôt spécial ne serait pas un critère
permettant de mesurer de manière appropriée la capacité contributive
des
entreprises concernées. Ils voient par ailleurs dans ce mode de faire
une
atteinte au principe de l'égalité de traitement.

Déduit de l'art. 4 aCst. et aujourd'hui expressément ancré à l'art.
127 al. 2
Cst., le principe de l'imposition selon la capacité contributive n'est
toutefois applicable, comme l'indique la lettre de la dernière
disposition
constitutionnelle précitée, que "dans la mesure où la nature de
l'impôt le
permet". Comme c'est le degré d'utilisation de la patente que la
contribution
mise en cause vise à imposer, on comprend qu'elle soit calculée, dans
la
plupart des cantons, en premier lieu selon le chiffre d'affaires des
établissements publics concernés (cf. Mangisch, loc. cit., p. 211).
Par
ailleurs, une telle réglementation est également conforme au principe
de
l'imposition selon la capacité contributive; on peut en effet exiger
d'une
grande entreprise qu'elle s'acquitte d'une taxe de patente plus
élevée qu'une
petite entreprise, même si, le cas échéant, la première ne réalise
pas,
proportionnellement à la seconde, un bénéfice aussi élevé.

4.
Enfin, les recourants invoquent la violation du principe de la
légalité. Ils
arguent que l'art. 43 LADB prévoit une taxe annuelle de patente
maximum de
20'000 fr., alors que les deux barèmes fixés dans le règlement
cantonal (le
barème "boisson" et le barème "restauration" et "logement") ne
s'excluent pas
mais se cumulent, ce qui pourrait, selon les circonstances, conduire
à une
imposition de 30'000 fr. pour un même établissement public (20'000
fr. au
maximum pour le barème "boisson" + 10'000 fr. au maximum pour le
barème
"restauration" et "logement"). Les recourants ajoutent que, conscient
du fait
que le règlement cantonal outrepasse la délégation de compétence
contenue
dans la loi cantonale, le Département a lui-même admis que si, dans
un cas
d'espèce, le cumul des deux barèmes devait dépasser le montant de
20'000 fr.,
la décision de taxation n'irait, elle, pas au-delà de ce montant (cf.
jugement attaqué, p. 13). A cet égard, ils considèrent qu'en ne
respectant
pas ses propres barèmes, le gouvernement cantonal "agit de manière
arbitraire".
A ses considérants VII et VIII, intitulés respectivement "base légale
et
délégation" (p. 41 à 45) et "légalité du barème de 1997 et égalité de
traitement" (p. 45 à 50), le jugement attaqué examine de manière
approfondie
la question de l'applicabilité des barèmes mis en cause. Invoqués de
manière
toute générale, les griefs soulevés par les recourants en instance
fédérale
sur cette question ne sont dès lors pas recevables sous l'angle des
exigences
de motivation posées à l'art. 90 al. 1 OJ (cf. supra consid. 1.2).

5.
Succombant, les recourants doivent supporter les frais de justice
(art. 156
OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2.
Un émolument judiciaire de 10'000 fr. est mis à la charge des parties
recourantes, solidairement entre elles.

3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire des
recourants, au
Département de l'économie, Service de l'économie et du tourisme,
Office
cantonal de la police du commerce, et au Tribunal administratif du
canton de
Vaud.

Lausanne, le 30 janvier 2002

Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: